Сущность, организация и значение местных финансов

Местные финансы представляют собой экономические отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления.

Структура и направление местных финансов определяются фун-кциям местных органов власти и управления – маслихатов (собра-ний депутатов), местной администрации и местного самоуправле-ния.

В настоящее время, в условиях рыночных отношений, сфера деятельности местных органов расширяется и они приобретают значительную самостоятельность в решении проблем социального, экономического, экологического, демографического характера.

На местные органы управления возложены важные задачи по претворению в жизнь социальных программ государства.

Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей части формируются из бюджетных средств.

Финансовые отношения в местном звене регулируются Законом «О местном государственном управлении», «Бюджетным кодексом Республики Казахстан», ежегодным «Законом о Республиканском бюджете» и другими законами о хозяйственной и финансовой деятельности.

Важная роль в местных финансах принадлежит местным бюджетам, являющихся финансовой базой многогранной деятельности местных органов власти и управления.

Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам 45,4%, а по затратам – 53,0% от объемов средств государственного бюджета (2008г.). 78% всех районных и городских (городов областного подчинения) являются дотационными (из 193 таких бюджетов). Согласно Бюджетному кодексу Республики Казахстан местный бюджет включает областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения).

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, района (города областного значения) столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных Бюджетным кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

В бюджетном виде организации финансовых отношений сосуществуют две тенденции:

централизация системы форм и методов управления движением финансовых ресурсов как отражение более общего процесса развития централизованных начал в управлении экономикой с целью выхода из кризиса и стабилизации;

децентрализация финансов с усилением функций местных органов власти и управления в формировании и использовании финансовых фондов.

Вторая тенденция обосновывается приближенностью местных органов к ме-стным условиям, их большей заинтересованностью в социально-экономичес-

ком развитии территорий.

В странах с развитой рыночной экономикой перераспределение националь-ного дохода через бюджет осуществляется на основе теории «фискального фе-дерализма».

Суть теории состоит в том, что всё государственное хозяйство в целом (все предприятия, учреждения и административные структуры, входящие в государственный сектор экономики) представляют собой многоуровневую систему, где существует разделение функций управления между уровнями и юридическое подчинение их по вертикали.

Политика фискального федерализма направлена на снижение финансовой зависимости местных органов управления от центра. Это путь к снижению дефицита не только местных бюджетов, но и государственного бюджета в целом, путь к реальной самостоятельности в решении местных социальных проблем. Он достигается за счет развития налоговой автономии регионов, предоставления им прав по взиманию местных надбавок к общегосударственным налогам или назначению собственных налогов (экологические, поимущественные, на наследство, на потребление). При этом сокращается трансфертное финансирование из центрального бюджета, не заинтересовывающее местные органы в эффективном использовании средств, лишающее их финансовой самостоятельности.

Опыт развития территориального управления в других странах подтверждает необходимость децентрализации управления, предоставления местным органам власти больших прав в решении социальных и экономических проблем развития подведомственных территорий. Применительно к условиям унитарного государства – Казахстану, термин фискальный федерализм может быть трансформирован в «фискальный регионализм» при сохранении сути понятия.

До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов: в связи с проведенной централизацией бюджетной системы с начала 1994 года были ликвиди-рованы 2500 местных бюджетов – сельских, поселковых, аульных. Существен-но ограничены финансовые возможности районного звена в мобилизации и использовании финансовых ресурсов. В аспекте вышеизложенных тенденций мирохозяйственного развития бюджетных систем процессы централизации бю-джетной системы в Казахстане можно отнести к вынужденным мерам, вызван-ным постоянным поиском оптимального соответствия бюджетно-финансовой сферы экономическому и социальному реформированию.

Структура местных бюджетов аналогична структуре республи-канского бюджета. Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные бюджеты, в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2 сложилось с преобладанием трансфертов из республиканского бюджета. (55,8%); налоговые поступления составили 40,9%, из которых преобладает социальный налог (13,7%), индивидуальный подоходный налог – 14,6%.

В бюджетах некоторых субвенциальных областей трансферты занимают до 70% (Шымкентская, Жамбылская, Северо-Казахстанс-кая, Акмолинская, области), поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уро-вня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.

В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений через республиканский бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах.

Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура – водопровод, транспорт, служба очистки и др.), являются или низко-рентабельными, или убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на рес-публиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие неболь-шие доходы.

В областном бюджете на соответствующий финансовый год пре-дусматривается резерв для кредитования бюджетов районов (города областного значения) в случае прогноза в текущем финансовом го-ду дефицита наличности их бюджетов.

В затратах местных бюджетов (таблица 2) преобладает финансирование социальной инфраструктуры – образования, здравоохранения, социальной защиты населения (47,7%), из экономических отраслей – транспорта и коммуникации (11%).

Таблица 2 Состав и структура исполнения местных бюджетов

Республики Казахстан в 2008 г. (отчет)

Наименование подразделений классификации	млрд. тенге	% к итогу	% к госбюджету
I. ДОХОДЫ	1830,1	100,0	45,4
Налоговые поступления	748,1	40,9	26,5
в том числе:
индивидуальный подоходный налог	267,4	14,6	100,0
социальный налог	251,2	13,7	100,0
акцизы	35,4	1,9	62,6
Неналоговые поступления	13,2	0,7	15,4
Поступления от продажи основного капитала	48,4	2,6	84,5
Поступления трасфертов	1020,4	55,8
II. ЗАТРАТЫ	1798,8	100,0	53,0
1.Государственные услуги общего характера	78,3	4,4	34,9
2. Оборона	12,3	0,7	5,5
3.Общественный порядок, безопасность, право- вая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	51,6	2,9	19,0
4. Образование	475,7	26,5	83,1
5. Здравоохранение	320,8	17,8	88,3
6. Социальная помощь и социальное обеспече- ние	61,9	3,4	9,9
7. Жилищно-коммунальное хозяйство	231,9	12,9	99,1
8.Культура, спорт, туризм и информационное пространство	108,5	6,0	66,2
9.Топливно-энергетический комплекс и недро- пользование	42,1	2,3	69,6
10. Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	72,2	4,0	42,4
11. Промышленность, архитектурная, градо строительная и строительная деятельность	39,1	2,2	97,5
12. Транспорт и коммуникации	198,2	11,0	59,6
13. Прочие	11,2	0,6	11,6
14. Обслуживание долга	0,6	0,04	1,1
15. Трансферты	94,4	5,2
III. ОПЕРАЦИОННОЕ САЛЬДО	31,4		4,9
IV.ЧИСТОЕ БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ	7,5		17,5
Бюджетные кредиты	8,1		17,1
Погашение бюджетных кредитов	0,6		13,5
V. САЛЬДО ПО ОПЕРАЦИЯМ С ФИНАСО- ВЫМИ АКТИВАМИ	36,7		3,9
Приобретение финансовых активов	38,0		4,1
Поступления от продажи финансовых активов	1,2		92,3
VI. ДЕФИЦИТ (-), ПРОФИЦИТ (+)	-12,8		3,8
VII. ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕФИЦИТА (ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОФИЦИТА)	12,8		3,8

Функциональная группа – расходы на оборону – означает финан-

сирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.

Достаточно велик удельный вес расходов на официальные тран-

сферты – изъятия средств из местных бюджетов для передачи вы-шестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям, имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответ-

ственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориаль-ных единиц.

Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например: жилищно-коммунальное хозяйство – 99,1%;образование – 83,1%; здравоохранение – 88,3%; культура, спорт, информационное пространство – 66,2%;

Расходы на социальное обеспечение и социальнуюпомощь занимают 9,9%, что объясняется их преимущественным администрированием вышестоящим уровнем управления.

Довольно значительны объемы расходов по другим группам:

управление (государственные услуги общего характера) – 34,9%;

общественный порядок и безопасность – 19,0%.

Финансирование экономики в целом составляет в расходной части местных бюджетов – 19,5% (по удельному весу в государственном бюджете – 58,2%), но в обоих случаях преобладает вид деятельности «Транспорт и коммуникации» – 11,0% и 59,6% соответственно.

Состав и структура поступлений и расходования средств на мес-тном уровне зависит от факторов, определяющих степень социаль-но-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресур-сов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.

В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы – средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов – «общегосударственные налоги». «Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных налогов и доходов на территориальный уровень при недостатке собственных доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и др. трансфертов.

Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).

Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.

Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов бюджетных программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом, бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.