Социально-экономические системы

/. Становление и развитие территориальной организации

местной власти в России. 2. Конституционно-правовое регулирование территориальных основ

местного самоуправления.

3. Муниципальные образования как социально-экономические системы. ' 4. Правовые аспекты реформирования муниципальных образований

В любом государстве вопросы организации власти тесней­шим образом связаны с его территориальным устройством. На каждом этапе развития Российской Федерации становление и изменение структур местной власти связывалось с возмож­ностью решения возлагаемых на местные органы государствен­ных, политических, экономических и иных задач в границах оп­ределенной локальной территории. Только на подведомственной им территории эти органы обладают всей полнотой полномочий, которыми наделяет их закон, могут принимать обязательные для исполнения акты, действуют самостоятельно при решении вопросов местной жизни. Понятием «территориальные основы» обычно охватываются вопросы правового закрепления и регу­лирования состава и границ территории, в пределах которой осуществляются полномочия соответствующих органов власти, порядок установления и изменения этой территории.

В первые послереволюционные годы укрепление структур новой советской власти привело к осознанию необходимости изменения и территориальной организации функционирования местных органов. До начала 20-х гг., а в европейской части Рос­сии до начала 30-х гг., на местах еще сохранялись в качестве ад-

YcppumopuajibHbie основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 241

министративно-территориальных единиц уезды и волости. Обычно уезды состояли из города и значительного числа (20—30) сельских территориальных единиц — волостей. Новой властью ставилась задача формирования такого административно-терри­ториального устройства, которое учитывало бы естественно-ис­торические и новые экономические условия, национальные мо­менты и необходимость приближения власти к народу.

При переходе от губернского, уездного и волостного терри­ториального деления к новому устройству сначала была исполь­зована схема укрупнения административно-территориальных единиц. Были созданы края, в состав которых входили несколь­ко губерний. На базе нескольких уездов создавались округа, но с территорией меньшей, нежели прежние губернии. Затем в ре­зультате последующего разукрупнения краев возникли области, границы которых в ряде случаев, как, например, в Московской области, почти полностью совпадали с границами прежних гу­берний. Сельский район создавался в виде укрупненной волости, как часть разделенного уезда. Уездный город становился центром одного из районов, формируемых на базе бывшего уезда. Для дру­гих частей бывшего уезда районными центрами становились по­селки, железнодорожные станции, села и другие поселения.

Таким образом, новый район стал представлять собой не столь­ко укрупненную волость, сколько маленький уезд. Эта конструк­ция впоследствии привела к определенному противоречию в по­нимании сущности этой административно-территориальной единицы. Дело в том, что прежде, в дореволюционный период, уезд никогда не претендовал на полное самоуправление, так как четко различалось городское самоуправление со своей правовой базой и сельское самоуправление, имеющее свои правовые ос­новы деятельности. Вопрос об объединении городского и сель­ского самоуправления в уездах просто не возникал. Уезд был важным, узловым звеном государственного устройства, крупной частью губернии. В основу территориальной структуры уезда было положено признание различий в городском и сельском са­моуправления и необходимости присутствия на этом террито­риальном уровне институтов государства.

Новые сельские районы, являясь составной частью соответ­ствующих республик, краев, областей, все же оказались весьма большими по территории и потребовалась более мелкая адми­нистративно-территориальная единица, которой становится

242 Глава 1!

сельсовет, охватывающий территорию одного или нескольких сельских населенных пунктов. К 1970 г. в стране насчитывалось более 23,5 тыс. сельских поселений с населением свыше 1 тыс. человек.

Постепенно происходят рост и дифференциация городов в основном в зависимости от численности проживающего в них населения и выполняемых функций. Если к 1917 г. в России бы­ло около 800 городов, в которых проживало 18% населения страны, то за годы первых пятилеток (к 1940 г.) в стране появи­лось еще более 500 новых городов, а к 1970 г. — еще более 400 го­родов и свыше 1200 поселков городского типа. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» выделялись города районного подчинения (с населением не менее 12 тыс. человек, из которых не менее 85% — рабочие, служащие и члены их се­мей), краевого, областного, республиканского (АССР) подчинения (с населением свыше 50 тыс. человек). К городским поселени­ям, являющимся одним из видов административно-территори­альных единиц, стали относиться и поселки (рабочие, курорт­ные и дачные).

Особый статус имели города Москва и Ленинград. Обеспече­ние нормального функционирования наиболее крупных горо­дов обусловило необходимость их деления на низовые админи­стративно-территориальные единицы — городские районы.

На более позднем этапе административно-территориальное устройство определялось на основе Указа Президиума Верховно­го Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопро­сов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с делением Российской Федерации на адми­нистративно-территориальные единицы строилась и система местных органов государственной власти — местных Советов. В систему местных Советов входили: краевые (областные, в том числе и автономных областей), окружные (автономных окру­гов), районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы.

Правовой статус местных органов государственной власти определялся законами Российской Федерации. В 1968—1971 гг. принимаются законы о сельском, поселковом Совете; районном Совете; городском, районном в городе Совете. Позднее (1980 г.)

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 243

принимаются законы о краевом, областном Совете и об авто­номных округах в РСФСР.

В период диктатуры пролетариата в основном отрицалась необходимость местного самоуправления. Было отброшено су­ществовавшее до революции представление о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправлении населения городов и сел. Сама идея местного самоуправления, предпола­гающая известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, противоречила практиче­ским задачам советского государства, являвшегося по самой своей природе государством централизованной системы власти. Существовавшие на Западе теории местного самоуправления признавались буржуазными и неподходящими для нового строя, как прикрывающие на местах ту же самую власть капита­ла, только в иных организационных формах.

Понятие местного самоуправления, которое иногда встреча­лось в юридической литературе, допускалось только в той мере, в какой оно указывало на определенный уровень в системе социа­листического самоуправления в целом². При этом подчеркива­лось, что социалистическое самоуправление народа не превра­щает местные Советы в органы местного самоуправления, про­тивостоящие центру.

Концепции местного самоуправления противопоставлялась концепция демократического централизма. В основу организа­ции власти на местах был положен принцип единства Советов как органов государственной власти. Местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды государственной власти и предназначались для проведения на местах политики и указа­ний центра. Считаясь органами государственной власти, мест­ные Советы все же не имели многих необходимых полномочий для решения вопросов местного значения и работали под жест­ким контролем как местных партийных, так и вышестоящих со­ветских органов.

¹ Одной из первых работ советского периода, посвященных проблемам местно­го самоуправления в увязке с развивающимся процессом преобразования социалис­тической государственности в коммунистическое общественное самоуправление, была монография В.А.Пертцика // См.: Пертцик В.А. Проблемы местного само­управления в СССР. Труды Иркутского университета. Т.ХХХП. Сер. юридическая. Вып.6. Часть вторая. Иркутск, 1963.

- См.: Советское строительство / Под ред. А.А.Безуглова. М., 1985. С. 36—37.

16*

244 Глава II

После начала перестройки и признания необходимости ко­ренной реформы политической системы в России стала форми­роваться своя концепция местного самоуправления¹. Первая попытка законодательного закрепления идей местного само­управления была реализована в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй­ства в СССР». В нем закреплялось положение о том, что мест­ное самоуправление осуществляется в границах административ­но-территориальных единиц. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления по мнению законодателя могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Местные Советы определялись в качестве основного звена в системе местного самоуправления, охватывающей, кроме Сове­тов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, до­мовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, схо­ды граждан, и иные формы непосредственной демократии.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» вопросы территориальной основы местного самоуправления также регулировал весьма лаконично, указав, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. При этом образование, упразд­нение, объединение, установление границ районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов должно было осуществляться на основе закона и с уче­том исторически сложившегося расселения, перспектив соци­ально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.

В юридической литературе справедливо отмечалось, что крупные административно-территориальные единицы могут возглавляться только органами государственной власти. Подме­на их органами местного самоуправления ведет к разрушению вертикали власти внутри субъектов Российской Федерации².

¹ См.: Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Мест­ное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М, 1994.

- См.: Вишняков ВТ. К вопросу о территориальной организации местного само­управления // Муниципальный мир. 2003. № 2. С. 58.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 245

Именно с этими проблемами и пришлось столкнуться уже на первом этапе реализации Закона от 6 июля 1991 г. Эти же самые причины породили много сложных проблем и в последующие годы, привели к сложной конструкции организации местного самоуправления и вызвали необходимость ее дальнейшего со­вершенствования.

В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов РСФСР впер­вые внес дополнения в Конституцию РСФСР, касающиеся зак­репления понятия, системы и основных полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации. Впервые местное самоуправление возводилось в ранг конституционного установления.

Между тем, напряженная и усилившаяся в 1992—93 гг. кон­фронтация между исполнительными и представительными орга­нами власти как в центре, так и на местах привела к тому, что Указами Президента РФ местные Советы в октябре 1993 года бы­ли распущены, а их полномочия переданы местным администра­циям¹. Более того. Указом от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гаран-|, тиях местного самоуправления в Российской Федерации» были [отмечены в Законе «О местном самоуправлении в Российской [Федерации» все статьи, касавшиеся системы и структуры мест-ных Советов как органов местного самоуправления. Таким обра->зом, с октября 1993 г. и почти до сентября 1995 г. организацию [местного самоуправления, решение вопросов местного значе-иия на подведомственных территориях по сути единолично осу-[ществляли в основном назначаемые главы местного самоуправ­ления, руководившие исполнительными органами местного са­моуправления — местными администрациями. В течение 1994 г. [постепенно, на отдельных территориях, стали возрождаться и [представительные органы местного самоуправления, однако с очень усеченным объемом полномочий, предусмотренных еще [Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

' См.: Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе предста­вительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Феде­рации»; от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924; № 44. Ст. 4188.

246 Глава 11

Конституция РФ 1993 г. существенно укрепила позици! местного самоуправления, определив этот важнейший институ народовластия в качестве одного из элементов основ конститу­ционного строя.

Статья 131 Конституции РФ определила общие положения, касающиеся территории местного самоуправления. Отмечается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Однако такая трактовка оставляет широкий простор для суждений о том, всякое ли городское или сельское поселение может быть территорией осуществления местного самоуправления. Ведь одни поселения (и городские, и сельские) являются самостоятельными административно-тер­риториальными единицами, а другие входят в состав таких еди­ниц. Поэтому правовой статус этих территорий существенно разнится.

Административно-территориальные единицы образуются с учетом размеров территории, численности проживающего на этой территории населения, прежде всего в целях оптимизации управления административными методами, для удобства осу­ществления управленческой деятельности и функционирования территориальных подразделений федеральных и региональных органов государственной власти. К сожалению, недостаточная теоретическая разработанность понятий «муниципальная терри­тория», «административно-территориальное устройство», «госу­дарственная территория», различные трактовки этих понятий в законодательных актах, о чем справедливо отмечается в ряде на­учных публикаций¹, не позволяют внести полную ясность в воп­рос о составе и границах территории местного самоуправления. Конституция РФ тоже говорит не о составе, а лишь об измене­нии границ территорий, в которых осуществляется местное са­моуправление, что допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий (ст. 131).

' См. подробнее: Вишняков В.Г. Цит. соч. С. 57; Емельянов Н.Л. Местное само-j управление: проблемы, поиски, решения. Тула, 1997.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 247

Проблема оказалась столь серьезной, что Конституционный Суд РФ ^в постановлении от 3 ноября 1997 г. определил соотно­шение таких двух понятий, как «территория муниципального образования» и «административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации»', подчеркнув при этом, что пе­речень территорий муниципальных образований является от­крытым, и эти территории устанавливаются законами субъектов федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Эти положения в значительной степени были конкретизиро­ваны в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон отказался от действовавшего до этого периода механизма четкой привязки территории осущест­вления местного самоуправления к территориям конкретных административно-территориальных единиц. Он закрепил пра­вовые основы широкого разнообразия территориальных форм реализации конституционных положений о местном само­управлении в соответствии с интересами граждан и местной спецификой местного самоуправления².

Впервые в практике местного самоуправления закон ввел и раскрыл содержание нового понятия «муниципальное образова­ние». В целях регулирования гражданско-правовых отношений это понятие использовалось с 1 января 1995 г., с момента введе­ния в действие Части первой Гражданского кодекса РФ, однако содержание его в кодексе не раскрывалось. Теперь Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько по­селений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим зако­ном, в пределах которых осуществляется местное самоуправле­ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Следовательно, к признакам муниципального образования в соответствии с законом можно отнести:

территориальность местного самоуправления в границах по­селения или в иных, определенных законом, границах (т.е. зако-

_ Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5241. " См., например: Иванов В.Н.. Патрушев В.В. Модели развития местного само­управления // Правительство — город — люди. М., 1996. №14.

248 Глава II

ном закрепляется поселенческо-территориальный принцип орга­низации местного самоуправления);

реализация населением на этой территории своего права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местно-' го значения самостоятельно и под свою ответственность;

наличие выборных органов местного самоуправления (предс­тавительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);

реализация населением своего права на владение, пользова­ние, распоряжение муниципальной собственностью;

наличие у органов местного самоуправления права самостоя­тельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;

не связанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъек­тов Российской Федерации.

Таким образом, не всякая территория городского или сель­ского поселения могла именоваться муниципальным образова­нием, а лишь та, которая отвечала требованиям, закрепленным в законе. В юридической литературе справедливо отмечалось, что такая трактовка муниципального образования по сути нивелиру­ет особенности и различия городского и сельского самоуправле­ния, различия между городами и районами, между городами раз­личных уровней, размеров территории, численности населения¹.

Закон разграничил полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам опреде­ления территориальных основ местного самоуправления. В пра­вовом регулировании территориальных основ местного самоуп­равления доминирующая роль отведена региональному законо­дательству. Так, к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации были отнесены вопросы регулирования территориальных основ местного самоуправления в данном субъекте, а также территорий конкретных муниципальных обра­зований; особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях и городах федерального значе­ния; установления и изменения порядка образования, объедине-

¹ См., например: Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения.; Овчинников ИИ. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 249

ния, преобразования или упразднения муниципальных образо­ваний; установления и изменения их границ и наименования. Органы государственной власти получили право инициировать постановку вопросов об определении и изменении границ муни­ципального образования, в том числе при образовании, объеди­нении, преобразовании или упразднении муниципальных обра­зований.

К ведению органов местного самоуправления в этой сфере были отнесены вопросы образования, объединения, преобразо­вания и упразднения внутригородских муниципальных образо­ваний, установление или изменение их территорий. Эти вопросы отнесены к полномочиям представительных органов местного самоуправления при одновременном учете мнения населения соответствующих территорий, а также исторических и иных местных традиций. Кроме того, население муниципальных об­разований и органы местного самоуправления вправе проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, пре­образовании или упразднении муниципальных образований.

Глава вторая Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» специально посвящена урегулированию территориальных аспектов местного самоуправ­ления. В ст. 12 закреплено, что территории муниципальных обра­зований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образо­ваний должны устанавливаться с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. По закону территорию муници­пального образования составляют земли городских, сельских по­селений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекре­ационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и Другие земли в границах муниципального образования независи­мо от форм собственности и целевого назначения.

Однако ко времени принятия закона далеко не все из пере­численных городских, сельских поселений и иных территорий могли реально отвечать требованиям, предъявляемым к муни­ципальным образованиям. Прежде всего, у многих из них весь­ма слабыми оказались материальные (наличие муниципальной собственности) и финансовые (наличие средств для формиро-

250 Глава II

вания местного бюджета) возможности для создания муници­пального образования. Для полноты анализа отметим, что даже по прошествии нескольких лет реализации положений нового закона в стране из почти 12,2 тыс. муниципальных образований муниципальные предприятия имеютлишь4917 муниципальных образований, муниципальные учреждения образования — 8792, муниципальные учреждения здравоохранения — 7916, муници­пальные учреждения культуры и спорта — 7950, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — 8510. Собственные дохо­ды в структуре доходной части местных бюджетов нередко со­ставляли лишь 5—10%. В итоге только около 400 муниципаль­ных образований в стране не являются дотационными¹.

В большей степени этим требованиям могли соответствовать лишь районы и города, что порождало новые проблемы. Созда­ние муниципальных образований преимущественно районного уровня отдаляло муниципальную власть, органы местного само­управления от населения. Если в условиях тоталитарного совет­ского государства власть была приближена к населению вплоть до сельского, поселкового уровня, то на демократическом этапе развития России вольно или невольно, но власть оказывалась представленной лишь на районном уровне. А ведь в условиях Российской Федерации от иного сельского поселения до район­ного центра нередко десятки, а то и сотни километров.

Заметно обострились проблемы управляемости территорий субъектов Федерации, учитывая защищаемую законом самостоя­тельность и определенную независимость (несоподчиненность) органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Федерации, а муниципальных образований, например, сельского уровня, от муниципального образования районного уровня'. Между тем попытки некоторых субъектов Федерации (Татарстан, Башкортостан, Республика Коми и др.)

¹ См. подробнее: Прокошин В.А. Муниципальное право России: Учебное мето­
дическое пособие (андрагогическая модель обучения). М., 2001. С. 95—107; Селю-
ков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового
регулирования). М., 2003; Анисимов С. На регионы России надвигается опричнина
// Независимая газета. 2002. 19 августа; Сапов О.А. Местное самоуправление сего­
дня. М., 2001. С. 139.

² См. подробнее: Атаманчук Г.В. Теория управления. М., 2001; Муниципальное
управление: Учебное пособие для вузов / Под общ. ред. В.Н.Иванова, В.И. Патру­
шева. М., 2002.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 251

перенести создание муниципатьных образований на сельский, поселковый уровень, а в районах, городах оставить органы госу­дарственной власти не встретили понимания со стороны Конс­титуционного Суда России, в частности, в процессе рассмотре­ния вопроса о конституционности законодательных актов Уд­муртской Республики, касающихся ограничения территории муниципальных образований лишь границами сельских насе­ленных пунктов и сохранения на уровне района и города орга­нов государственной власти (постановление от 24 января 1997 г.)¹. Конституционный Суд в постановлениях по этому де­лу и по делу, касающемуся конституционности положений ряда законодательных актов Республики Коми (постановление от 15 января 1998 г.)², отметил, что субъектами Российской Феде­рации не могут создаваться государственные органы представи­тельной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц.

Такая позиция Конституционного Суда России дает право субъектам Федерации при определении своего административ­но-территориального устройства не предусматривать создание органов местного самоуправления, например, на уровне района в составе субъекта Федерации, города областного значения. Здесь могут создаваться территориальные органы государствен­ной власти. По сути Конституционный Суд указал правовой путь, по которому можно свести местное самоуправление лишь к низовому уровню.

В процессе реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ органы государственной власти субъектов Фе­дерации законодательно расширили понятие «территориальные основы местного самоуправления», разработали конкретные механизмы урегулирования статуса территорий муниципальных образований³.

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу
о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собра­
ние законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

² См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 1.

³ См.: Закон Рязанской области от 25 января 1996 г. «О порядке образования,
объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установ­
ления и изменения их границ и наименований в Рязанской области»; Закон Москов­
ской области от 17 марта 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразо­
вания и упразднения муниципальных образований».

252 Глава И

Например, Закон Воронежской области «О местном само­управлении в Воронежской области», определяя территориаль­ные основы местного самоуправления, установил: 1) местное са­моуправление осуществляется в границах территорий (сельских районов или групп населенных пунктов, объединенных общей территорией) и поселений (городов, поселков, сельских населен­ных пунктов), а также и иных территорий в поселениях; 2) под. поселением (населенным пунктом) понимается постоянное место проживания людей, характеризующееся сосредоточенной застройкой в пределах установленных границ; поселение рас­сматривается как единое целое и является базовым уровнем местного самоуправления; 3) основными признаками само­управляющихся административно-территориальных единиц являются: фиксированные границы территории, в пределах ко­торых реализуются полномочия соответствующих органов мест­ного самоуправления; установленный законодательством объем полномочий муниципального образования; деление (возмож­ность деления) ее на иные территории в соответствии с законода­тельством; 4) уровнями осуществления местного самоуправле­ния в области могут быть: а) города, являющиеся самостоя­тельными административно-территориальными единицами области; б) районы; в) города, сельсоветы, поселки, села, дерев­ни и хутора; г) иные территории в поселениях.

В Московской области Законом «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» закрепляется не только указанный порядок реор­ганизации муниципальных образований, но и устанавливаются ограничения, когда нельзя проводить такую реорганизацию. В частности, образование муниципального образования невоз­можно в случаях: а) если федеральным законом на данной терри­тории установлено ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления; б) на части территории поселения; в) если жители поселения, на территории которого образуется муниципальное образование, состоят преимущественно из лиц, постоянно в нем не проживающих; г) если на территории, в границах которой образуется муниципальное образование, не­возможно осуществление обязательных полномочий местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом и законами Московской области; д) на территории поселений, расположенных в разных муниципальных образованиях.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 253

Конституционный Суд отметил в постановлении от 30 нояб­ря 2000 г.', что как само муниципальное образование, так и пра­во проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании конститу­ции и закона, а не волеизъявления населения муниципатьного образования. Поэтому отказ от осуществления местного само­управления противоречил бы предписаниям конституции и фе­дерального законодательства о местном самоуправлении.

Территориальное реформирование местного самоуправле­ния, инициированное Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, привело к значительному сокращению числа новых муниципальных образований. Около 30 тыс. низовых админист­ративно-территориальных единиц, в каждом из которых раньше был свой местный Совет, теперь преобразовались только в 12,2 тыс. муниципальных образований.

Сейчас, по прошествии нескольких лет реализации Феде­рального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, можно выделить следующие типы территориальной организации местного само­управления, сложившиеся в субъектах Федерации. В 37 субъектах Федерации муниципальными образованиями являются админи­стративные районы и города; в 23 субъектах — административ­ные районы, города и сельские округа; в 11 субъектах - города и сельские округа; в 6 субъектах — административные районы; в 5 субъектах — сельские округа и поселки; в 2 субъектах — города и сельские округа. В 5 субъектах территории муниципальных об­разований либо не определены, либо ими являются только от­дельные территории.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие варианты территориальной структуры местного самоуправления и систе­мы органов местной власти, сложившиеся в соответствии с реа­лизацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в различных субъектах Федерации:

одноуровневая территориальная организация государствен­ной власти субъекта Федерации и одноуровневая (на уровне крупных городов и районов, т.е. с учетом традиционного адми­нистративно-территориального деления) структура муниципаль­ных органов власти. Органы государственной власти субъектов Федерации не имеют нижестоящих территориально-адми-

См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. №

254 Глава 11

нистративных подразделений. На уровне ниже районного и в районах крупных городов формируются лишь территориальные органы управления местных администраций сельского района и крупного города;

двухуровневая территориальная организация государствен­ной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура ор­ганов местного самоуправления. В этом случае органы испол­нительной власти субъектов Федерации имеют нижестоящие административно-территориальные и функциональные подраз­деления, расположенные в районах и иногда в крупных городах. Органы местного самоуправления создаются в муниципальных образованиях поселенческого типа и охватывающих территории городов, волостей, поселков, сельских округов и сельсоветов. Они обладают всей полнотой предусмотренных федеральным законодательством прав.

двухуровневая территориальная организация государствен­ной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура орга­нов местного самоуправления, с изъятием из объема их полно­мочий ряда прав, предусмотренных федеральным законода­тельством. В этом случае, несмотря на внешнюю схожесть с предыдущей структурой, имеются различия прежде всего в сфере бюджетных полномочий органов местного самоуправле­ния, возможности установления ими местных налогов и сборов и др.;

одноуровневая территориальная организация государствен­ной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура орга­нов местного самоуправления, предполагающая элементы со­подчинения между органами различных уровней муниципаль­ных образований. Органы местного самоуправления районных, городских муниципальных образований относятся к первому уровню. Второй уровень составляют муниципальные образова­ния городов районного значения, поселков, сельсоветов и др., находящиеся на территории районов и городов¹.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. специально оговари­вает особенности осуществления местного самоуправления в субъ­ектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

¹ См.: Пылин ВВ. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал рос­сийского права. 1999. № 7/8.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 255

В Москве действует принятый 6 ноября 2002 г. городской За­кон «Об организации местного самоуправления в городе Моск­ве»¹. Закон устанавливает, что местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города (вклю­чая районы г. Зеленограда). Образование муниципальных обра­зований, установление их территорий и наименований осущест­вляются Законом г. Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географичес­ких, градостроительных особенностей, социально-экономичес­ких характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфра­структуры и других особенностей территорий. Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий и границах, а также другие необходимые сведения вносятся в Ре­естр муниципальных образований, который ведет уполномочен­ный орган исполнительной власти города. В настоящее время в городе создано 125 муниципальных образований (муниципаль­ных округов).

Местное самоуправление в соответствии с Федеральным за­коном от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ может осуществляться и на началах территориального общественного самоуправления. Оно представляет собой самоорганизацию жителей на части территории муниципального образования (территориях поселе­ний, не являющихся муниципальными образованиями, микро­районов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для са­мостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосред­ственно населением или через создаваемые им органы терри­ториального общественного самоуправления. Вопросы терри­ториальной организации общественного самоуправления по месту жительства граждан регулируются законами субъектов Федерации, уставами и нормативно-правовыми актами муни­ципальных образований.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ закрепил также основные требования, касающиеся изменения границ муни­ципальных образований. Прежде всего установление и изменение границ муниципальных образований возможно по инициативе

¹ См.: Тверская, 13. 2002. 21 нояб.

256 Глава 11

населения, органов местного самоуправления, а также органов го­сударственной власти субъекта Федерации. Оно может осущест­вляться только с учетом мнения населения соответствующих тер­риторий, а также исторических и иных местных традиций. Зако­нодательство субъектов Федерации призвано определять порядок установления и изменения границ муниципальных образований и гарантировать учет мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий местного самоуправления.

Проблемы в реализации полномочий местного самоуправле­ния, как показала практика, создают обе модели его территори­альной организации. «Поселенческая» модель ведет к созданию множества мелких муниципальных образований. Они имеют, как правило, слабую финансовую базу, не могут обеспечить комплексное развитие территории, не в состоянии реализовать в полном объеме полномочия по решению вопросов местного значения. «Районная» модель лишена этих недостатков, но от­даляет органы местной власти от населения, что затрудняет не­посредственное участие граждан в решении вопросов как муни­ципального образования в целом, так и непосредственного жиз­необеспечения отдельных населенных пунктов. В связи с этим объективно складываются условия для дальнейшего совершен­ствования территориальных моделей местного самоуправления прежде всего с точки зрения их рациональной организации.

Муниципальное образование как категорию муниципально­го права, местного самоуправления нельзя сводить только ктер-риториальным, пространственным характеристикам. Каждое муниципальное образование — это сложный социально-эконо­мический механизм, социальная ячейка формирования и функ­ционирования местного сообщества, представляющего собой форму объединения людей, проживающих в пределах конкрет­ной территории, и призванного обеспечить каждому полноцен­ную жизнь, полную свободу личной инициативы, доступ к зна­ниям, широкие взаимосвязи с другими членами сообщества.

Понятие «сообщество» (community) в научной литературе имеет много значений. Обычно сообщество связывают с местом

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 257

проживания (микрорайон, сельский населенный пункт), груп­пами населения со сходными характеристиками (городские жи­тели, пенсионеры) или с общим интересом, объединяющим лю­дей (профессия, вероисповедание). Для сообществ характерны социальные отношения с тесными продолжительными личны­ми связями. Это социальная общность людей, способная на ос­нове совместных ценностей преобразовывать местное хозяй­ство, качество бытовых и иных услуг, свою общественную жизнь в соответствии со своими интересами, постоянно улучшая каче­ство жизни.

На территории муниципального образования находятся раз­личные государственные и общественные органы, объекты раз­нонаправленной воспроизводственной деятельности людей, на­ходящиеся в федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и в собственности юриди­ческих и физических лиц, со своими органами управления и иными структурами. Система жизнедеятельности людей в пре­делах территории муниципального образования намного слож­нее и многообразнее его правовой модели. На территории му­ниципального образования взаимодействуют все управляемые объекты и органы управления ими независимо от уровня их подчиненности и форм собственности. Местное сообщество, как и его отдельные учреждения, акционерные и частные пред­приятия, являются экономическими субъектами хозяйствова­ния. В качестве экономического субъекта местное сообщество стремится к обеспечению услугами жителей своей территории и увеличению их благосостояния. Таким образом, местное сооб­щество — это особый системообразующий субъект, который с точки зрения интересов населения преодолевает функциональ­ное и отраслевое разделение воспроизводственной деятельнос­ти и стремится к обеспечению комплексного развития своей территории.

Осуществляя управленческую деятельность в муниципальном образовании, органы местного самоуправления призваны выяв­лять тенденции экономических процессов на подведомственной территории, определять приоритеты, ресурсные средства и фор­мулировать экономическую стратегию развития местного сооб­щества. Особое значение приобретают укрепление муниципаль­ной собственности, постепенное восстановление работоспособ­ности объектов местного хозяйства. Ведь нельзя потребить то,

17-75

258 Глава II

что не произведено. Только собственник может быть заит сованной опорой местного производства, активным участнр решения местных проблем. Не случайно одним из систе\ принципов Европейской хартии местного самоуправления я ется достаточность материальных, финансовых и других ре сов местного самоуправления.

Практически все органы местного самоуправления ид сейчас в своем составе подразделения по экономическому i циальному развитию. Их основная цель — способствовать пространению на своей территории предпринимательства, р производства товаров и услуг, созданию рабочих мест. В бол! нстве регионов страны созданы центры поддержки ма предпринимательства, образованы общественные фонды, ществляется адресная материальная и финансовая помоиц лым предприятиям.

Выступая интегрирующим фактором комплексного разв территории, местное сообщество заинтересовано в том, что этот процесс были вовлечены все имеющиеся в муниципал: образовании социальные и экономические силы и рес> Проблемы улучшения жизни людей на территории мун пального образования должны быть проблемами не тольк(ниципальных органов, но и всех хозяйствующих субъектоЕ циальных и политических структур. К сожалению, пока только налаживаются поиск путей социального партнере муниципальных образованиях, нахождение баланса взаш интересов.

В связи с этим в целях эффективной реализации своих 4 ций необходимы максимальное сближение муниципальных i нов с населением, использование возможностей средств mi вой информации, политических партий и общественных дв ний, профсоюзов, правозащитных, просветительских, нау^ экологических, потребительских, ветеранских и иных, лей ющих по месту жительства общественных организаций и < динений, потенциала малого и среднего бизнеса, осуществи общественных и научных экспертиз социальных проект программ, совершенствование информационно-аналитиче службы, осуществление постоянного социологического м торинга.

Особое значение приобретает сейчас социальная фун Она является важнейшей, определяющей для местного соо

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования...

ства среди всех остальных, в том числе и экономической. Г менительно к обществу в целом экономическое развитие мс быть на первом месте. В местном сообществе приоритеты являются не просто выживание населения в современных т ных условиях, простое воспроизводство его жизненных cv накопление потенциала развития в виде нового качества xi и социальности, которое должно быть положено в основу м ной экономики, местного хозяйства, всей экономической и нансовой деятельности. Для этого местное сообщество, фор руюшееся в муниципальном образовании, должно станови главным субъектом деятельности, саморазвития и самодеят ности проживающих здесь людей, получать необходимые ре сы и властные полномочия.

В юридической и социологической литературе отмечает! частности, что в современных условиях органам государствеь власти нельзя упрощенно подходить к организации местной моуправления и вопросы целостного развития поселений (г дов, поселков, сельских округов), комплексного использов; всех имеющихся здесь ресурсов пытаться решать преимуц венно за счет мер организационно-правового регулирова! Непонимание этого уже привело к тому, что местное самоуп ление, законодательно получив права и полномочия, фактич! за время приватизации лишилось муниципальной собствен ти, местной промышленности, муниципального хозяйства, ходных источников пополнения местного бюджета. Матери но-финансовая база местного самоуправления по сути не ее на. Есть только обязанности и огромные расходы на содерж; ЖКХ, образования, здравоохранения, местных дорог, обе чить которые органы местной власти не в состоянии. Фина вая несостоятельность большинства муниципальных образ ний подтверждается широко известными фактами отключ(городов и сел от электроэнергии, газа и т.д.

' См. подробнее: Атаманчук Г.В. Управление — фактор развития (размыш °б управленческой деятельности). М, 2002; Он же: Государственное управ (организационно-функциональные вопросы). М., 2000; Муниципальное уп| ние: Учебное пособие для вузов / Под общ. ред. В.Н.Иванова, В.И.Патрушев 2002. Интересный материал по этой проблеме представлен в статье А.Г.Гладь «Актуальные проблемы развития местного самоуправления» // См.: Научны ния — в практику регионального и муниципального управления: Материалы ^но-практической конференции 4.1. М., 2003. С. 5—29.

260 Глава 11

Осуществляемая сегодня в государстве структурная перест­ройка экономики слабо нацелена на достижение конечных со­циальных результатов. Муниципальные образования с учетом их сущности и природы могут выступать в качестве производ­ственно-социальных комплексов и обеспечивать эффективное взаимодействие производственной и социальной его составля­ющих, а в результате — динамичное развитие. Будучи сообщест­вом собственников, товаропроизводителей и потребителей на основе развития новых подходов, в частности, новой формы собственности — корпоративной, местное сообщество могло бы снять серьезные противоречия между частной и общественной ее формами на основе добровольного и равноправного их объе-

Как отмечалось в других главах учебника, 6 октября 2003 г. принят новый Федеральный закон № 131 -ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он вступает в силу с 1 января 2006 г. Закон закре­пил принципиально новую систему территориальной организа­ции местного самоуправления, которая существенно отличает­ся от установленной ныне действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

В соответствии с новым законом местное самоуправление будет осуществляться на всей территории Российской Федера­ции в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территории всех поселений, за исключе­нием территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные тер­ритории входят в состав муниципальных районов.

Таким образом, в качестве принципа территориальной орга­низации местного самоуправления закон закрепляет двухуров­невую модель, включающую в себя два типа муниципальных об-

¹ См. подробнее: Макаров В.Л., Глазырин М.В. Новая экономическая самоорга­низация муниципальных образований // Муниципальный мир. 2003. № 2. С. 39—40.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 261

разований: муниципальное поселение и муниципальный район. На

их базе создается третий тип муниципальных образований — го­родской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения, в частности, исто­рически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Террито­рия одного поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунк­тов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы. Размеры тер­ритории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (более 3000 человек — для тер­риторий с высокой плотностью населения) и (или) объединен­ные общей территорией несколько сельских населенных пунк­тов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения — менее 3000 че­ловек каждый). Если сельский населенный пункт насчитывает менее 1000 человек, то он, как правило, входит в состав город­ского или сельского поселения. С учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения зако­ном субъекта Федерации сельский населенный пункт, насчиты­вающий менее 1000 тыс. человек, может наделяться статусом сельского поселения.

В составе городского поселения может находиться один го-Род или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Законом субъекта Федерации городское посе­ление может наделяться статусом городского округа при нали­чии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраст­руктуры, необходимой для самостоятельного решения органами

262 Глава 11

местного самоуправления городского поселения установленных федеральным законом для городского округа вопросов местно­го значения, а также осуществления отдельных государствен­ных полномочий, переданных указанным органам федеральны­ми законами и законами субъекта Федерации. Кроме того, учи­тывается наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного реше­ния органами местного самоуправления прилегающего (прилега­ющих) муниципального района (муниципальных районов), уста­новленного федеральным законом для муниципального района вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных этим органам феде­ральными законами и законами субъекта Федерации. Террито­рия городского округа не входит в состав территории муници­пального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделе­нием его статусом городского округа либо лишением этого ста­туса осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которо­го выделяется или в состав которого включается городское посе­ление. Мнение населения городского поселения и мнение насе­ления муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно по этим территориям. Изменение стату­са городского поселения не допускается при отсутствии согла­сия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Территория и границы муниципального района определяют­ся с учетом необходимости создания условий для решения воп­росов местного значения межпоселенческого характера органа­ми местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указан­ным органам федеральными законами и законами субъекта Фе­дерации. При этом границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Изменение границ муниципального образования осущест­вляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государствен-

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 263

ной власти. Инициатива органов местного самоуправления, ор­ганов государственной власти оформляется решениями соответ­ствующих органов. Инициатива населения реализуется в поряд­ке, установленном федеральным законом и законом субъекта федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Требуется согласие населения и в случаях изменения границ муниципальных районов, если территории отдельных поселе­ний и (или) населенных пунктов, входящих в состав муници­пальных районов, в результате будут отнесены к территориям других муниципальных районов. При этом мнение населения данных поселений и (или) населенных пунктов должно выяв­ляться в ходе голосования, порядок проведения которого опре­делен Федеральным законом, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муници­пальных районов.

Если изменяются границы поселений с отнесением террито­рий входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, то согласие населения данных населенных пунктов выявляется также путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответ­ствующих поселений.

В случаях изменения границ муниципальных районов и по­селений без отнесения входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений, мнение населения выражается пред­ставительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ позволяет снять ряд накопившихся проблем, связанных с территориаль­ной организацией местного самоуправления. Значительно упро­щается механизм разграничения территорий по уровням муни­ципальных образований. Органы местной власти становятся существенно ближе к населению и получают объем полномо­чий, который, по мнению законодателя, будет посильным для реализации на каждом уровне территориальной иерархии. Од­нако уже при первом анализе положений нового Федерального закона нельзя не видеть и другую сторону этого процесса — су­щественное увеличение не только общего числа муниципаль­ных образований (только в Московской области вместо

264 Глава И

действующих немногим более 70 муниципальных образований появится около 500 новых), но и муниципальных представи­тельных органов, глав муниципальных образований и работни­ков местных администраций. Между тем существенного увели­чения финансовых ресурсов местного самоуправления пока не предвидится.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем сущность и каковы особенности территориальной
организации местных органов власти в советский период?

2. Каковы территориальные уровни местного самоуправле­
ния по законодательству начала 90-х годов?

3. Раскройте основные принципы территориальной органи­
зации местного самоуправления в соответствии с Федеральным
законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федера­
ции».

4. Что представляет собой муниципальное образование как
социально-экономический комплекс?

Рекомендуемая литература

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула, 1997.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российс­кой Федерации. М., 2000.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социаль­но-экономическая ситуация, право, статистика. T.I. M., 2001.

Научные знания — в практику регионального и муниципаль­ного управления: материалы научно-практической конферен­ции (А.Г. Гладышев и др.). 4.1. М., 2003.

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе наро­довластия. М.,1999.

Прокошин В.А. Муниципальное право России: Учебно-мето­дическое пособие (андрагогическая модель обучения). М., 2002.

Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправ­ления (проблемы правового регулирования). М., 2003.

© Овчинников И.И.

Глава 12