История развития местного самоуправления в России в дореволюционный период

Традиции Российской муниципальной школы, как утверждают сохранившиеся летописи, начали формироваться еще в начале XI века.

Вече можно отнести к традиционным формам самоуправления в Древней Руси. Ему принадлежала законодательная, исполнительная, судебная власти, соответственно в его компетенции находилось законодательство, суд, администрация, международные отношения. Важным правом народа реализующимся на вече, было избрание князя, определение условий его княжения, которые излагаются в «ряде» (договоре вече с князем). На всех выбранных должностных лиц распространялось право вече на отрешение и изгнание. Древне вечевая традиция МС в России начала дальнейшее воплощение в XVI веке. К этому времени российское государство представляет собой сословно-представительную монархию. Государственное управление на местах осуществляется через наместников (в городах) и волостелей (в волостях), которые назначаются Великим князем, позже царем и подчинялись последнему. Доход наместников и волостелей – корм, определялся в уставных грамотах каждого уезда и положил название этому периоду как эпоха кормления. Наместникам и волостелям вменялось в обязанности осуществление административных и судебных функций. Однако они были больше озабочены проблемами своего «прибытка», более чем состоянием вверенных им территорий, охраной порядка, безопасностью населения. Это и стало причиной проведения радикальной реформы МС. В ходе которого было произведено постепенное замещение кормлений специальными органами – губными, а позже заменены учреждениями. Функции губного старосты сводились к искоренению разбоев, рассмотрению дел о воровстве (татьбе), заведованию тюрьмами и содержавшимися в ней преступниками. В 1555г. Указом Ивана IV (приговор царской о кормлении и службах) была отменена система кормлений и повсеместно созданы земские учреждения. Земские власти (старосты, целовальники, земские судьи, дьяки) избирались всеми сословиями кроме служилого. Все перечисленные лица составляли земскую избу. В компетенцию земских изб входили денежные, хозяйственные и судебные дела. Особенность и разобщенность мелких, местных учреждений являлись одной из причин укрепления в XVII веке бюрократической системы управления и усиления централизации государственной власти. Так в этот период были учреждены должности воевод – главных руководителей местной администрации. Власть этого должностного лица распространялась на весь уезд. Таким образом, управление из центра заменялось контролем представителей царской администрации (воевод на местах). Местные органы попали в зависимость от правящей демократии. Ряд преобразований в местном управлении осуществляет Петр I. Указом которого в 1699г. в Москве была создана бургомистерская палата, в дальнейшем переименована в ратушу. Бургомистерская палата являлась выборным органом, ведала финансовым управлением и судом торгово-промышленного населения. В др. городах учреждались Земские избы с выборными бургомистрами. Основными функциями Земских изб были сбор различных денежных доходов, раскладка податей и повинностей. В результате проведенных реформ, городское управление оказалось изъятым из ведения воевод. Продолжением преобразований являлось создание городских магистратов, как органов городского управления. Они были коллегиальными выборными учреждениями. В ведение которых передавались такие вопросы как:

· Учет дворов и проживающего в них населения;

· Раскладка налогов и повинностей;

· Открытие новых и поддержка старых мануфактур;

· Содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;

· Открытие школ и богаделен.

Слабость магистратов определялась почти полным отсутствием денежных средств, все собранные налоги отдавались в казну. Распоряжаться ими магистраты не имели право. Завершая характеристику городского самоуправления при Петре I следует отметить что они находились в полной зависимости от центральных властей. Реформы, проведенные Екатериной II были направлены на децентрализацию власти, создание МС которое существовало бы на ряду с административными учреждениями. В ряде указов великой императрицы «Учреждениях для управления губерниями всероссийской империи» (1775г.), «Грамоте на правах вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785г.) были заложены основы МС. Однако законодательство Екатерины II носило сословный характер и усиливало прежде всего влияние дворянства на МС, суд. Созданным из всех сословий местным сословным сообществом (дворянским, городским, сельским) отдавались для решения большинство местных дел. Сословные общества получили право замещать путем выборов должности губернской, уездной, городской администрации и суда. Основными делами управляли предводители губернского и уездного дворянства. В тоже время на ряду с новыми элементами самоуправления сохранялся правительственный контроль за МС и судом. Осуществлялся генерал-губернаторами, поставленными во главе губернии. Важную роль в общественной, политической и хозяйственной жизни дореволюционной России начиная со второй половины XIXв. Играли такие органы МС как земства «положение о губернских и уездных земских учреждениях» было опубликовано 1.01.1864г. (Александр II). Стремления реформаторов были реализованы. Отделение земств от органов короной администрации, всесословное земское представительство, определенная особенность и самостоятельность - все это приветствовалось с большим энтузиазмом. Реальная нужда местного населения стали с самого начала основой работы созданных земских учреждений. Положением о губерниях и уездах были созданы земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Введение земского самоуправления стало важным этапом становления структур гражданского общества России. Жизнеспособность и дееспособность земств обеспечивалась прежде всего за счет самоуправления не смотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации. Земства самостоятельно выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. В ведении земств находились:

· Народное просвещение,

· Здравоохранение,

· Пути и средства сообщения,

· Продовольственное дело,

· Ветеринария,

· с/х,

· и др. экономические и благотворительные мероприятия.

Таким образом, земская деятельность охватила все стороны местной жизни.

Земское избирательное право было ориентировано на имущественные и сословные цензы. Земские собрания избирали исполнительный орган, уездные и губернские управы. Уездное земское собрание состояло из земских гласных (депутатов), избираемых:

1. уездными землевладельцами,

2. городскими общинами,

3. сельскими общинами.

Возглавлял и представительствовал уездный предводитель дворянства, избираемый на 3 года. Уездная земская управа (избиралась населением) была не многочисленной и вкл. до 3^х , в отдельных случаях 6 человек, вкл. председателя (сроком на 3 года). Основные функции – исполнение решений принятых уездным собранием.

Губернское собрание состояло из гласных, избираемых уездными собраниями на 3 года, возглавлял уездный предводитель дворянства. Губернская земская управа: 6 человек + представитель (утверждался министром Внутренних дел).

«Городовое положение» определило организацию городского самоуправления аналог. земства. Были созданы гор. Дума (представительный орган), гор. управа (исполнительный орган). Оба органа возглавлял город. Глава. И земские и городские органы не были подчинены правительственной организации. Однако определенный контроль правительственной бюрократии присутствовал. На властном уровне земских органов не было.

Александр III пересмотрел городовое положение и провел свои реформы, которые преследовали цель устранить недостатки выявленные практикой земского и городского самоуправления. Он посчитал что обособления земских учреждений от правительственных явл. отсутствия единства и согласия в деятельности правительственных земских властей.