Становление территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбор оптималь­ных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих противоположно действующих фак­торов и по-разному решался на разных этапах становления и разви­тия местного самоуправления в России. Так Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации (1991) определяя территориальные основы местного самоуправления, исходили из сложившегося на тот момент административно - территориального деления: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и др. При этом самоуправление нижнего уровня административно подчинялось самоуправлению верхнего уровня.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154-ФЗ местное самоуправление обособилось от административно – территориального устройства.

Согласно Федеральному закону 1995г., порядок образования, объе­динения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определялся законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения. Субъекты РФ были обязаны своими законами гарантировать учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако в законе не были определены конкретные формы учета мнения населения при установлении и изменении территории и границ муниципальных образований.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с грани­цами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:

§ деление территории субъекта РФ на муниципальные образова­ния осуществляется в целях создания условий для решения во­просов местного значения, деление на административно-тер­риториальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

§ на территориях муниципальных образований размешаются органы местного самоуправления, на территориях административно-тер­риториальных единиц — территориальные подразделения (струк­туры) органов государственной власти: Загсы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

§ административно-территориальная единица может не быть муни­ципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;

§ муниципальное образование (как правило, сельское поселение) может не быть административно-территориальной единицей и не иметь на своей территории органон государственной власти.

Исходя из требований федерального закона, субъекты РФ по-разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления. При этом были использованы следующие подходы:

Поселенческий подход, основанный на приоритете приближения ор­ганов местного самоуправления к населению. Муниципальными об­разованиями при данном подходе являются все города, поселки, круп­ные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

Экономический подход исходит из того, что критерием для создания муниципального образования должен быть уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструк­туры, позволяющей оказывать услуги населению. В этом случае му­ниципальными образованиями являются только крупные города и ад­министративные районы.

Третий подход состоит в создании двухуровневой системы муни­ципальных образований, в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и административных районах, на которые делится территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня.

На основе изложенных подходов в разных субъектах РФ сложились три основные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный рай­он с расположенными на его территории городами районного значе­ния, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администра­ции района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ.

Однако она лишала низовые территориальные единицы (в том числе города районного значения и крупные поселки) муниципальной собственности, бюджетных и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными обра­зованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах создаются местные органы госу­дарственной власти, а местное самоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели - наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти: центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями явля­ются и административные районы, и поселения внутри районов с раз­граничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществовало несколько моделей одновременно. Муниципальным образованием могли быть и город, и город вместе с окружающим районом, и административный район, и поселения внут­ри района[31].

По данным Государственного комитета РФ по статистике на 1.09.2002 года в Российской Федерации действовало 11482 муниципальных образований, из которых 1511 являлись районами, 571 - город, 254 – городские районы, 450 – поселков, 8426 – сельские округа, 270 – сельские населенные пункты[32].

Таким образом, с начала принятия ФЗ № 154 в России количество муниципальных образований сократилось с 1994 года (29291 единица) в 2,5 раза.

Сложившаяся в последнее десятилетие неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность органов местного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

В новом законе уточнены принципы территориальной организации местного самоуправления, установлена обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в городских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем соответствующих полномочий.

2. Принципы и критерии определения оптимальной территории муниципального образования:

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противопо­ложные тенденции[33]:

1. Приближение местной власти к населению и, как следствие, уменьшение размера территории муниципального образования. Опре­деляющим фактором является наличие местного сообщества, в интере­сах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы мест­ного сообщества диктуют следующие принципы территориальной орга­низации местного самоуправления:

• принцип эффективности самоорганизации, основанный на осоз­нании населением общих интересов и участии в их реализации (эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и уда­лением местной власти от населения);

• принцип подконтрольности органов и должностных лиц местно­го самоуправления населению, требующий максимально возможной огра­ниченности территории, что позволяет населению оперативно реагиро­вать на действия местной власти;

• принцип транспортной (пешеходной) доступности органов мест­ного самоуправления для граждан в течение рабочего дня (может не при­меняться на территориях с низкой плотностью).

2. Противоположная тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуры.

Другие авторы в дополнение к указанным выше принципам, опреде­ляющим тенденции изменения размеров территории муниципального образования, считают, что при установлении оптимальной территории должны быть соблюдены следующие принципы[34]:

• принцип баланса субъекта и объекта управления — прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существо­вания на ней органов власти и перспективы ее развития, полномочия местного самоуправления и возможности их осуществления в рамках предполагаемых границ;

Ÿ принцип минимизации уровня исполнения полномочий — полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги, т.е. с максимальной эффективностью;

Ÿ принцип учета целей и предметов ведения, которые выделены для органов местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у органов местного самоуправления благодаря знанию местных условий и подконтрольности населению.

К основным критериям влияющих на выбор оптимальной территории муниципального образования следует отнести следующие:

1. Демографический - рассматривает численность населе­ния как основной признак муници­пального образования, отображаю­щий целесообразность формирова­ния органов власти в зависимости от числа лиц, заинтересованных в получении услуг от этой власти.

2. Экономический - позволяет определить способность территорий в собственном самовосп­роизводстве. И поэтому основными признаками этой способности явля­ются:

- наличие собственных источников формирования доходной части местного бюджета этой территории;

- готовность местных предприя­тий производить качественную и востребованную в других регионах продукцию;

3. Пространственный – направлен на установление границы между муниципальными образованиями с учетом пешей и транспортной доступности органов местного самоуправления для жителей его центральной части относительно периферии. Пространственный критерий является наиболее чувствитель­ным к показателю плотности населе­ния, имеющему важное значение при определении границы муниципально­го образования.

4. Географический - делает возможным установление границ, между муниципальными образовани­ями исходя из свойств рельефа мест­ности, где эти образования локализо­ваны. Так, присутствие русла реки, не связанного общим мостом, может служить основанием для разделения находящихся по обоим берегам насе­ленных пунктов на два самостоятель­ных поселения.

5. Политический – направлен на обоснование выбора в муниципальном образовании той или иной избирательной системы.

Нередко разграничение поселений обусловлено разными типами формирования местной власти, к которой прибегает население этих территорий: в одном случае глава муниципального образования выбирается депутатами из состава представительного органа, в другом – путем всенародного голосования на муниципальных выборах.

Использование указанных принципов позволит государственным органам субъектов РФ осуществлять взаимоувязанную с федеральным законодательством политику по организации на своей территории сети местных сообществ с формированием единого правового поля для всех субъектов РФ. Поэтому решающую роль в определении границ и установления статуса муниципального образования должен получить экономический критерий как наиболее значимый в сложившихся в России условиях.