Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи

Деятельность государства и его органов охватывает различные сферы жизни общества Решение проблем, связанных с обеспечени­ем нормального функционирования экономики, осуществление внеш­ней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государствен­ной безопасности страны, а также выполнение других важных функ­ций — таково содержание этой многообразной и многоплановой дея­тельности

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государ­ственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями Эти задачи — предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст 2, 45, п "в" ст 71, п "б" ст 72, п "е" ст 114 Конститу­ции РФ В частности, в ст 2 недвусмысленно сказано "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью Признание, соблюде­ние и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства" Эта же идея содержится в ч 1 ст 45 "Государствен­ная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Фе­дерации гарантируется"

По своей сути приведенные и другие конституционные предпи­сания требуют, чтобы все государственные органы выполняли на­званные задачи Одновременно сами граждане, разумеется, не лиша­ются возможности отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственны­ми органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом

Для подавляющего большинства государственных органов диа­пазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении на­званных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач — задач непосредственной охраны законности и правопоряд-

ка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступ­лениями и иными правонарушениями

У них на первом плане другие задачи — решение текущих и перспективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими стра­нами и т д Некоторые функции по охране законности и правопоряд­ка они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач

Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями занимается значительно меньший круг ор­ганов Это те органы, которые существуют только или главным об­разом для выполнения такой роли Их уже давно принято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют и органами охраны правопорядка), те органами, которые призваны охранять обусловленный экономическими, социальными, нравствен­ными, культурными, историческими и иными факторами, Конститу­цией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России

Весьма близко к понятию органов охраны общественного порядка (правопорядка) примыкает понятие "правоохранительные органы" Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных орга­нов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохрани­тельными Равным образом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной обществен­ного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.

Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных ор­ганов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки деятельности, получившей в определенной мере условное и призна­ваемое. не. всеми, но уже ставшее привычным для многих наимено­вание — "правоохранительная деятельность"

Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравни­тельно молодыми Они введены в юридический обиход всего лишь в конце 50-х — начале 60-х гг По сравнению с возрастом других тер­минов и понятий, которыми пользуются юристы, это "младенческий" возраст Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что по­нятие "правоохранительная деятельность" еще не "устоялось" Вок­руг него идут активные споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим — и разные мнения о том, какие органы надо считать правоохранительными. В действующем законодательстве по данно­му поводу четких указаний нет.

В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.

Один из них проявляется в том, что такая деятельность мо­жет осуществляться не любым способом, а лишь с помощью приме­нения юридических мер воздействия. К ним принято от­носить регламентируемые законом меры государственного принуж­дения и взыскания Например, если совершено преступление, то мо­жет быть назначено наказание или иные меры воздействия, допус­каемые по закону; если имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность воз­местить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или ока­зании каких-то услуг, то возможно применение имущественной сан­кции, если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав, и тд. Среди мер юридического воз­действия важное место отводится также мерам предупреждения про­тивоправных действий, их профилактики. Но и такие меры допус­каются лишь в пределах, установленных законом и иными правовы­ми предписаниями.

Вторым существенным признаком правоохранительной дея­тельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответство­вать предписаниям закона Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко опре­делять ее содержание Орган, применяющий такое воздействие, обя­зан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Напри­мер, в ст. 40³ КоАП установлено, что лицо, распространившее о кан­дидате в депутаты или на выборную должность ложные сведения в целях влияния на исход выборов, может быть подвергнуто штрафу в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты т^УДа (для должностного лица, совершившего подобное деяние, штраф соответственно может составить вдвое ббльшую сумму). И такая за­пись в законе означает, что установленная в нем мера взыскания может быть применена только к виновному в указанном действии и только в обозначенных пределах, Не допускается применение и ка­ких-то иных мер взыскания, скажем, ареста, исправительных работ, хотя кому-то они могут показаться более уместными для данного слу­чая и более справедливыми. Отступление от приведенного предпи­сания закона под каким бы то ни было предлогом и в каком бы то ни было направлении считается актом беззакония, несовместимым с ох­раной прав и свобод

В-третьих, характерным для правоохранительной деятель­ности является и то, что она реализуется в установленном за­коном порядке, т.е. с соблюдением определенных процедур К примеру, приговор суда, назначающий уголовное на­казание, освобождающий от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только после проведенного судебного раз­бирательства и всестороннего обсуждения судом всех вопросов, кон­кретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение Должно проходить в совещательной комнате, с обеспечением тайны

совещания и соблюдением других процедурных правил Законом ус­тановлены свои правила и для разбирательства дел о других право­нарушениях По соответствующим правилам проводится разбиратель­ство имущественных споров, споров, связанных с увольнением, и тд Во всяком случае для принятия решения о применении или непри­менении юридических мер воздействия предусматриваются уста­навливаемые законом конкретные правила, подле­жащие обязательному исполнению Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным, а также иные негативные последствия, в том числе при определенных усло­виях — для должностного лица, допустившего нарушение

Наконец, существенным признаком правоохранительной де­ятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы. Они комплектуются соответствующим образом подготов­ленными служащими — по большей части юристами, а также спе­циалистами, обладающими познаниями в других областях В их рас­поряжение предоставляются необходимые материальные и техничес­кие средства Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодатель­ном порядке, в том числе путем, как отмечено выше, установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наибо­лее ответственные вопросов Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справед­ливости принимаемых названными органами решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений

С учетом сказанного можно определить понятие того, что при­нято считать правоохранительной деятельностью Как видно по при­веденным признакам и их краткой характеристике, к ней следова­ло бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклон­ном соблюдении установленного им порядка.

При характеристике понятия правоохранительной деятельнос­ти важно иметь в виду, что в наши дни существует довольно рас­пространенная тенденция вкладывать в него разное и нередко край­не ограниченное содержание К примеру:

для одних такая деятельность — это лишь то, что делается ком­петентными государственными органами в сфере борьбы с преступ­лениями (другими словами, ставится знак равенства между поняти­ем "правоохранительная деятельность" и понятием "борьба с преступ­ностью"),

для других — это борьба и с преступлениями, и с иными право­нарушениями (в основном теми, которые принято называть админи­стративными проступками — о них см ниже в § 1 гл. IV учебника);

для третьих — это то, что принято называть поддержанием об­щественного порядка (патрулирование в общественных местах, кон­троль за правильным проведением массовых мероприятий — демон­страций, митингов, пикетирования, применение специальных средств для усмирения "разбушевавшейся" толпы и т д)

Столь упрощенный подход нельзя признать правильным, по­скольку он существенно искажает суть рассматриваемого вида госу­дарственной деятельности и, как будет показано ниже (см § 2 дан­ной главы учебника), используется для "обоснования" весьма спор­ных суждений о том, какие органы следовало бы считать правоох­ранительными

Сторонники такого подхода не хотят видеть, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка Право должно охраняться не только от подобных, явно недопустимых актов беззакония или анти­общественных явлений Но нужно не забывать, что в не меньшей мере недопустимыми являются также все и всякие иные прояв­ления противоправности, попытки недозволенно ограничи­вать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы, кому бы они ни принадлежали — российскому граждани­ну, иностранцу, лицу без гражданства, какому-то должностному лицу, коммерсанту, государственной или негосударственной организации.

Все это и ему подобное должно пресекаться не менее решитель­но, чем преступления или нарушения порядка в общественных мес­тах, а его негативные последствия — устраняться или исправляться. В противном случае рассуждения о законности и правопорядке — пустой звук Чтобы такое не случилось или не приобрело значитель­ных масштабов — и нужна деятельность, именуемая правоохрани­тельной в широком смысле этого слова

В ходе ее осуществления соответствующие органы и должност­ные лица прибегают к принятию и реализации решений о восста­новлении на работе человека, уволенного не в результате преступ­ных "происков", а по ошибке или недоразумению, о возмещении вре­да, причиненного по неосторожности, о возложении обязанности вы­полнить условия договора, к примеру, об издании какой-то книги, о лишении родительских прав того, кто не уделяет необходимого вни­мания своему ребенку, о выплате денежного содержания престаре­лым родителям, о признании противоречащим Конституции РФ за­кона, ущемляющего основные права и свободы гражданина и чело­века, и тд, и тп Все меры подобного рода не менее важны для обес­печения законности и правопорядка, чем борьба с преступностью или так называемыми несанкционированными массовыми "мероприяти­ями" Такие меры тоже представляют собой охрану права с помо­щью юридических средств Их совокупность — неотъемлемый ком­понент правоохранительной деятельности

Вопрос о задачах правоохранительной деятель­ности, как и вопрос о ее понятии и содержании, в целом пока что в законодательном порядке четко не решен.

Но это не значит, что у нее нет своих задач. Они есть, и о них можно судить по содержанию ряда законодательных актов, в кото­рых в той или иной мере решаются вопросы организации и основ деятельности различных правоохранительных органов. К таким ак­там можно отнести, например, Закон о безопасности, Закон о мили­ции, Закон о судебной системе, Закон о судоустройстве, ГПК, УПК и некоторые другие'. На основании анализа этих законов вполне до­пустим вывод о том, что задачи правоохранительной деятельности целесообразно подразделять на две группы: задачи общие, характер­ные для всех ее направлений, а также задачи конкретные, специ­фические для отдельных направлений.

Для определения общих задач, пожалуй, больше всего подхо­дит то, что сказано в ст. 1 Закона о безопасности, где подчеркнуто, в частности, что основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов, в том числе правоохранительных, являются: "...личность — ее права и свободы; общество — его мате­риальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".

Это положение и следовало бы считать основным ориентиром при раскрытии содержания общих задач правоохранительной дея­тельности. Во всяком случае, в нем четко обозначены те ценности, которые должны охраняться. Охрана именно этих ценностей и со­ставляет суть, основное содержание общих задач.

Как будет видно ниже, для конкретных видов правоохранитель­ных органов и возложенных на них полномочий законодательство предусматривает свои, специфические задачи: для Конституционно­го Суда РФ — одни, для судов общей юрисдикции — другие, для арбитражных судов — третьи, для прокуратуры — четвертые, для милиции — пятые и т.д. Существуют свои задачи и у конкретных направлений (функций) правоохранительной деятельности.