Сущность и содержание социального управления

Изучение дисциплины основы управления и делопроизводство в органах внутренних дел предполагает, прежде всего, уяснение самого понятия "управление", что имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, т.к. без этого невозможно усвоение основных положений общей теории управления и самого содержания управления в системе органов внутренних дел.

Возникновение наиболее полного и всеобъемлющего понятия "управление" тесно связано с возникновением и развитием кибернетики (от гр. "kybernetike" - искусство управления), науки обобщающей закономерности процессов управления и передачи информации, происходящие в живой природе, в человеческом обществе и в машинах. В отличие от науки административного права, где управление рассматривается главным образом как исполнительно-распорядительная деятельность, кибернетика рассматривает управление как, во-первых, деятельность целенаправленную, во-вторых, связанную с воздействием на сложные объекты, в-третьих,

неразрывно связанную с информационными процессами и, в четвертых, всегда направленную на организацию и упорядоченные системы, в рамках заданных целей управления, либо объективно обусловленных внешних факторов.

Однако определение управления в социальных системах, данное лишь с позиций кибернетики будет не совсем полным, т.к. функционирование этих систем регулируется объективными социальными законами, которые проявляются не автоматически, а только через сознание людей и их волевые усилия. Поэтому управление социальными системами (социальное управление) можно представить состоящим из двух уровней – кибернетического и социального, включающего в себя как минимум три момента:

Деятельность – т.е. управление связанно с затратой энергетических (физических) и психических (умственных и волевых) усилий людей участников управленческих процессов. Они являются формой осуществления управленческих воздействий. В этом смысле "деятельность" можно сказать политически нейтральна, т.к. включает в себя лишь технологию рабочих операций, которые могут осуществляться при управлении любыми социальными системами.

Цель – т.е. деятельность по управлению социальными системами всегда направляется и контролируется сознанием человека, вырабатывающего и ставящего определенную конкретную цель. Цель управления в данном случае определяется политическими, идеологическими и социально-экономическими факторами. Как правило целью управления является либо перевод управляемой системы в новое качественное состояние, либо поддержание системы в стабильном состоянии. Таким образом, содержание управления определяется категорией "цель", а его форма – категорией "деятельность", т.е. форма управления представляет собой кибернетический аспект социального управления, а содержание – его социальный аспект.

Объект – т.е. управление, представляющее собой целенаправленную деятельность всегда направлено на определенные объекты – оно предметно. Социально управляемые объекты также как и "деятельность" необходимо рассматривать как в социальном, так и кибернетических аспектах, т.е. с одной стороны, они определяются законами общественного развития, а с другой стороны, они представляют определенную систему отношений субъекта и объекта управления, находящихся между собой в особого рода управленческих отношениях, имеющих социально-политическую направленность, регламентированных нормами права (при их формальных управленческих отношениях) и, следовательно, преображающих характер правоотношений, в которых персонифицируются юридические права и обязанности сторон.

Уяснив содержание категорий "деятельность", "цель" и "объект" можно сформулировать понятие социального управления, как сознательное и волевое воздействие на социальную управляемую систему с целью перевода ее из одного состояния в другое и придания ей новых качеств и свойств или поддержании системы в стабильном состоянии.

С позиций теории государственного управления, управление представляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, предприятия и т.д.)[5].

Однако социальное управление, охватывая все стороны и сферы социальной жизни общества, далеко не однородно по сферам (объектам управления), субъектом его осуществления, а также формам и методам его реализации. В настоящее время выделяют управление обществом в целом, государственное управление и управление в муниципальных и общественных образованиях.

Рассмотрим более подробно определение и основные характеристики государственного управления, в рамках которого, как видно будет ниже, осуществляться и управление в системе органов внутренних дел (полиции). Под государственным управлением мы будем понимать совокупность целенаправленных воздействий органов государственной власти, оказываемых ими в рамках своей компетенции на определенные социальные системы и весь социальный организм в целом. Из этого определения видно, что государственное управление имеет как бы два основных аспекта его дальнейшей классификации: во-первых, это административно-территориальное устройство России, в соответствии с которым можно выделить федеральное управление, региональное (управление, осуществляемое субъектами федерации) и управление осуществляемое местными органами власти. Во-вторых, исходя из отраслевого принципа построения системы государственного управления, в нем можно выделить такие его наиболее крупные виды как управление экономикой, социально-политическое управление и управление духовным развитием общества.

Характерной чертой всех видов государственного управления является то, что осуществляется оно, главным образом, в правовых формах, и исполнительно-распорядительная деятельность его субъектов носит юридически властный характер, рамки которого определяются соответствующими законодательными и нормативными актами, устанавливающими их компетенцию, права, обязанности, формы и методы деятельности.

В рамках социально-политического управления, осуществляемого органами государства, значительное место занимает управление в сфере правоохранительной деятельности государства в целом, которое непосредственно осуществляются в соответствии с Конституцией РФ правоохранительными органами, составной частью которых является МВД России, одной из основных задач которого является обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

Из вышеизложенного хорошо видно, что понятие «управления органами внутренних дел» включает в себя как минимум два аспекта. С одной стороны, это управление системой МВД России со стороны законодательных и исполнительных органов власти и управления, по отношению к которым система МВД России является объектом их управления, с другой же стороны, это понятие рассматривается как осуществляемого так называемого внутриорганизационного управления, осуществление в рамках системы для повышения эффективности ее деятельности по выполнению ее основных задач и функций.

Таким образом, управление органами внутренних дел определяется как особый вид деятельности аппаратов и должностных лиц системы МВД России по упорядочению и координации работы ее элементов, обеспечению их оптимального функционирования и развития с целью наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач и функций. Само же содержание этой деятельности включает в себя:

- определение целей, задач и функций элементов системы (имеются в виду как структурные подразделения, так и отдельные сотрудники);

- разработку и совершенствование организационной структуры системы и ее элементов;

- обеспечение системы кадровыми, материальными, информационными и иными ресурсами;

- выработку и реализацию управленческих решений в системе;

- обеспечение взаимодействия и скоординированности действий элементов системы МВД России между собой и с деятельностью других систем, участвующих наряду с органами внутренних дел в поддержании правопорядка;

- регулирование и коррегирование деятельности элементов системы с учетом изменяющейся оперативной обстановки;

- создание и ведение системы учета, отчетности и контроля в системе МВД России.

Таким образом, из всего вышеизложенного видно, что социальное управление является объективно необходимой разновидностью отношений людей объединенных в системы управления, а сущность его заключается в сознательном и волевом воздействии на социальную управляемую систему для достижения поставленных перед ней целей. Отталкиваясь от этих определений "управления", видно, что оно тесно связано с понятием "система". Что же это такое?

Понятие "система" (гр. systema), в том смысле, как его сейчас понимают связывается наукой управления с дальнейшим развитием философии и возникновением кибернетики. Под системой, в наиболее общем виде, понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство, создающее новые интегративные свойства, не сводимые к сумме свойств отдельных ее элементов.

Социальные системы, являясь особым классом материальных систем, представляют собой сложноорганизованное упорядоченное целое, включающее отдельных индивидов и социальные общности, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями, специальными по своей природе. Базируясь на общих положениях теории систем, о чем подробно будет идти речь в следующей теме нашего курса, можно сказать, что в каждой социальной системе выделяют как минимум три момента. Это системные признаки, явившиеся следствием этой взаимосвязанности элементов, порядок взаимосвязи этих элементов и сами элементы, составляющие данное системное образование.

Эти вышеуказанные три момента, присущи всем системам объективного мира – механическим, биологическим и социально управляемым системам. Отличительным и основополагающим признаком в данном случае являются специфические "системные признаки", которые отличают те или иные системные образования друг от друга и делают их в известной мере неповторимыми. Определяющим эти системные признаки являются цели, поставленные перед системой, которые в значительной мере определяют и само предназначение этих систем (цель "раскрытие преступлений" повлекло создание в органах внутренних дел оперативных подразделений; "расследование преступлений" – подразделений следствия и др.).

Все социально управляемые системы и составляющие их элементы расположены в определенном порядке. Этот порядок соподчиненности в кибернетике и науке управления называется иерархией. Высшим типом социальной системы является общество. Государство же, как форма политической организации общественной жизни, выступает по отношению к нему как элемент или подсистема и т.д. Таким образом, видно, что каждый элемент социальной управляемой системы выступает одновременно в двух ролях. Во-первых, он является элементом структуры вышестоящей системы. А во-вторых, он является достаточно самостоятельной управляемой системой с присущими ему специфическими характеристиками. Подобная двойственность связана с иерархичностью социальных систем и это целиком и полностью относится к системе МВД России.

Остановимся еще на одном элементе системы. Это связи, идущие от субъекта управления к объекту, которые в кибернетики и науке управления называют прямой и обратной связью. Связь от субъекта к объекту, т.е. команды, имеющие властный характер и обязательные для исполнения – это прямая связь. Связь от объекта и субъекту, т.е. информация состояния объекта управления, сведения о выполнении команд субъекта управления – обратная. Таким образом, управляемая система включает в себя три элемента:

- субъект управления (органы государственной власти и их должностные лица, общественные организации и их представители, отдельные граждане, участвующие в охране правопорядка);

- объект управления(государственные органы и их служащие, общественные организации и их персонал, граждане, группы, коллективы людей);

- система прямых и обратных связей.

Однако социальные системы не функционируют в таком замкнутом контуре. Они, являясь так называемой "открытыми системами", тесно взаимосвязаны с внешней средой, которая, во-первых, с одной стороны, сама оказывает влияние на систему, а с другой стороны испытывает на себе воздействие со стороны системы.

Таким образом, понятие "система управления" в отличии от понятия "управляемая система" включает в себя еще один элемент – систему прямых и обратных связей управляемой системы с внешней средой.

Рассмотрим более подробно, что же такое так называемая "внешняя среда" социальных систем. Внешняя средав данном случае – это совокупность социальных объектов, в окружении которых функционирует управляемая система. Для органов внутренних дел внешней средой являются все другие социальные системы, не охватываемые рамками Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В первую очередь это так называемые задающие и вышестоящие системы, к которым относятся органы государственной власти, наделенные в рамках своей компетенции по отношению к органам внутренних дел полномочиями надведомственности.

Во-вторых, это объективные факторы и условия (политические, социально-экономические, географические, демографические и пр.), формирующие внешние условия деятельности системы и определяющие направленность ее управляющих воздействий (для системы МВД России эти факторы определяют оперативную обстановку и соответствующий характер деятельности, адекватный ей).

В-третьих, это системные образования, взаимодействующие с системой в выполнении возложенных на нее задач и функций (так, в частности правоохранительная функция государства выполняется не только одной системой МВД России, но и органами прокуратуры, юстиции, ФСБ, и пр.).

Следовательно, внешняя среда одновременно создает условия существования и функционирования социальных систем, определяет само их существование, питает их задающей информацией, а также служит сферой приложения их информационных и управляющих воздействий (объем воздействий и его объекты определяются компетенцией и поставленными перед системой задачами).

Специфическим компонентом внешней среды и объектом внешнего воздействия органов внутренних дел являются также правонарушения, рассматриваемые как объективные социальные явления в обществе, причины и условия их вызывающие, явления, выходящие за рамки установленного общественного порядка, отдельные лица, совершившие противоправные деяния, отбывающие наказания и пр. Отметим еще раз, что правонарушения в данном случае выступают как специфическая составляющая общества, на которую органы внутренних дел оказывают в рамках своей компетенции воздействия в целях ее дезорганизации и борьбы с ней. Исходя из всего вышеизложенного видно, что весьма важной и характерной чертой организации и функционирования социальных систем управления, называемыми открытыми, является то, что им присуще наличие как внутреннего, так и внешнего направления их деятельности. Первое направление, как нами отмечалось, связано с управлением, осуществляемым внутри данной системы. Его объектами, в частности для системы МВД России являются службы, подразделения, сотрудники органов внутренних дел. Субъектами же выступают руководители и управленческие аппараты, действующие на соответствующих уровнях управления. Целью же данного вида управления, называемого зачастую "внутриорганизационным", еще раз подчеркнем, является оптимизация основной, исполнительной, предметной деятельности ради чего создана та или иная социальная система и, в частности конкретный орган государственного управления.

Внешнее же направление деятельности социальных систем как раз и является их непосредственной предметной деятельностью, направленной на решение задач в соответствующей области социальной жизни общества. Для системы МВД России такими объектами внешнего воздействия являются правонарушения, причины и условия их определяющие, явления, выходящие за рамки установленного общественного порядка, лица, совершающие противоправные деяния и пр.

В заключение следует отметить, что эти направления деятельности социальных систем, и в частности органов внутренних дел, органически между собой связаны и очень тесно переплетаются, однако предметная деятельность любой социальной системы имеет определяющее значение к процессам ее внутриорганизационного управления. Единственное, что следует отметить, соотношение объема задач и функций по внутриорганизационному управлению и осуществлению внешнего воздействия на различных уровнях иерархии конкретных социальных систем и органов внутренних дел в частности далеко неоднозначен. На более высоких иерархических уровнях управления социальных систем, как правило, преобладают задачи и функции, связанные с осуществлением внутриорганизационного управления (определение стратегии функционирования системы, организация и упорядочение ее деятельности, осуществление различных видов ее централизованного обеспечения и пр.). По мере же снижения уровня управления удельный вес задач и функций внутриорганизационного управления уменьшается и увеличивается объем задач и функций, связанных с осуществлением непосредственной предметной деятельности. Так, например, для полиции это защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.[6]