Комментарий к статье 1. Основные понятия

В Законе закрепляется основной понятийный аппарат в сфере промышленной безопасности, что особенно важно для правильного понимания, единого толкования и применения нормативных правовых и иных актов в области промышленной безопасности.

Основной понятийный аппарат, направленный на обеспечение единообразия в правоприменении, во многом определяет содержание законодательства в области промышленной безопасности.

По своему характеру содержащиеся в статье 1 комментируемого Закона нормы носят дефинитивный характер. Указанные нормы определяют понятия или категории, имеющие юридическое значение. Правило поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах и может быть выведено лишь после соответствующего анализа. Дефинитивные нормы обретают высокую ценность, если являются результатом научного познания и отражения объективных законов и закономерностей общественного развития.

Правоприменителю следует обратить внимание на то, что нормы-дефиниции содержатся не только в статье 1 Закона. Их можно обнаружить и в последующих статьях, например встатье 2 Закона, раскрывающей категорию опасного производственного объекта, или в статье 3 Закона, раскрывающей содержание требований промышленной безопасности.

В правоприменительной практике часто возникают вопросы в раскрытии таких правовых категорий, как "капитальный ремонт опасного производственного объекта", "реконструкция опасного производственного объекта" и "техническое перевооружение опасного производственного объекта".

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ:

"реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов;

капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов;

капитальный ремонт линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов".

Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только не раскрывает определение "техническое перевооружение", но и не оперирует подобной формулировкой.

Более того, до недавнего времени ни один нормативный правовой акт не раскрывал указанного определения.

Единственным документом, раскрывавшим понятие "техническое перевооружение", былописьмо Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР, ЦСУ СССР от 8 мая 1984 года N НБ-36-Д/23-Д/144/6-14 "Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий", согласно которому:

"К техническому перевооружению действующих предприятий относится комплекс мероприятий по повышению технико-экономического уровня отдельных производств, цехов и участков на основе внедрения передовой техники и технологии, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным, а также по совершенствованию общезаводского хозяйства и вспомогательных служб.

Техническое перевооружение действующих предприятий осуществляется по проектам и сметам на отдельные объекты или виды работ, разрабатываемым на основе единого технико-экономического обоснования и в соответствии с планом повышения технико-экономического уровня отрасли (подотрасли), как правило, без расширения производственных площадей.

Целью технического перевооружения действующих предприятий является всемерная интенсификация производства, увеличение производственных мощностей, выпуска продукции и улучшение ее качества при обеспечении роста производительности труда и сокращения рабочих мест, снижения материалоемкости и себестоимости продукции, экономии материальных и топливно-энергетических ресурсов, улучшения других технико-экономических показателей работы предприятия в целом.

При техническом перевооружении действующих предприятий могут осуществляться установка дополнительно на существующих производственных площадях оборудования и машин, внедрение автоматизированных систем управления и контроля, применение радио, телевидения и других современных средств в управлении производством, модернизация и техническое переустройство природоохранных объектов, отопительных и вентиляционных систем, присоединение предприятий, цехов и установок к централизованным источникам тепло- и электроснабжения. При этом допускаются частичная перестройка и расширение существующих производственных зданий и сооружений, обусловленные габаритами размещаемого нового оборудования, и расширение существующих или строительство новых объектов подсобного и обслуживающего назначения (например, объектов складского хозяйства, компрессорных, котельных, кислородных и других объектов), если это связано с проводимыми мероприятиями по техническому перевооружению".

В последующем законодательный пробел был восполнен, и Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в редакцииФедерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ был дополнен новым определением, в соответствии с которым под техническим перевооружением опасного производственного объекта понимается "приводящее к изменению технологического процесса на опасном производственном объекте внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств".

Анализ правовых норм Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" позволяет прийти к выводу о том, что техническое перевооружение опасного производственного объекта может происходить как в рамках реконструкции, так и в рамках капитального ремонта объекта.

В связи с чем возникает вопрос о намеренности законодателя в части изменения требований статьи 8 комментируемого Закона. Так, согласно внесенным изменениям, вступившим в силу с 15 марта 2013 года, экспертизе промышленной безопасности подлежит документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, а также документация на техническое перевооружение в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Таким образом, неопределенность в вопросе разграничения реконструкции от технического перевооружения, а также капитального ремонта от технического перевооружения порождает неопределенность в вопросе о необходимости проведения государственной (градостроительной) экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности соответствующей документации.