Государство – центральный институт

В институциональной теории государство – центральный институт, создающий все другие. Оно имеет свою собственную структуру, и одним из его элементов выступает государственная бюрократия. Бюрократию в качестве специального объекта анализа в экономической и политической литературе большинство исследователей определяют как специфическое явление, под которым подразумевается система государственных организаций, обладающих распределительными и исполнительными функциями, нормами и правилами, присущими иерархической структуре; бюрократ является должностным лицом. Государственная бюрократия одновременно является институализированной общностью людей, функционирующей в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и самой системой таких организаций.

Бюрократия как исследовательская категория социального знания впервые появляется в теории государственного управления в 20-е годы ХХ в., когда ее начали разрабатывать американские авторы; государственное управление – наука и искусство управления людьми и материалами, применительно к делам государства, во имя достижения целей правительства. По мере расширения и активизации деятельности государства в социально-экономической сфере бюрократия приобретает статус значительной по характеру своей деятельности, социальной группы, сфера компетенции которой включает управление общественными делами.

Один из проблематичных вопросов бюрократии заключается в дихотомии “управление – политика”, в скрытом здесь противоречии, нередко доходящем до конфликта между административной и политической составляющей. Проблема, на наш взгляд, заключается в том, какое по характеру правительство, “техническое” или “политическое”?

Акцент на первой компоненте ставит правительственную бюрократию в один ряд счастной бюрократией или менеджментом в рамках “теории организации”. Соответственно отмеченная дихотомия теряет свою актуальность. Действительно, существует немало примеров, когда при смене политической власти, состав государственного аппарата меняется мало или остается в прежнем составе.

Но дихотомия не исчезает, если принять во внимание, что бюрократический аппарат оказывает, прямо или косвенно, влияние на принимаемые политические решения: контролирует поступающую информацию, поддерживает связь между государственными и негосударственными структурами.

Бюрократия в крайнем проявлении – номенклатура, играет весьма важную роль в практике взаимоотношений государства и экономики, особенно когда дело касается распределения ограниченных ресурсов. Если бюрократия становится институтом, принимающим политические решения, в том числе относительно экономических ресурсов, то наступает тотальное господство государственной бюрократии, когда она может блокировать или искажать любые усилия высших органов государства по решению кардинальных социально-экономических проблем общества. По мнению многих отечественных авторов, эпоха застоя в СССР отчасти явилась продуктом бюрократического господства.

Потенциальная опасность бюрократического господства, связанные с ним злоупотребления использования власти, или административного ресурса в корыстных целях и т.п. тем сильнее, чем большие размеры приобретают государственные расходы и количество занятых в государственных структурах управления. Соответственно потенциальные источники противодействия бюрократическому засилью находятся в либеральном русле. Ясно также, что бюрократия не является ни “источником” богатства и экономического роста, ни помощником в решении проблем институциональной трансформации, если только она не получает выгод от политического рынка. Привычная диспозиция “гocyдарство и экономика” в наступившем столетии, очевидно, изменит смысловой порядок на “экономика и государство”. Такая тенденция была бы логичной с учетом политической практики и опыта ХХ в. Жизнь показывает, что ни прямое противостояние тоталитарных и этатических режимов, ни влияния, оказываемые традиционными ценностями и патерналистскими идеологиями, ни европейский левый оппортунизм не смогли разрушить либеральный экономический и политический порядок, порожденный европейской цивилизацией. Более того, с каждым витком своего развития в процессе модернизации, интернационализации, а теперь глобализации он все отчетливее обнаруживает универсальный характер присущих ему ценностей и принципов.

Экономическая наука в ходе своей эволюции по-разному разрешала проблему вмешательства института государства в рыночную экономику, актуализировала разные уровни и способы такого вмешательства. Она дала немало образцовых теорий, одни из которых оказались менее, другие – более полезными для объяснения общественно-экономических функций государства. При этом либерализм, на основе которого строятся различные конструкции активного, но в то же время косвенного участия государства в экономической жизни, остается доминирующей. К парадигмам такого рода можно отнести классическую и неоклассическую школу, а также неоинституциональные и экономические концепции. Ни одна из них не утверждает, что причины и источники экономического роста кроются в государственной политике, в деятельности бюрократии; последние могут только с большим или меньшим успехом, используя возможности политической власти, координировать рыночную экономику и перераспределять ее результаты, не забывая о своих интересах.

Контрольные вопросы для самопроверки

1. Какие факторы лежат в основе институциональных изменений?

2. Какое значение имеют трансакционные издержки для динамики институциональных изменений в обществе?

3. Какое значение для институциональной теории и экономической практики (экономической политики) имеет понятие «правила игры»?

4. Какое содержание вкладывают институционалисты в понятия «экспорт» и «импорт» институтов?

5. Какие традиции и идеи научных исследований закреплены и продолжены в теории социального рыночного хозяйства?

6. Какие признаки отличают эффективное государство?

7. В чем заключается роль бюрократии в развитии государства как института?

Основная литература:

Норт Д. Понимание процесса экономических изменений / Пер. с англ. К.Мартынова, Н.Эдельмана; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом гос. ун-та – Высшей школы экономики, 2010.

Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения.– 1997.– № 12; Тамбовцев В.Л. Институциональные изменения в российской экономике // Общественные науки и современность.– 1999.– № 4.

Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики.– 1995.– № 12.

Дополнительная литература:

Норт Д.Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS.– 1993.– Вып. 2.

Рисованный И.М. Экономическая наука и институциональные преобразования в России XIX–XX вв.: логика идей и логика реформ.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.

Пушкарева Г.В.Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность.– 1997.– № 5.

³ Норт Д.Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS.– 1993.– Вып. 2.– С. 72.

¹ Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики.– 1995.– № 12.

¹ Рисованный И.М. Экономическая наука и институциональные преобразования в России XIX–XX вв.: логика идей и логика реформ.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.– С. 100.