Предмет и метод финансового права

Финансовое право — одна из отраслей российского пра­ва. Как и всякая отрасль права, финансовое право имеет свой предмет, т. е. тот круг общественных отношений, ко­торый регулируется нормами этой отрасли права.

Из самого названия “финансовое право” следует, что основу предмета этой отрасли права составляют финансы или финансовые отношения. Финансовые отношения, су­ществующие в обществе, многообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы России. К их чис­лу относятся и отношения по поводу собирания и расходо­вания собственных денежных средств предприятий, и от­ношения по поводу собирания и использования денежных средств государством через бюджет, государственные вне­бюджетные фонды и т. д., и другие отношения.

Не все финансовые отношения, существующие в обще­стве, являются предметом российского финансового пра­ва, а только часть их.

Предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой де­ятельности государства. В конечном счете, это обусловлено значимостью для государства самой финансовой деятель­ности. Ведь от того, насколько государство целесообразно и эффективно осуществляет собирание, распределение и ис­пользование своих денежных фондов, непосредственно за­висит его жизнеспособность и жизнедеятельность. В связи с этим государство с помощью права не просто регулирует финансовые отношения, возникающие в процессе его финансовой деятельности, но устанавливает для них особый
правовой режим. Это и позволяет говорить о существова­нии особой отрасли права — финансового права. Соответ­ственно, его предметом являются отношения, возникаю­щие в процессе финансовой деятельности государства, т.е. отношения по планомерному образованию, распределению
и использованию государством денежных фондов для вы­полнения его задач и функций.

К числу отношений, составляющих предмет финансового права, относятся следующие основные блоки:

• отношения по поводу собирания государством денеж­ных средств в государственный бюджет и государственные и местные внебюджетные фонды;

• отношения по поводу использования средств из этих фондов;

• отношения по поводу образования, распределения и
исполнения государственного бюджета, государственных и местных внебюджетных фондов денежных средств;

• отношения по поводу образования и использования
финансов государственных предприятий;

• отношения по поводу финансового контроля в процес­се осуществления государством финансовой деятельности;

• отношения по поводу получения и возврата прави­тельством средств государственного ссудного фонда, а так­же иные отношения по государственному кредиту, и т. д.

Финансовое право как отрасль права характеризуется не только собственным предметом правового регулирова­ния, но и наличием специфического метода регулирова­ния отношений, т. е. совокупностью приемов и способов юридического воздействия на поведение участников фи­нансовых отношений.

Рассмотрение финансовых отношений по блокам пока­зывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее содержание — направленность на образование, распреде­ление и использование государственных и муниципальных денежных фондов. Естественно, что эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействи­ем государства.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и направление их согласно планам и программам в народное хозяйство, социальную сферу, на другие потребности общего значения. Оно должно органи­зовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм, как это свойственно правовому государству.

В нормах финансового права закрепляются общие прин­ципы и формы финансовой деятельности государства, ме­тоды аккумуляции средств в государственные денежные фонды, виды используемых для формирования этих фон­дов платежей, порядок их взимания. Они регулируют так­же порядок получения и использования государственных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных предприятий, организаций, уч­реждений и т. п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и обязанности государственных орга­нов, предприятий, учреждений, граждан.

Итак, предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе осуществления го­сударством финансовой деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Четкость правового регулирования финансовых отно­шений важна не только для обеспечения должной органи­зованности работы государственных органов, но и для со­блюдения интересов государства, а также граждан, пред­приятий, организаций, учреждений, а в конечном итоге — для выполнения государством своего предназначения.

Формирующееся финансовое право Российской Феде­рации отражает новые экономические и политические ус­ловия страны.

Во-первых, особенности экономики переходного к ры­ночным отношениям периода привели к изменениям фи­нансово-правовых норм. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства субъектов права всех форм собственно­сти и соответственно этому — их финансовых обязанностей перед государством, прав на защиту их законных интере­сов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т. д. Следует отметить и нацеленность финансово-правовых институтов на стимулирование производства, повышение эффективности функционирования экономики.

Во-вторых, усиливается материальная ответственность (финансовые и другие санкции, увеличивается размер де­нежных штрафов) за правонарушения в области финан­сов. Это относится и к ответственности государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.

В-третьих, современное финансово-правовое регулиро­вание направлено на установление большего разнообразия в методах финансовой деятельности государства. Вместе с тем преобладает их фискальная сторона (расширение сис­темы налогов для привлечения средств в казну) при недо­статочном развитии социальной направленности.

В-четвертых, финансовое право отражает развитие Рос­сии как федеративного государства. Изменения в его нор­мах ориентированы на повышение роли субъектов Российс­кой Федерации, расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования. Наряду с субъектами Федерации органы местного самоуправления также могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах (например, положения о местных налогах и сборах).

И, наконец, финансово-правовые нормы, закрепляю­щие полномочия государственных органов в области фи­нансов, строятся на принципах разделения властей.

Вместе с тем отмеченные направления в развитии фи­нансового права Российской Федерации во многих случа­ях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют углубления и упрочения.

Наиболее крупные подразделения системы права Россий­ской Федерации— ее отрасли, каждая из которых распрос­траняется на особый вид общественных отношений, требу­ющих соответствующих методов правового регулирования.

Основной метод финансово-правового регулирования — государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответ­ствующими полномочиями.

По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административ­ным правом. Тот же метод “власти и подчинения”. Однако этот метод, применяемый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отрасля­ми права, в частности административным правом. Отноше­ния властных предписаний и неравенства субъектов право­отношений при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения “по вертикали”.

Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которы­ми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональ­ной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в пол­ном объеме, как при отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм, в них присутству­ют экономические методы руководства — в этом особенность метода финансового права. Однако это не означает, что фи­нансово-правовое регулирование методом властных предпи­саний не распространяется на отношения “вертикального” соподчинения (это отношения между министерствами, ве­домствами и подчиненными им предприятиями). Но эти от­ношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение. Все более широкое распространение по­лучают такие методы финансово-правового регулирования, как рекомендации, согласования. Это обусловливает повы­шение уровня самостоятельности субъектов Федерации, ме­стного самоуправления. Так, в законодательстве Российской Федерации содержится перечень местных налогов и сборов, из числа которых органы местного самоуправления устанав­ливают платежи на своей территории. Кроме того, налого­вые органы могут предоставлять предприятиям на услови­ях, установленных законодательством России, налоговый кредит. Все эти методы могут находиться в том или ином сочетании с основным методом финансово-правового регу­лирования — методом властных предписаний.

Метод финансового права регулирует общественные от­ношения исключительно “властью и подчинением” и ха­рактеризуется следующими особенностями:

во-первых, возникает в процессе финансовой деятель­ности государства. Одной из сторон финансовых отноше­ний всегда выступает государство или его орган;

во-вторых, один из участников правоотношения (госу­дарство в лице уполномоченных органов) дает односторон­не-властные предписания другому. Причем никто не мо­жет уклониться от выполнения этого предписания по при­чине несогласия с ним или требовать согласования такого предписания. Всякий субъект обязан его выполнить, ибо оно является односторонне-властным;

в-третьих, отношения “власти и подчинения” при ре­гулировании финансовых отношений, как правило, не ос­новываются на субординации. Властные предписания ис­ходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми участники финансо­вых отношений не находятся в административном под­чинении;

в-четвертых, эти отношения представляют собой раз­новидность имущественных отношений, так как возника­ют по поводу финансовых ресурсов, денежных средств.

Отсюда следует вывод, что финансовое право имеет свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, поэтому финансовое пра­во представляет собой самостоятельную отрасль права.

Однако этот вывод в теории права остается спорным. Впервые вопрос о природе финансового права возник в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведен­ной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Инсти­тута права АН СССР финансовое право рассматривается как самостоятельная отрасль права, но без подразделения на общую и особенную части.

Так, о том, что финансовое право является самостоятель­ной отраслью, писала еще Р. О. Халфина1. Однако она счи­тала, что финансовое право выделилось из государственно­го и административного права. Это положение разделили М. И. Пискотин2, С. Д. Цыпкин3.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е.А. Ровинский,1 Л. К. Воро­нова,2 И. В. Мартьянов3 и Н. И. Химичева.4.

В 1976 г. В. В. Бесчеревных подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других от­раслей права, а возникло как самостоятельная отрасль пра­ва наряду и одновременно с государственным и админист­ративным правом.5 В современных условиях развития рынка эта точка зрения кажется наиболее обоснованной.

При этом следует иметь в виду, что такие финансовые институты, как налоги и займы возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.

Заметим, что финансовое право в самостоятельном виде существовало в дореволюционной (до 1917 года) Рос­сии и преподавалось в университетах.6 То же касается и современных зарубежных стран. О том, что финансо­вое право является самостоятельной отраслью права и от­носится к публичному праву, можно найти подтвержде­ние и у буржуазного теоретика финансового права Поль Мари Годме.7

Проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в общей системе права, можно прийти к выводу о том, что финансовое право является самостоятель­ной отраслью права.

Наличие различных точек зрения на природу финансо­вого права объясняется тем, что оно находится в тесной вза­имосвязи с другими отраслями права, и главным образом с конституционным, административным и гражданским.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно связано с государственным (конституционным) и админи­стративным правом.

Таким образом, финансовое право можно определить как самостоятельную отрасль права, представляющую со­бой совокупность норм права, регулирующих обществен­ные отношения, возникающих в процессе создания, рас­пределения и использования государством определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения его задач и функций методом “власти и под­чинения”.

Представление о финансовом праве будет более полным и ясным в случае его четкого разграничения с примыкаю­щими к нему иными отраслями права. При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходи­мо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.

Финансовое и административное право. Основные от­личия финансового и административного права определя­ются предметом регулирования общественных отношений. Если предметом регулирования общественных отношений финансового права является создание, распределение и использование государством определенных фондов денеж­ных средств, необходимых государству для выполнения его задач и функций, то предметом административного права является регулирование организационных отношений, ко­торые возникают в сфере управления государством. Однако финансовое право не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и использует так называемый административный метод “власти и подчинения”.