Депутатского мандата и права народных представителей

Кроме непосредственной (или прямой) демократии важное место в конституционной системе народовластия занимает народное представительство, то есть переадресация власти народа на компетенцию выборных органов, наделенных полномочиями и функциями репрезентативного характера. В функциональном смысле выборные органы должны представлять народ, и чем более репрезентативна и демократична избирательная система, тем ярче это проявляется. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, Конституционный Суд РФ использует такие смысловые конструкции, как «справедливое», «подлинное», «действительное» народное представительство. Однако в институциональном аспекте это не означает, что народное представительство сводится к механизму формирования представительных органов. Конституционный институт народного представительства по своему содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и процессы деятельности депутатов и выборных органов. Действительное полновластие народа осуществляет вся представительная система, взятая в целом. Помимо избирательной системы, практикой конституционного правосудия охватывались следующие институты представительной демократии: неприкосновенности депутата; несовместимости депутатского мандата; участия политических партий в формировании и деятельности народного представительства; досрочного отзыва депутатов избирателями.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и отменой федеральных гарантий неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ многие региональные органы народного представительства приняли временные подзаконные акты об обеспечении деятельности депутатов, главной целью которых являлось установление неприкосновенности народных представителей в сфере уголовной и административной ответственности. Рассматривая вопрос о конституционности этих актов с точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, Конституционный Суд РФ установил факт нарушения Конституции РФ. Уголовное законодательство (ст. 71 Конституции РФ) относится к ведению Российской Федерации, субъекты РФ регулировать эти общественные отношения не вправе (ст. 76 Конституции РФ). Однако субъекты РФ не могут устанавливать неприкосновенность депутатов и в области административной ответственности, несмотря на то, что административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Аргументировалось это недопустимостью вмешательства региональных законодателей в «основы административной ответственности, установленные федеральным законом»[62]. Несколько позже Конституционный Суд РФ распространил данную правовую позицию на регулирование депутатской неприкосновенности в конституциях (уставах) субъектов РФ[63].

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[64] и установления в этом законе нормы о неприкосновенности депутатов региональных органов народного представительства, Конституционный Суд РФ был вынужден возобновить рассмотрение этого вопроса, но уже с точки зрения содержания оспариваемых норм, а не в аспекте разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами[65]. Позиция Конституционного Суда РФ осталась неизменной: депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ не обладают неприкосновенностью в сферах уголовной и административной ответственности, в отношении этой категории лиц законодатель лишь вправе усложнить соответствующие процедуры. Даже если законодательный (представительный) орган субъекта РФ наделен правом дачи согласия на привлечение депутата к ответственности, решение регионального органа народного представительства не имеет преюдициального значения для судебных органов власти[66]. Одним из аргументов Конституционного Суда РФ явилось отсутствие упоминания о неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ в Конституции РФ.

Проблема ограничительного или расширительного толкования института парламентской неприкосновенности обнаружилась при проверке конституционности законодательства о статусе федеральных парламентариев. По запросу Президента РФ перед Конституционным Судом РФ был поставлен следующий вопрос: может ли федеральный закон установить более широкий по сравнению с Конституцией РФ перечень оснований неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы? Иными словами, является ли перечень этих оснований, указанных в ст. 98 Конституции РФ, исчерпывающим[67]?

Конституционный Суд РФ занял позицию расширительного толкования ст. 98 Конституции РФ при определенных оговорках. Если инкриминируемое парламентарию деяние уголовного или административно-правового характера непосредственно связано с депутатской деятельностью, любые меры принудительного характера должны санкционироваться Советом Федерации или Государственной Думой. Если же такой связи не обнаруживается, в отношении парламентариев в общем порядке осуществляется уголовное или административное производство вплоть до передачи дела в суд. Последнее действие допускается исключительно с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания[68]. Таким образом, Конституционный Суд РФ признал допустимым институт неприкосновенности федеральных парламентариев в сфере уголовной и административной ответственности, который не запрещен, но и не санкционирован Конституцией РФ. На нижестоящие уровни публичной власти данная правовая позиция не распространяется.

Независимость и беспристрастность депутатского корпуса как легитимного представителя суверенного народа гарантируется также институтом несовместимости мандата депутата. Если депутат одновременно является государственным служащим или другим уполномоченным лицом исполнительной власти, от него вряд ли следует ожидать объективной позиции: слишком очевиден конституционный конфликт интересов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Российское законодательство запрещает практически все возможные способы «должностной» (ex officio) ангажированности депутатского корпуса со стороны исполнительных органов общей или специальной компетенции. Исключение составляет конституционная норма временного характера, что «депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации» (п. 9 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ), которая не применяется в отношении депутатов Государственной Думы второго и последующих созывов.

Вместе с тем, в законодательной практике субъектов РФ зачастую наблюдались попытки по аналогии с п. 9 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ ввести временные разрешения на совместимость депутатского мандата с должностным положением в системе исполнительной власти. В частности, установленный законом Республики Коми запрет совмещения государственным служащим депутатского мандата не распространялся на государственных служащих, избранных депутатами до вступления в силу данного закона субъекта РФ (фактически 15 из 50 депутатов являлись служащими исполнительной власти). Конституционный Суд РФ квалифицировал это как нарушение требований ст. 10 Конституции РФ даже при условии временного регулирования общественных отношений. Аналогичные переходные положения Конституции РФ касаются только федеральной власти и имеют строго целевое назначение[69].