/. Органы местного самоуправления: правовая основа формирования;
классификация.
2. Представительные органы местного самоуправления.
3. Исполнительные органы местного самоуправления.
4. Правовой статус главы муниципального образования
Изучение любой проблемы, ее сути целесообразно начинать с исторического аспекта. Это в полной мере относится и к практике организации местной власти в России. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.1 земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и состояли из Уездных и Губернских земских собраний и Уездных и Губернских земских управ (ст. 13). Положение достаточно детально определяло состав представительных исполнительных земских органов, их полномочия и порядок деятельности.
Городовое Положение от 11 июня 1892 г.2 предусматривало следующие учреждения городского общественного управления: Городскую думу и Городскую управу с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).
Еще Л.А. Велихов, выделяя общий тип структуры муниципального аппарата, писал: «этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:
|
|
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т.Х. От
деление первое. № 6927. СПб., 1893.
2 См. там же. Т. XII. № 8708. СПб., 1895.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 295
1) городской избирательный корпус как база;
2) вышедший из его лона распорядительный совет;
3) исполнительный орган;
4) на верху этой пирамиды — должностное лицо, облеченное
ролью высшего представителя городской коммуны»1.
Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что данная система является достаточно распространенной. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; «существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст. 3).
Реализация муниципальной власти в большинстве муниципальных образований невозможна без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.
|
|
В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 1). К другим органам местного самоуправления относятся исполнительные органы местного самоуправления и их структурные подразделения. Мировой практике известны такие варианты построения муниципальной власти, при которых и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления являются выборными (например, в США, Японии, Португалии). В условиях российской действительности названный способ практически не применяется.
В соответствии с Федеральным законом наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований
Цит. по: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М, 1999. С. 129.
296 Глава 13
является обязательным (ч. 2 ст. 14). Однако в законе оговаривается, что в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петер&урге в соответствии с уставами и законами этих субъектов могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 14). Этим исключаются су-шествование двух выборных органов (одного — государственной, другого — муниципальной власти) на одном городском уровне, а также сочетание в одном выборном органе государственно-муниципальной природы. На более низком территориальном уровне, например на уровне городских районов, допускается создание выборных органов местного самоуправления.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций (ч. 4 ст. 14).
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20).
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 14). По вопросам своего ведения органы местного самоуправления и должностные его лица принимают (издают) правовые акты (ч. 1 ст. 19).
Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (ч. 1 ст. 44).
Среди оснований классификации органов местного самоуправления, как правило, называют: способ образования, назначение (степень специализации), предметы ведения, способ принятия решений, тип исполняемых функций'.
Органы местного самоуправления различают по:
способу образования — выборные и другие органы, формируемые на: добровольной основе с последующим утверждени-
1 См.: Воронин А.Г.. Лапшин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. М., 1998. С. 69.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 297
ем, основе назначения; основе кооптации по установленным нормам;
назначению - органы общего и специального назначения;
предметам ведения — органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;
особенностям предметов ведения — органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни; органы специальной компетенции - органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации)1;
|
|
способу принятия решений — коллегиальные или единоличные;
типу исполняемых функций — представительные и исполнительные.
К основным принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относятся: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) публичность; 3) государственная гарантия; 4) гласность; 5) самостоятельность; 6) законность; 7) ответственность.
Уставы некоторых муниципальных образований закрепляют задачи органов местного самоуправления. Например, Устав г. Краснодара от 5 июля 1996 г. (в ред. от 4 января 2001 г.) устанавливает, что основными задачами органов городского самоуправления по соблюдению прав граждан Российской Федерации являются создание благоприятных условий жизни, охрана здоровья, социальная защита и обеспечение личной безопасности, свободный доступ к образованию, культуре и информации о деятельности органов городского самоуправления.
Задачами органов городского самоуправления г. Краснодара являются: 1) осуществление социальных, экономических и экологических принципов устойчивого развития города, направленных на формирование благоприятной окружающей природ-
См.: Кутафин О Е.. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера-Чии: Учебник. М, 1997. С. 254-255.
298 Глава 13
ной среды, улучшение качества жизни населения, создание условий для гармоничного развития личности, охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия, получение образования, обеспечение занятости населения, обеспечение охраны общественного порядка, обеспечение товарами и услугами на основе приоритетного развития научно-технического и производственного потенциала города и формирование инвестиционной привлекательности Краснодара; 2) выражение и отстаивание интересов жителей города; 3) соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов Краснодарского края, настоящего Устава (ч. 2, 3 ст. 9).
|
|
В подавляющем большинстве стран (например, в Великобритании, Германии, Франции, Японии) представительные органы, действующие на муниципальном уровне, состоят из лиц, непосредственно избираемых населением муниципалитета. Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет, что советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом (ст. 140). В Конституции Казахстана 1988 г. предусматривается, что масли хаты избираются населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (ч. 2 ст. 86).
В некоторых государствах (например, в США, Канаде, Китае, Швейцарии, странах Тропической Африки) муниципальные представительные органы могут быть сформированы не путем прямых выборов. Так, в некоторых графствах США советы состоят из выборных представителей входящих в состав графства тауншипов. В Китае члены деревенского выборного комитета избираются на собрании деревенских представителей или их кандидатуры выдвигаются малыми деревенскими группами.
В России представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 1 ст. 15 Федерального закона).
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 299
Как правило, численный состав представительных органов местного самоуправления зависит от численности населения муниципалитета. Например, конституция Бразилии 1988 г. устанавливает, что «число муниципальных советников пропорционально населению муниципии при соблюдении следующих пределов: а) минимум девять и максимум двадцать один в муниципиях, насчитывающих до одного миллиона жителей; б) минимум двадцать три и максимум сорок один в муниципиях, насчитывающих более одного миллиона и до пяти миллионов жителей; в) минимум сорок два и максимум пятьдесят пять в муниципиях, насчитывающих более пяти миллионов жителей» (ст. 29).
Численный состав представительного органа местного самоуправления Германии устанавливается муниципальным законом. Так, Закон об Общине Вольной Земли Саксония устанавливает, что число членов совета общины зависит от общего числа жителей данной общины (п. 2 § 29). В общинах численностью до 500 жителей избирается 8 членов совета, до 50 000 — 34.
В Российской Федерации численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Например, в соответствии с Уставом г. Калининграда от 25 сентября 1996 г. (в ред. от 12 июля 2001 г.) городской Совет состоит из 19 депутатов (ч. 2 ст. 22).
В законодательных актах субъектов Федерации, посвященных местному самоуправлению, могут затрагиваться вопросы, касающиеся численности представительного органа муниципальной власти. Например, Закон Краснодарского края от 22 ноября 1995 г. (в ред. от ноября 2001 г.) «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» устанавливает, что если иное не предусмотрено уставом муниципального образования, представительный орган местного самоуправления может быть сформирован в муниципальных образованиях численностью населения: до 50 тыс. жителей — в составе от 30 до 50 депутатов; свыше 50 тыс. жителей — в составе от 50 до 100 депутатов.
Наименования представительных органов местного самоуправления определяются исходя из исторических, культурных, правовых традиций государства. В Великобритании образуются советы графств, округов, советы и собрания приходов; в Индии — генеральные, муниципальные советы, панчаяты; в Японии — префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания;
300 Глава 13
в Швеции - ассамблеи; в Китае — собрания народных представителей; в Армении — советы старейшин; в Казахстане — масли хаты; в Кыргызстане — местные кенеши; в Латвии — городские думы, районные и волостные советы; в Литве — советы самоуправлений; в Молдове — выборные местные советы и прима-ры; в Таджикистане (в областях, городах и районах) — меджлисы народных депутатов; в Туркменистане — генгеши.
В России встречаются разнообразные наименования представительных органов местного самоуправления: советы местного самоуправления, районные (городские) советы депутатов, думы, собрания и др.
Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может быть различный. Например, в Мексике муниципальные советы (кабильдо, аюнтамьенто) избираются на три года. В Китае срок полномочий деревенских комитетов также составляет три года, равно как и срок действия ассамблей в Швеции, советов старейшин в Армении, советов самоуправлений в Литве, советов в Эстонии. В Австралии, Швейцарии, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Польше, США, Великобритании, Дании, Кении, Украине, Японии — четыре года; в Таджикистане, Туркменистане, в Германии, как правило, — пять лет. Во Франции, Бельгии, Люксембурге (коммунальный уровень) -шесть лет.
Срок полномочий представительного органа конкретного муниципального образования устанавливается в его уставе. Так, в г. Калининграде срок полномочий городского Совета составляет пять лет (ч. 3 ст. 22 Устава).
В России в Федеральном законе оговаривается, что в соответствии с уставом муниципального образования депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе (ч. 4 ст. 18). Срок полномочий депутата не может быть меньше двух лет (ч. 2 ст. 18).
Статус депутата представительного органа муниципальной власти в разных государствах характеризуется как свободным (например, во Франции), так и императивным мандатом (в странах Тропической Африки).
В России Федеральный закон определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата (ч. 5 ст. 18). Данная норма позволяет сделать
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 301
вывод о смешанном характере депутатского мандата на муниципальном уровне.
Европейская хартия местного самоуправления предусматривает, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (ч. 1 ст. 7). В Российской Федерации депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиты прав, чести и достоинства (ч. 1 ст. 18 Федерального закона). Данные лица пользуются неприкосновенностью (ч. 7 ст. 18). Например, в соответствии с Уставом г. Краснодара депутат городской Думы обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. На территории г. Краснодара он не может быть (за исключением случаев задержания на месте преступления) подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора Краснодарского края (ч. 8 ст. 38).
Представительные органы местного самоуправления действуют на основе регламентов, которые устанавливают их структуру, полномочия и формы деятельности. Причем органы государственной власти в некоторых странах, в том числе и в России, наделены правом издания модельных регламентов представительных органов местного самоуправления.
Основной формой работы представительных органов муниципальной власти являются сессии — очередные и внеочередные. В соответствии с Законом Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» очередные заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца (ч. 1 ст. 12).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что представительный орган принимает решения в коллегиальном порядке (ч. 5 ст. 15). Законом Калининградской области от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 29 ноября 2001 г.) «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» устанавливается, что основной формой работы выборного органа местного самоуправления является коллегиальная деятельность депутатов в форме собрания. Представительный орган
302 Глава 13
считается правомочным для принятия решении, если на его заседании присутствовало не менее двух третей от числа депутатов, избранных в данный представительный орган. Решение собрания представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее половины от избранных депутатов (ст. 18).
Как правило, представительный орган местного самоуправления формирует для своей работы комитеты и комиссии. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» определяет, что представительный орган местного самоуправления образовывает из числа депутатов комитеты (комиссии) для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к его ведению, а также для реализации его решений и иных нормативных правовых актов (ч. 1 ст. 13).
Уставом г. Калининграда установлено, что городской Совет образует постоянные комиссии (ч. 5 ст. 24).
В Российской Федерации в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (ч. 6 ст. 15 Федерального закона).
Полномочия представительных органов местного самоуправления сводятся к принятию нормативных актов, действующих на муниципальном уровне, и контролю за деятельностью исполнительного звена местного самоуправления.
К исключительной компетенции местных Советов депутатов Конституция Беларуси 1994 г. (с изменениями и дополнениями 1996 г.) относит: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов (ст. 121).
В Казахстане в ведении маслихатов находятся: утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчета об их исполнении; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства; рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесен-
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 303
ным законом к компетенции маслихата; образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата; осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан (ч. 5 ст. 86 Конституции 1988 г.).
Несмотря на то что полномочия представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации определяются уставами муниципальных образований с учетом важности институтов представительной демократии, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона, к их числу относятся:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Данная норма Федерального закона скорее содержит не предметы ведения, а исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, которые представляют собой минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей.
Сегодня на пути формирования и функционирования представительных органов муниципальной власти в Российской Федерации возникает немало проблем. В связи с этим эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления будут способствовать, например: повышение профессионализма депутатского корпуса; увеличение численного их состава; детальная разработка механизма отзыва депута-Та и использование его в необходимых случаях на практике.
304 Глава 13
Вопросы, затрагивающие правовое положение и полномочия представительного органа местного самоуправления, исследованы в литературе достаточно. Проблемы исполнительного звена муниципальной власти, напротив, долгое время находились за пределами научного рассмотрения.
Отдельные аспекты организации исполнительной власти на муниципальном уровне исследованы в работах Ю.М.Козлова, который писал: «Третьим уровнем организации исполнительной власти в Российской Федерации является тот, который почти официально именуется муниципальным»'.
Подобное деление характерно и для зарубежных стран. Как отмечал Г.В.Барабашев, «в США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муниципальный»2. Административный аппарат муниципалитетов определяется в законодательстве США и Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, а не государства в целом. Муниципальные чиновники, с точки зрения права, — это «слуги муниципального совета, статус которых регулируется отдельно от статуса государственных служащих»3.
Законодательная практика Российской Федерации идет по аналогичному пути. Согласно Федеральному закону «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими (ч. 1 ст. 21). В настоящее время в стране действует Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. от 13 апреля 1999 г.).
Вместе с тем федеральное законодательство не включает в себя норму об обязательном наличии исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти.
1 См.: Вестник МГУ. Сер. 11: Право. 1993. № 2. С. 14.
~ См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 83.
3 См. там же.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 305
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ».
На сегодняшний день в Российской Федерации исполнительные органы, являясь составной частью местного самоуправления, отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Так, Устав г. Калининграда гласит, что органами городского самоуправления являются: представительный орган — городской Совет; исполнительный орган — мэрия (ч. 1 ст. 10).
Образование исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации отвечает положениям Европейской хартии о местном самоуправлении и практике функционирования местного самоуправления в России, где действовали исполнительные органы — городские, губернские, уездные земские управы. В частности, в Городовом положении от 11 июня 1892 г. предусматривалось создание Городской управы с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).
Исполнительный орган городского общественного управления — Городская управа состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено по постановлению Думы «в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 24 примеч. 1) — до трех; в городах с населением свыше ста человек — до четырех; в столицах — до шести». Дальнейшее, свыше указанных пределов, увеличение числа членов Управы допускалось только с разрешения министра внутренних дел (ст. 90).
Исходя из того, что наименования органов местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций, в качестве обобщающего понятия, характеризующего орган местного са-
20-75
306 Глава 13
моуправления, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, можно предложить следующее.
Исполнительный орган местного самоуправления — орган управления общей компетенции, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципапьного образования. Причем население наделено правом самостоятельного определения структуры и порядка работы исполнительных органов местного самоуправления, исходя из уровня конкретного муниципального образования.
В соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»; «статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» (ст. 6).
Вместе с тем необходимо указать на определенные различия в подходах к решению вопроса о формировании исполнительных органов муниципальной власти в зарубежной и российской практике.
Так, в США основные требования к строению исполнительных органов муниципалитета содержатся в конституциях, муниципальных и административных кодексах штатов, однако муниципалитеты, имеющие хартии самоуправления, располагают возможностью выбора организационных вариантов. В Великобритании законодательство определяет, какие административные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида.
Вопросы формирования структурных подразделений исполнительных органов Российской Федерации чаще всего относятся к компетенции глав муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 54 Устава г. Тюмени от 26 июня 1997 г. городская администрация является постоянно действующим исполнитель-
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 307
ным органом городского самоуправления при Главе города, который утверждает структуру городской администрации. В ст. 35 Устава г. Томска от 2 октября 1995 г. подчеркивается: «Администрация города Томска формируется Мэром города Томска путем определения ее структуры и назначения должностных лиц на контрактной основе». Устав г. Калининграда закрепляет: «Мэр города формирует мэрию города» (ч. 1 ст. 42).
Говоря о структуре исполнительного звена местного самоуправления, представляется целесообразным в современных российских условиях разработать модель исполнительных органов муниципальной власти применительно к различным типам муниципальных образований, которые будут предварительно сгруппированы в зависимости от численности населения, территории, географических особенностей, исторических традиций и др.
Еще Л.А.Велихов выделял общие требования, которые надлежит применять к аппарату городского самоуправления.
«Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения;
во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание работать быстро, гладко и без лишних формальностей, и,
в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы...»1
Данные требования актуальны и в наши дни.
Исполнительная власть на муниципальном уровне представлена административными органами общей компетенции (единоличными и коллегиальными) и органами, осуществляющими специальные функции.
Органами исполнительной власти специальной компетенции являются департаменты, дирекции, комитеты, управления, отделы, бюро, среди которых выделяют отраслевые и функциональные подразделения.
Например, в Великобритании создаются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строитель-
Цит. по: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М, 1999. С. 128. 20*
308 Глава 13
ства, пожарной безопасности, транспорта; во Франции — дирекции образования, культуры, социальных дел, здравоохранения; в Нигерии — комитеты здравоохранения, по вопросам образования и библиотек, по вопросам рынков, парков и кладбищ; в Германии — департаменты безопасности и поддержания порядка, культуры и образования? по делам молодежи, строительства, экономики и транспорта; в США — департаменты полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны и др.
В муниципальных образованиях Российской Федерации создаются отделы экономического анализа и цен, коммунального хозяйства, обслуживания и ремонта жилого фонда, охраны окружающей среды, социальной защиты населения, труда и занятости, по делам молодежи, по физической культуре и спорту, муниципальных предприятий и учреждений, аренды, анализа и оценки недвижимости и др.
К функциональным подразделениям в муниципальной практике относятся финансовый отдел, отдел клерка (в Великобритании); кадровый, юридический, статистический департаменты (в Германии); отдел кадров, контрольно-ревизионный, юридический и другие отделы (в России).
Полномочия исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации устанавливаются в уставах муниципальных образований.
Согласно Уставу г. Калининграда, мэрия города является исполнительным органом городского самоуправления и решает вопросы обеспечения жизнедеятельности города, функционирования социальной сферы, социально-экономического развития, координации любых видов деятельности на территории города. Мэрия города решает все вопросы местного значения, не относящиеся к органам государственной власти или городского Совета (ч. 1 ст. 43). Определяя компетенцию мэрии города, Устав детально регламентирует полномочия мэрии в области: планирования бюджета, финансов и учета; управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями на территории города; ценообразования; использования земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды; строительства, транспорта и связи и в др. (ч. 2 ст. 43).
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 309
Устав г. Ярославля от 16 октября 1995 г. (в ред. от 13 октября 1999 г.) также достаточно подробно очерчивает полномочия мэрии города в области: планирования, бюджета, финансов и учета; управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города; ценообразования; использования земли и других природных ресурсов, охраны природы; строительства, транспорта и связи; жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения; социально-культурного обслуживания населения; социальной защиты населения; обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан (ст. 88).
Представляется, что устав муниципального образования, являясь базовым документом, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, должен устанавливать компетенцию как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления с указанием всех направлений их деятельности, с разграничением полномочий между исполнительными органами местного самоуправления и органами государственной власти, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между исполнительными органами муниципальной власти различного территориального уровня. Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного самоуправления, закрепленный в уставе муниципального образования, не может быть исчерпывающим, но должен быть достаточно конкретным.
Вместе с тем уставы многих муниципальных образований не содержат такого перечня полномочий. Компетенция исполнительных органов муниципальной власти определяется в положениях об этих органах.
Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность
310 Глава 13
органов местного самоуправления не говорится о необходимости использования принципа разделения властей на муниципальном уровне.
Зарубежный опыт свидетельствует, что при всем многообразии конкретных отношений между муниципальными советами (в Великобритании и США) и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку1.
В системе местного самоуправления Российской Федерации власть представительных и исполнительных органов является производной от власти населения муниципального образования. Поэтому наибольшее распространение должна получить практика, при которой исполнительные органы местного самоуправления получают свои полномочия от представительных органов и осуществляют свою деятельность под их контролем. В связи с этим, применительно к проблеме организации муниципальной власти, целесообразно говорить не о разделении властей, а о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и о подотчетности исполнительных органов населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
В соответствии с ч. 5 ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. «порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».
Роль представительных и исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом зависит от распределения компетенции между ними. В связи с этим в литературе предлагаются следующие варианты1.
1 См.: Барабашев Г.В. Цит. соч. С. 48.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 311
1. Равновесная компетенция. Аргументы в пользу этого вариан
та сводятся к тому, что представительные и исполнительные орга
ны местного самоуправления получают свой мандат непосред
ственно от избирателей — у них одинаковый источник власти.
2. Более широкая компетенция администрации. Однако «в этом
случае мы можем иметь дело с диктатом управления, т.е. с ситу
ацией, когда представительный орган служит «демократиче
ской» завесой всевластия администрации».
Исследователи муниципальных проблем предостерегают от чрезмерного усиления исполнительных органов, которое проявляется в уменьшении численности представительных органов, сокращении комиссий, ими создаваемых (т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля со стороны представительных органов), сужении компетенции представительных органов местного самоуправления.
3. Установление такой компетенции представительного органа
местного самоуправления, которая гарантирует его ведущую роль
в системе местного самоуправления и обеспечивает достаточное
влияние на развитие территории. Согласно этому варианту, ру
ководитель исполнительного органа муниципальной власти яв
ляется управленцем-профессионалом; он должен иметь свободу
действий, но сами ее рамки устанавливаются не только свыше —
законом, но и в соответствии с решениями представительного
органа местного самоуправления. Кроме того, представитель
ный орган должен иметь возможность определять задачи адми
нистрации, затрагивающие важнейшие стороны развития муни
ципального образования.
Представляется, что последний вариант является наиболее приемлемым для отечественных муниципальных образований.
Должность главы местного самоуправления известна России с давних времен. В соответствии с Городовым положением
См.: Матвеев М.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления. М, 1992. С. 133—134.
312 Глава 13
от 11 июня 1892 г. в городской Управе председательствовал Городской голова (аналогичное положение содержалось в ст. 70 Городового положения от 16 июня 1870 г.), который осуществлял общий надзор за правильным течением дел в Управе и подведомственных ей учреждениях (ст. 90, 100). Кроме этого, Городскому голове в случаях, не терпящих отлагательства, предоставлялось право самому принимать меры, предоставленные коллегиальному обсуждению Городской управы, однако о своих действиях он был обязан на ближайшем заседании довести до сведения Управы (ст. 99).
В незначительных уездных и безуездных городских поселениях Городской голова мог единолично, с разрешения министра внутренних дел, выполнять обязанности Управы «с назначением ему по избранию Думы Помощника» (ст. 92).
Современная практика построения муниципальной власти в Российской Федерации, как неоднократно отмечалось ранее, регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ч. 1 ст. 16).
Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом образования в соответствии с законами субъектов Федерации (ч. 4 ст. 16).
Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления (ч. 5 ст. 16).
Население обладает возможностью самостоятельно решить вопрос о том, быть или не быть должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.
Федеральный закон предлагает два варианта выборов главы муниципального образования:
1) гражданами, проживающими на территории муниципаль
ного образования, на основе всеобщего равного и прямого из
бирательного права при тайном голосовании;
2) представительным органом местного самоуправления из
своего состава (ч. 2 ст. 16).
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 313
Таким образом Федеральный закон закрепляет альтернативный порядок избрания главы муниципального образования. Практика идет по пути избрания его населением на альтернативной основе на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В ряде зарубежных стран главы муниципальной власти также избираются либо непосредственно населением (например, в США — система «сильный мэр — слабый совет», Египте, Бразилии, Японии), либо представительным органом муниципальной власти из своего состава (США — система «сильный совет — слабый мэр», Австрия, Дания, Франция, Италия).
Главы муниципальной власти обладают собственной компетенцией.
В Российской Федерации избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (ч. 3 ст. 16 Федерального закона). Например, Устав г. Калининграда определяет, что председательствует на заседаниях городского Совета глава города — мэр, а при его отсутствии — председатель Совета (ч. 2 ст. 24).
Устав г. Тюмени устанавливает: глава города входит в состав городской Думы и обладает правом решающего голоса (ч. 3 ст. 49). Глава города подотчетен в своей деятельности населению непосредственно и городской Думе (ч. 8 ст. 49). Возникает вопрос, воплощается ли реально данная норма в условиях, когда глава муниципального образования наделен обширными полномочиями? В соответствии со ст. 51 Устава г. Тюмени глава города созывает заседания городской Думы и председательствует на них; подписывает решения Думы, отклоняет принятые Думой решения и вносит их на повторное рассмотрение; утверждает структуру администрации города, определяет основные направления ее деятельности; руководит деятельностью городской администрации, утверждает ее штаты, определяет компетенцию структурных подразделений городской администрации и др. Рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным финансовым вопросам осуществляется по представлению главы города (мэра) (п. 3 ст. 41). Как справедливо отмечает И.И.Овчинников, согласно ст. 15 Федерального закона право представительного органа утверждать местный бюджет,
314 Глава 13
устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содержит никаких ограничений. Поэтому представление главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения представительным органом местного самоуправления не соответствует требованиям Федерального закона'.
Существует мнение, что наиболее удачной представляется модель, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того, руководит деятельностью администрации.
В подавляющем большинстве муниципальных образований России представительный и исполнительный органы должны иметь собственных руководителей. Вместе с тем, любая модель муниципальной организации должна быть увязана с особенностями конкретного муниципального образования, численностью его населения, инфраструктурой, культурными и правовыми традициями.
На практике глава муниципального образования, как правило, является главой исполнительного органа местного самоуправления. Согласно Уставу г. Калининграда, «глава города является мэром города и возглавляет исполнительный орган городского самоуправления — мэрию — на принципах единоначалия» (ст. 35). Устав г. Тулы закрепляет сходное положение: «Глава города осуществляет непосредственное руководство исполнительным органом местного самоуправления» (ч. 3 ст. 16). В соответствии с Уставом г. Краснодара глава администрации города, как высшее выборное должностное лицо города, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов городского самоуправления, возглавляет исполнительный орган городского самоуправления — администрацию города (ч. 1 ст. 46).
В зарубежной муниципальной практике главы исполнительных органов местного самоуправления не только избираются, но и назначаются представительным органом муниципальной власти.
Например, в США действует система «совет — управляющий», при которой представительный орган назначает высоко-
1 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 215.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 315
оплачиваемого управляющего — менеджера. Последний может осуществлять свою деятельность наряду с мэром, если должность последнего предусматривается. Взаимоотношения управляющего с советом строятся, как правило, на контрактной основе. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку, он единолично формирует муниципальную администрацию, контролирует деятельность отделов и управлений, разрабатывает и представляет на утверждение муниципального совета бюджет, формулирует предложения по вопросам финансовой политики муниципалитета, осуществляет контроль за исполнением решений представительного органа местного самоуправления.
В Великобритании муниципальные советы назначают на должность главного администратора. Он осуществляет фактическое руководство исполнительной властью на территории муниципалитета (в отличие от мэра, роль которого сводится к предсе-дательствованию в совете и осуществлению представительских функций).
В ряде муниципалитетов Германии (земли Бавария, Саксония) предусмотрено избрание населением бургомистра (обер-бургомистра), который осуществляет руководство административным аппаратом и является председателем муниципального совета. В Дании бургомистр также является председателем совета и руководит местной администрацией.
В Германии директор общины назначается советом (земли Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония).
В Финляндии совет коммуны назначает главу исполнительной муниципальной власти — профессионального управляющего и его помощников.
Система организации местной власти с «муниципальным управляющим» действует в Израиле, Ирландии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции.
В некоторых государствах не предполагается разделения представительных и исполнительных органов муниципальной власти. В частности, в странах англосаксонской системы может иметь место «комиссионная форма» организации муниципальной деятельности, при которой избираемый населением в составе трех-семи человек состав комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом Местного самоуправления. Выборные члены комиссии являют-
316 Глава 13
ся главами основных муниципальных департаментов. Таким образом, для данной формы характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом. Эта система практически не применяется в нашей стране, однако отдельные ее элементы могут быть использованы в отечественной практике. Быть может, деятельность комиссий, избранных непосредственно населением и осуществляющих управление муниципальным образованием, окажется продуктивной на территории отдельных поселений.
В завершении подчеркнем, что эффективность деятельности органов местного самоуправления в немачой степени зависит от личных качеств руководителей, их профессионализма, знания и опыта. Данный вывод подтверждается научными исследованиями. Рассматривая факторы, определяющие эффективность системы местной власти, «почти 69% респондентов указали, что именно личные качества руководства в наибольшей степени определяют успех деятельности муниципальных образований»1.
Контрольные вопросы и задания
1. Раскройте содержание основных принципов организации
и деятельности органов местного самоуправления.
2. Какие на ваш взгляд, вопросы возникают в процессе взаи
модействия представительных и исполнительных органов мест
ного самоуправления?
3. Сравните правовое положение главы муниципального об
разования в России и зарубежных странах.
Рекомендуемое законодательство
Конституция Российской Федерации 1993 г.
Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 1 апреля 1998 г. №-55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
1 Островская Т.В., Туманова СВ. Управленческий аспект становления и развития местного самоуправления и система местной власти // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б.Зотова. М., 1999. С. 213.
Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 317
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.
Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Рекомендуемая литература
Лтаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.
Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001.
Козлова ТА. Местное самоуправление: опыт города Москвы // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 44-48.
© Незнамова Е.А.
Глава 14
Контроль в системе местного
самоуправления.
Обеспечение прав и свобод граждан, ответственность должностных лиц органов местного самоуправления
/. Понятие и пределы контроля в системе местного самоуправления.
2. Основные права и свободы граждан в системе местного
самоуправления. Особенности защиты муниципальных прав.
3. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Элементом любой деятельности человека, общества является контроль. Контроль (фр. controle — contre против + role список, что буквально означает «вторичная запись с целью проверки первой». Первоначально оно использовалось преимущественно в бухгалтерском учете; соя/го/(англ.) — проверка, а также наблюдение с целью проверки. Находиться, быть на контроле — о действиях власти, начальствующих лиц в отношении какого-нибудь процесса: проявлять особое внимание с целью не допустить каких-нибудь нарушений.
Контроль предполагает проверку соответствия некоторого полученного продукта деятельности, осуществленного действия или применяемых средств и методов деятельности, запланированным или предусмотренным правилами (императивными нормами: технологиями, стандартами, техническими условиями и пр.). Но сама деятельность контроля не имеет отдельного продукта, она всегда направлена на то, что хотя бы частично уже существует или создается другими процессами.
По мнению психологов, контрольная составляющая присуща любому человеческому действию, в котором всегда есть ори-
Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 319
ентировочная, исполнительная и контрольная часть'. Очевидно, что контроль составляет необходимую и существенную часть управления. В связи с этим выделяется управленческий контроль — одна из необходимых функций управления, без которой не могут быть реализованы в полной мере все другие его функции: планирование, организация, регулирование, кадры. Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти и местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами, уставами муниципальных образований, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления. Местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти, т.е. самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, не может быть реализовано без осуществления многообразных форм контроля.
В сфере местного самоуправления объектами контроля являются органы местного самоуправления, принимаемые ими акты, решения, принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы и т.д.), судебные органы.
Контроль в сфере муниципального управления базируется на принципах: законности, правовой определенности, соразмерности.
Принцип законности прямо закреплен в Конституции РФ. Более того, он имманентен сущности демократического право-
См.. например: Леонтьев А.Н. Деятельность. Сознание. Личность. М., 1975.
320 Глава 14
вого государства, которым провозглашена Российская Федерация (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Ведь одной из основополагающих составляющих правового государства являются верховенство права или верховенство правового закона, что — одно и то же. В системном единстве положения, содержащиеся в статьях 1 (ч. 1); 2, 4 (ч 2); 15 (ч 1); 18, 71 (п. «а»); 72 (п. «б» ч. 1); 80 (ч. 2); 114 (п. «е» ч. 1); 120 (ч. 1) Конституции РФ, в полной мере отражают содержание принципа законности.
Принцип правовой определенности является общеправовым и распространяется на все сферы правового регулирования. Как отмечается в ряде решений Конституционного Суда РФ, требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости. Принцип правовой определенности представляет собой общее требование предсказуемости законодательства и одновременно гарантию прав и свобод граждан против возможных нарушений и злоупотреблений в процессе правоприменительной практики. Это означает, что контрольные полномочия органов государственной власти должны быть четко закреплены на законодательном уровне.
К принципу правовой определенности прилегает принцип правовой стабильности — поддержание стабильности в правовом регулировании и правовых отношениях, недопущение резких и кардинальных изменений в правовом поле.
Принцип соразмерности вытекает из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой содержатся общие критерии меры необходимого ограничения прав и свобод граждан, т. е. вмешательства государства в сферу свободы человека и гражданина.
В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции).
Что же касается организационного аспекта действия принципа соразмерности, то он предполагает такое распределение контрольных полномочий между органами государственной власти, которые бы не позволяли им вторгаться в сферу свободы индивида в объеме большем, чем это предписано конституцией.
Обозначенные выше принципы универсальны — их регулятивное воздействие распространяется на органы всех ветвей государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем их закрепление в конституции, конкретизация в законодательстве и
Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 321
реализация в правоприменительной практике служат гарантией поддержания режима законности, обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина.
В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Между тем за теми или иными сторонами деятельности органов местного самоуправления законодательно предусмотрены и иные виды контроля: со стороны Президента РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры, судебный контроль, контроль населения муниципального образования.
Конституция РФ предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, механизм и порядок их осуществления не должны нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные конституцией и федеральными законами, а также противоречить принципу разделения власти. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции), устанавливаются пределы полномочий субъекта Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с конституцией конкретизированы в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. VII), других федеральных законах.
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.) предусматривается административный контроль за Деятельностью органов местного самоуправления. При этом любой административный контроль за этими органами может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
Основное предназначение контроля за деятельностью органов Местного самоуправления — обеспечение соблюдения законное-
21-75
322 Глава 14
ти и конституционных принципов. Вышестоящие органы власти могут осуществлять контроль в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. А поскольку сложно найти ту сферу деятельности, круг полномочий, которые органы или население муниципального образования могут реализовать самостоятельно, под свою ответственность, то государственное воздействие и государственный контроль обязательны. Например, муниципальное образование (обучение) должно б