Неформальные институты как элемент административной системы, коррупция и избыточное регулирование

Функционированию советской плановой (или командной) экономики было посвящено множество исследований. Пожалуй, наиболее фундаментальным из них до сих пор является книга Я. Корнай "Дефицит" [Kornai 1980]. В этой работе было наглядно показано характерное для командной экономики противоречие между спросом экономических агентов и производством в соответствии с планом. Плановые задания - результат длительных согласований между производителями и вышестоящими ведомствами. В результате объемы и качественные характеристики товаров и услуг, произведенных в соответствии с согласованным планом, всегда отклоняются от сложившегося к этому моменту реального спроса экономических агентов на нужные им товары и услуги. Причем это касается не только конечного спроса на потребительские товары, но и спроса на промежуточные и инвестиционные товары, необходимые другим предприятиям для выполнения своих плановых заданий.

Поэтому предприятия вынуждены вступать друг с другом в неформальные (выходящие за рамки плана) взаимодействия. Впервые эти неформальные горизонтальные взаимодействия были описаны в пионерных работах Дж. Берлинера [Berliner 1952; Berliner 1957], посвященных анализу поведения фирм в советской экономике. Он опирался на интервью с бывшими советскими хозяйственными руководителями, которые в годы Великой Отечественной войны оказались на территории Германии и после 1945 г. по разным причинам не вернулись в СССР. В качестве референтного периода в этих интервью были выбраны 1939 - 1940 гг. Как следовало из интервью, уже тогда

² Один из примеров эффективной организации производства (с активным внедрением технологических и организационных инноваций и существенным повышением производительности труда) описывается в [ Зальцман, Эдельгауз 1984]. Я признателен Л. Гребневу за отсылку к этой статье.

стр. 8

(несмотря на массовые репрессии) в экономике в полной мере были распространены "толкачи", "блат" и неформальные связи³. Однако при этом респонденты Берлинера (не имевшие реальной возможности вернуться в СССР) все равно считали советскую плановую систему более эффективной в сравнении с рыночной экономикой и подчеркивали использование этих неформальных связей для целей выполнения плана при отсутствии значимой коррупции.

К возможному объяснению этого феномена я вернусь ниже, а здесь следует подчеркнуть, что чем централизованнее командная экономика и чем большее ее масштаб, тем сильнее будут расхождения между производством "в соответствии с планом" и спросом. Этот результат объясняется удлинением и усложнением процессов выработки и согласования плановых заданий. Но поскольку экономические агенты все равно нуждались в адаптации планов к реальности, это означало, что в более крупной и централизованной командной экономике выше потребность в неформальных механизмах такой адаптации. Иными словами, механизмы неформальной горизонтальной координации между предприятиями оказывались необходимы для функционирования командной экономики. Однако их наличие противоречило базовым постулатам официальной идеологии. Кроме того, они могли использоваться не только для адаптации плановых заданий к реальности (как это отмечалось респондентами Берлинера), но также быть источником получения личных выгод для людей, имеющих доступ к ресурсам.

Поэтому плановая система стремилась к подавлению такого рода неформальной активности экономических агентов. Главными инструментами тут были усиление административного контроля и более детальная регламентация деятельности предприятий, что делало систему еще менее гибкой и лишь повышало потребность в таких неформальных институтах, как "блат" или личные связи.

Функционирование этих институтов в позднесоветский период хорошо описано А. Леденевой применительно к отношениям между индивидуумами [Ledeneva 1998] и С. Кордонским применительно к феномену "административного торга" между различными ведомствами и предприятиями [Кордонский 2000]. Доминирующей при этом была логика натурального обмена. В условиях "экономики дефицита" деньги как таковые имели низкую ценность важным был доступ к ресурсам в их натуральном выражении. И соответственно, те, кто имели привилегированный доступ к определенным ресурсам, могли с помощью обменов с другими такими же агентами получить доступ к иным ресурсам. Однако в результате круг подобных экономических агентов оказывался ограничен. И поскольку "обмены" между ними в основном происходили в неденежной форме, уровень видимой коррупции оставался достаточно низким. Масштабы коррупции также ограничивались действиями различных контрольных органов (от Комитета народного контроля и Комитета партийного контроля до ОБХСС и КГБ), выявлявших и пресекавших злоупотребления должностных лиц прежде всего на нижних и средних этажах административной иерархии.

Поражение СССР в экономической конкуренции с капиталистическим миром дало импульс началу рыночных реформ в бывшем "советском блоке". Переход к рынку во всех постсоциалистических странах сопровождался усилением коррупции и ростом неформального сектора экономики [Johnson, Kaufman, Shleifer 1997]. Одними из факторов этого стали "монетизация" неформальных натуральных "обменов благами" и тем самым резкое расширение пространства для таких обменов. Однако при этом сохранялись заметные межстрановые различия. Бывший министр финансов Польши профессор Г. Колодко связывал эти различия с сохранением работающих старых институтов или с созданием адекватных новых институтов, которые поддерживали уровень дееспособности государства, критичный для обеспечения экономического развития [Kolodko 2000]. Спецификой России стало радикальное разрушение старых

³ Как отмечается в [Кузнецова 2010], "блат", или возможность получить доступ к дефицитным товарам или услугам через личные связи, уже в конце 1930-х гг. превратился в характерное явление советской жизни. Его распространенность и значимость для того времени также может отражать поговорка "блат выше Совнаркома".

стр. 9

институтов плановой экономики (в отличие от Китая) при одновременной слабости и дискредитации новых рыночных и демократических институтов (в отличие от стран Восточной Европы).

В результате в 1990 - 2000-е гг. Россия характеризовалась очень высоким уровнем коррупции. При этом вопреки мнению представителей оппозиции уже с середины 2000-х гг. в России предпринимались попытки ограничения коррупции. Один из ярких примеров такого рода - радикальная реформа системы госзакупок в 2005 2006 гг. [Яковлев 2012]. Она была инициирована руководителем ФАС И. Артемьевым и проводилась прежде всего под лозунгами борьбы с коррупцией. Наряду с повышением прозрачности закупочных процедур главным средством ограничения коррупции разработчики данной реформы считали максимальную регламентацию деятельности чиновников, отвечавших за размещение государственных заказов. Однако, несмотря на большой объем ресурсов, затраченных на эту реформу, она не привела к реальному снижению уровня коррупции в госзакупках.

Ужесточение бюджетных ограничений после кризиса 2008 - 2009 гг., а также политические протесты 2011 - 2012 гг. обусловили повышение внимания к коррупции, которая стала восприниматься властью как политически и социально значимая проблема. Одним из подтверждений "политического значения" данной проблемы может служить выступление В. Путина на коллегии ФСБ в апреле 2014 г., где борьба с коррупцией была выделена в числе трех главных приоритетов данного ведомства наравне с противодействием терроризму и подрывной деятельности (http://kremlin.ru/news/20724).

При этом, однако, явный акцент был сделан на "административные методы" подавления коррупции, включая расширение полномочий контрольных органов (Счетной палаты, Прокуратуры, ФСБ) и рост числа проверок. Следствием такой политики можно считать возросшее число уголовных дел (в том числе против высших чиновников - вице-губернаторов, региональных министров, заместителей федеральных министров, отдельных губернаторов).

Другим направлением ограничения возможностей для коррупции стала новая волна "дерегулирования" на основе "дорожных карт" в рамках Национальной предпринимательской инициативы, что способствовало к улучшению позиций РФ в рейтинге Doing Business. Тем не менее, по данным опросов предприятий, эта политика не привела к значимому улучшению ситуации с коррупцией, а снижение темпов экономического роста лишь продолжилось (с примерно 4% в 2011 - 2012 гг. до 1,3% в 2013 г.). Причем это все происходило до кризиса на Украине и в отсутствие иных серьезных "внешних шоков". Почему же современная антикоррупционная кампания в России оказывает угнетающее воздействие на экономическое развитие в отличие от мер по борьбе с коррупцией в КНР и в "раннем" СССР?