Стимулы к деятельности в условиях избыточного регулирования

Любое рационально действующее бюрократическое ведомство стремится расширить свои полномочия и штаты и получить дополнительные ресурсы. Инструмент достижения этой цели - расширение регулирования. Подобная стратегия может ограничиваться конкуренцией со стороны других ведомств, а также противодействием "объектов регулирования" (в лице бизнеса и граждан) через их давление на политиков.

Особенность российской ситуации 2000-х гг. заключалась в существенном ограничении политической конкуренции в период после "дела ЮКОСа" и перехода к назначениям губернаторов. В результате высшая федеральная бюрократия получила всю полноту власти, и бюрократическая конкуренция стала основным "драйвером развития". Одним из малозамеченных следствий данных политических изменений стал бурный рост регулирования. Так, по данным Минэкономразвития в 2003 - 2012 гг., только на федеральном уровне было принято свыше 180 тыс. новых нормативно-правовых актов. Это новое регулирование отличалось не только избыточностью, но и

стр. 10

противоречивостью, когда в действие вводились нормы и требования, которые нельзя было выполнить одновременно. Для описания логики поведения и стимулов, которыми руководствуются чиновники в такой системе избыточного регулирования, можно выделить три типа чиновников:

- активные добросовестные (пришедшие на госслужбу для "служения обществу" и ориентированные на карьерное продвижение);

- активные коррумпированные (пришедшие на госслужбу для достижения личных частных интересов);

- пассивные (для которых на госслужбе важны социальные гарантии и стабильность и которые предпочитают следовать всем действующим правилам и инструкциям, не проявляя собственной инициативы).

Состав этих групп не постоянен и, скорее, они характеризуют определенные стратегии поведения. В частности, при определенном сочетании карьерных и статусных стимулов, с одной стороны, и возможных санкций за участие в коррупции - с другой, чиновники, изначально пришедшие на госслужбу с оппортунистическими целями, могут переориентироваться на стратегию добросовестного поведения. Одновременно при ином сочетании стимулов и санкций часть активных чиновников (как добросовестных, так и коррумпированных) может предпочесть пассивную стратегию.

В этих условиях эффективность госаппарата в высшей степени будет зависеть от доли чиновников первого типа. Эта доля, в свою очередь, будет определяться системой стимулов для таких активных и добросовестных чиновников, а также возможностями и ограничениями для оппортунистического поведения. Здесь, на мой взгляд, можно провести аналогии с известной концепцией В. Баумоля о распределении "предпринимательских талантов" между разными типами предпринимательской активности (производительной, непроизводительной и деструктивной) и влиянии этого распределения на экономическое развитие [Baumol 1990]⁴.

В условиях избыточного и противоречивого регулирования реализация любой инициативы (добросовестной или коррупционной) сопряжена с нарушением тех или иных правил. На этом фоне борьба с коррупцией "административными методами" прежде всего означает усиление контроля за соблюдением формальных правил (с выявлением "нецелевого использования бюджетных средств"). Однако тем самым риск санкций возрастает для всех активных чиновников - как честных, так и коррумпированных. Их поведение в этих условиях будет зависеть от возможных компенсаций за риск нарушения формальных правил.

Мы можем предположить, что для добросовестных чиновников такой компенсацией является одобрение результатов их деятельности вышестоящими начальниками и (как следствие) карьерное продвижение с повышением статуса и социальных гарантий. При этом начальники могут "закрывать глаза" на мелкие нарушения отдельных регламентов, если достигается нужный конечный результат. Однако, если при усилении административного контроля не возникает дополнительных "позитивных" стимулов для добросовестных активных чиновников, существенная их часть (не склонная к чрезмерному риску) предпочтет соблюдать действующие регламенты и инструкции - и тем самым переместится в третью категорию "пассивных исполнителей".

Для коррумпированных чиновников компенсацией может служить больший размер взятки. Если предположить, что общий спрос в экономике и сумма потенциальных взяток ограничены, то больший риск проверок и соответствующее "повышение ставок" на коррупционном рынке должны привести к уменьшению числа взяток. Это означает, что часть коррумпированных чиновников либо покинет госслужбу, либо (если текущий уровень их зарплат и социальных гарантий приемлем) переместится в

⁴ Такая аналогия представляется вполне оправданной, поскольку Баумоль использует максимально широкую трактовку предпринимателя как "предприимчивого человека" и прямо обсуждает исторические примеры "предпринимательства" в военном деле и на государственной службе.

стр. 11

категорию "пассивных исполнителей", соблюдающих регламенты и инструкции. Следует отметить, что "коррупционный налог" при этом, скорее всего, не снизится⁵.

Однако для деловой активности критичным будет даже не размер "коррупционного налога", а ужесточение регуляторного давления. В условиях избыточного и противоречивого регулирования коррупция объективно выступает инструментом "неформальной смазки" бюрократического механизма, когда в обмен на взятки экономические агенты получают возможность не соблюдать часть избыточных требований, прописанных в законодательстве. Однако, если под воздействием усиления "административного контроля" чиновники отказываются брать взятки и начинают требовать полного соблюдения всех требований законодательства в сфере своей компетенции, бизнес может столкнуться с неразрешимыми проблемами.

Пример такого рода проблем может быть описан выдержкой из нашего интервью с московским предпринимателем, занимавшимся отделкой помещений плиткой и мозаиками. В его офис, располагавшийся в одном из подвальных помещений в центре Москвы и выполнявший одновременно функции выставочного зала, в 2012 г. в очередной раз пришел очередной пожарный инспектор. В ходе визита он потребовал предъявить сертификат, что при отделке стен офиса использованы негорючие материалы, поскольку иначе по действующим правилам он должен запретить любую деятельность в этом помещении. Владелец фирмы выразил свое недоумение: "Послушайте, но это же просто мрамор! Откуда мы возьмем сертификат!? Может быть мы как-то договоримся?.. ". В ответ на что последовало: "Нет-нет-нет. Мне дорога моя работа... ". В результате эта фирма была вынуждена найти новое помещение на окраине города, а данный офис был закрыт и никем не используется.

В более общем виде здесь возможна аналогия с известным эффектом "итальянской забастовки": когда служащие железных дорог в Италии в начале XX в., не прекращая работу, но начав строго соблюдать все действующие правила и инструкции, полностью остановили движение поездов. Изменение стимулов в бюрократическом аппарате (с акцентом на соблюдение всех действующих регламентов) производит такой же эффект, причем возросшее "регуляторное давление" прежде всего будет создавать проблемы для новых и растущих компаний, так как выход за традиционные масштабы своей деятельности потребует для них получения новых разрешений и лицензий. Именно этим эффектом, по моему мнению, можно объяснять снижение темпов экономического роста в России до 1,3% в 2013 г. Стоит напомнить, что в начале 2013 г. прогнозы ведущих аналитиков (включая оценки МВФ и Всемирного банка) лежали в интервале 3 - 3,5%, а в течение года не было каких-либо существенных изменений в макроэкономической политике, которые могли бы объяснить столь сильное замедление роста.