Расширение ЕС. Особенности и перспективы, связанные с вступлением в ЕС новых государств-членов в 2004 г

Пятое расширение ЕС отличается от предыдущих прежде всего по количественным и качественным параметрам (табл.). Впервые в него почти одновременно вступают 12 государств, т.е. его численный состав возрастет почти вдвое. Десять из них, подписавших 16 апреля 1994 г. в Афинах договор о вступлении, юридически стали его членами 1 мая 2004 г. и еще два – Болгария и Румыния – вступят в 2007 г. После вступления новых членов ВВП Европейского союза составляет 11,89 триллиона долларов. Численность населения Евросоюза увеличилась более чем на 100 млн. человек (на 28%).

Впервые в Евросоюз вступают государства с таким большим отставанием в уровне экономического и социального развития. По данным за 2002 г., лишь в четырех странах из 12 производство ВВП на душу населения превышает 50% уровня ЕС, а в целом по группе вступающих государств (без Турции, которая войдет в ЕС, скорее всего, после 2010 г.) этот показатель составляет 40%. В год вступления Ирландии ее производство на душу населения составляло 58,5% уровня ЕЭС, в Греции – 64,5%, в Португалии – 51,2%.

Наконец, впервые в ЕС вступают страны (исключая Кипр и Мальту), лишь в 1990 г. начавшие переход от обобществленной и директивной (социалистической) экономики к рыночному хозяйству и от коммунистической диктатуры к демократии западного образца. И хотя в целом этот переход состоялся, открыв им путь в европейское интеграционное объединение, формирование эффективной рыночной экономики, правового государства и гражданского общества в этих странах далеко не закончено.

Впервые расширению предшествовал длительный подготовительный период, начало которому положила сессия Европейского совета в Копенгагене летом 1993 г., утвердившая критерии допуска кандидатов в ЕС. Для большинства из них реализация программы подготовки к вступлению заняла около 11 лет, а для Болгарии и Румынии продлится 14-15 лет.

Результаты многолетних дискуссий, посвященных новому расширению ЕС, его взаимодействию с курсом на углубление европейской интеграции и его международным последствиям, можно суммировать в нескольких пунктах.

1. В Западной Европе сложилось практически единодушное мнение, согласно которому государства ЕС принимали принципиальное решение в пользу принятия стран ЦВЕ, руководствуясь главным образом политическими, а не экономическими соображениями. Такая точка зрения неоднократно фигурировала и на официальном уровне. Очень четко высказался по этому поводу один из высокопоставленных чиновников Европейской комиссии Ф. Камерон: “Расширение – политический императив для Союза, который может содействовать миру, безопасности, стабильности и прогрессу в Европе. Расширения, которые привели в Европейское сообщество Грецию, Испанию и Португалию, имели основным мотивом укрепление демократии и стабильности в странах, покончивших с тоталитарными режимами. Для стран Центральной и Восточной Европы членство в Союзе имеет такое же значение”. [26]

2. По мнению большинства европейских экспертов, экономический эффект расширения для нынешних членов ЕС будет незначительным, а его стоимость – очень высокой. В подтверждение приводятся различные подсчеты по методике “затраты-выгоды”. Так, по одному из них для стран ЦВЕ этот эффект выразится в росте уровня реальных доходов на 18% в течение нескольких лет, тогда как для нынешних членов ЕС – в мизерной прибавке показателя на 0,2%.

Эти цифры не бесспорны. Достоверность количественных прогнозов на основе сложных экономико-статистических расчетов весьма относительна. Различные методики дают разные результаты. При этом все они основаны на экстраполяции действовавших ранее тенденций, а это очень ненадежная база. Поэтому в данном случае показательны не абсолютные величины, а порядок цифр. Они свидетельствуют о том, что стимулирующее влияние расширения на экономический рост в “старых” государствах ЕС будет незначительным и гораздо более слабым, чем во вступающих. Так было на всех предыдущих этапах расширения ЕС, и нет оснований считать, что теперь будет иначе.

В документах ЕС и публичных выступлениях высокопоставленных функционеров Европейской комиссии зачастую говорится о том, что вследствие расширения в единый внутренний рынок ЕС вливаются более 100 млн. новых потребителей. Но это не новые потребители. Западноевропейские экспортеры промышленных и потребительских товаров давно освоили рынок государств-кандидатов. Удельный вес ЕС в импорте стран ЦВЕ, входивших ранее в СЭВ, вырос с 20,7% в 1980 г. до 38,8% в 1990 г. и 61% в 2002 г.; доля ЕС в их экспорте составляла в соответствующие годы 22,9%, 35% и 70%. Т.о., еще не став членами ЕС, они достигли того количественного соотношения объемов торговли внутри ЕС и вне его, которое установилось в ЕС-15. Из этого следует, что формальное присоединение стран к единому внутреннему рынку ЕС не будет означать создания торговых потоков, поскольку фактически это произошло в 90-е годы.

К тому же быстрому росту торговли между ЕС и странами ЦВЕ сопутствовало еще более быстрое увеличение отрицательного сальдо у всех стран-кандидатов: в 1996-1999 гг. оно колебалось в пределах 25-35 млрд. евро. Поэтому они уже сейчас начинают искать пути диверсификации своей внешней торговли, в т.ч. через восстановление своих торговых связей с Россией, Украиной и т.д.

В целом же напрашивается вывод, что в отличие от 90-х годов, когда быстрый рост торговли со странами ЕС был одним из важных факторов роста в странах ЦВЕ, в нынешнем десятилетии весьма вероятна обратная зависимость – теперь уже темпы экономического роста будут определять динамику торговли. Главными факторами роста ВВП будут, по всей видимости, последовательность и взвешенность экономической и, в частности, структурной политики национальных властей, с одной стороны, и мировая экономическая конъюнктура – с другой. Темпы роста экспорта членов ЕС во вновь вступившие государства, скорее всего, будут заметно ниже, чем в 90-е годы.

Быстрый рост прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в экономику стран-кандидатов также приходится на 90-е годы. Данные по восьми странам (без Болгарии и Румынии), вступившим в ЕС в 2004 г., таковы: 1992 г. – 3019 млн. долл., 1995 г. – 8833 млн., 2000 г. – 21412 млн. евро (или 19776 млн. долл. в пересчете по среднегодовому курсу). Эти суммарные показатели не разверстаны по странам происхождения, однако роль ЕС как инвестора нашла отражение в сведениях о ПИИ, вложенных в ценные бумаги. В 1997 г. объем накопленных инвестиций такого рода, размещенных странами ЕС в семи странах ЦВЕ (те же, что в первом случае, но без Венгрии), был равен 18,4 млрд. евро, что составляло 66% всей суммы таких инвестиций, в 2000 г. – 59 млрд., или 80% их общей суммы.

В 1995-1997 гг. ПИИ из стран ЕС составляли 2,5% по отношению к суммарному ВВП стран ЦВЕ; в 2000-2001 гг. – 4,6%. Но это усредненный показатель, а по отдельным странам картина выглядит иначе – по данным за 2000-2001 гг. от 2,3% ВВП в Словении и 3,6% в Литве до 8,5-9,1% ВВП в Чехии, Словакии и Эстонии.

Возросший приток инвестиций из стран ЕС, несомненно, способствовал структурной перестройке и росту экономики в странах ЦВЕ. Вместе с тем не следует его переоценивать, поскольку в те же 90-е годы страны-кандидаты имели огромное отрицательное сальдо в торговле с ЕС. В 1997-2002 гг. оно было эквивалентно 6-7% их совокупного ВВП. Из 10 государств, вступивших в ЕС в 2004 г., у восьми (исключая Венгрию и Чехию) торговый дефицит, т.е. отток капитала, превышал приток ПИИ из стран ЕС. Тем не менее экономический эффект расширения для стран ЦВЕ представляется намного более существенным, чем для стран интеграционного ядра. Это относится и к внешней торговле и к инвестициям. Удельный вес “десятки” во внешней торговле 15 государств Евросоюза вырос за 1992-2002 гг. с 6 до 11%, а в их зарубежных ПИИ – с 0,7-0,8 до 2%. С точки зрения потенциала экономического сотрудничества, выгод от него, а также экономической безопасности регион вступивших государств имеет для Западной Европы третьестепенное значение.

3. В кулуарах органов ЕС и правительств государств-членов, а также среди экспертов и в обществе широко распространено мнение, что экономическая цена расширения оказалась намного выше, чем предполагалось в начале 90-х годов. В подтверждение, как правило, приводятся цифры расходов из бюджета ЕС на техническое содействие экономическим и политическим реформам в странах-кандидатах, гуманитарной помощи и т.п. всего за 1990-2002 гг. в рамках программ ФАРЕ было израсходовано 14,1 млрд. экю/евро; в 1990-1999 гг. Европейский инвестиционный банк предоставил странам-кандидатам кредиты на сумму 11,1 млрд. экю/евро. В рамках бюджета ЕС на период 2004-2006 гг. дотация 10 странам, вступившим в 2004 г. (разница между их выплатами в бюджет и поступлениями из него) составит 8,8 млрд. евро. [27]

Если измерять затраты в расчете на душу населения в странах-кандидатах, то выходит по 40 евро в год. Их удельный вес в годовом бюджете ЕС составляет 2,9%, в совокупном ВВП ЕС-15 это и вовсе мизерная величина – 0,03%. Есть еще кредиты ЕИБ, но они подлежат возврату, и к нетто-расходам отнести их нельзя. Поэтому о чрезмерно высоком финансовом бремени, которое легло на плечи ЕС в связи с его расширением, говорить не приходится. Однако цена расширения ЕС не исчерпывается финансовыми расходами. Она измеряется также влиянием расширения на выполнение долгосрочных программ углубления европейской интеграции, предусмотренных Маастрихтским и Амстердамским договорами о Европейском союзе и другими стратегическими решениями ЕС. Эта цена неизмеримо выше.

4. Официальная точка зрения руководителей ЕС состояла в том, что расширение будет содействовать дальнейшему углублению интеграции в ее центральной зоне, Западной Европе, что, в свою очередь, позволит увеличить экономическую и иную помощь государствам, расположенным на периферии, как до, так и после их вступления в Союз. Однако эта модель взаимодействия процессов углубления и расширения может быть реализована при двух условиях – близких уровнях экономического и социального развития старых и новых участников интеграционного блока, а также однотипности их экономических и политических систем. Идеальный пример такого рода – вступление в ЕС Австрии, Швеции и Финляндии. В условиях интеграции стран с резко различным уровнем развития эта модель работает лишь в том случае, если удельный вес вступающих менее развитых стран незначителен. Такая ситуация сложилась в 80-е годы, когда в ЕС вступили Греция, Испания и Португалия. Численность населения трех среднеразвитых стран была невелика по сравнению с ЕС-9, да и задача создания единого внутреннего рынка была все-таки проще, чем те задачи, к решению которых ЕС приступил теперь.

Итак, нынешнее расширение радикально отличается от всех предыдущих. По-иному выглядит и взаимодействие между углублением и расширением.

В Договоре о Европейском союзе и в решениях саммитов ЕС, состоявшихся в 1998-2002 гг., зафиксированы несколько направлений углубления интеграции. К ним относятся:

− создание Экономического и валютного союза, ключевым элементом которого является единая валюта (евро);

− формирование пространства свободы, безопасности и правопорядка, составной частью которого является Шенгенская визовая зона;

− переход к общей внешней политике и общей политике безопасности и обороны;

− реформа институциональной системы ЕС и повышение ее эффективности на новом этапе углубления и расширения интеграции;

− осуществление принятой в Лиссабоне программы создания в ЕС “самой динамичной и конкурентоспособной экономики в мире, основанной на знаниях”.

Очевидно, что после вступления стран-кандидатов процессы углубления интеграции распространяются на всю новую территорию ЕС.

С учетом условий, которые зафиксированы в Договоре о вступлении 10 государств в ЕС, подписанном в Афинах в апреле 2003 г., а также всех экономических и социальных факторов, влияющих на процессы экономической интеграции в расширенном ЕС, ее динамику в ближайшие 15-20 лет можно проследить следующим образом:

− 2010 г. – вступившие страны завершают переходный период и полностью интегрируются в единый внутренний рынок ЕС с его “четырьмя свободами” (свобода движения товаров, услуг, капиталов, рабочей силы); четыре государства – Венгрия, Мальта, Словения и Чехия, - возможно, вступят в ЭВС; вероятно, к этому времени или несколько раньше к ЭВС присоединятся также Великобритания и Дания;

−2010-2015 гг. – в ЭВС вступают остальные из десяти стран; к концу периода завершают переходный период и полностью интегрируются в единый внутренний рынок Болгария и Румыния; членом ЕС становится Турция;

−2015-2020 гг. – Болгария и Румыния вступают в ЭВС, Турция завершает переходный период и, возможно, также присоединяется к ЭВС; в ЕС вступают Хорватия, Сербия и Черногория, Албания, Македония, Босния и Герциговина.

Все это время институтам ЕС придется решать головоломную задачу координации макроэкономической политики трех групп государств: членов ЭВС, участников единого внутреннего рынка и новичков, находящихся в процессе адаптации. И все это время одним из основных направлений политики ЕС будет содействие процессу реальной конвергенции трех десятков стран, который, по сути, начинается заново и займет, видимо, не меньше трех десятилетий. Цена этой политики будет измеряться сотнями миллиардов евро.

Фактически уже сейчас можно говорить о невозможности выполнения программы создания самой динамичной и конкурентоспособной экономики в мире. Она была принята на Лиссабонском саммите ЕС 2000 г. и должна быть завершена в 2010 г. Магистральный путь к достижению этой цели ее инициаторы видели в стимулировании инновационного процесса в экономике, интеграции науки и производства, ускоренном развитии отраслей новейших технологий, масштабной подготовке кадров, владеющих современными знаниями и умеющих применять их на практике. Независимые эксперты с самого начала выражали сомнение в том, что такая масштабная и амбициозная цель может быть достигнута за столь короткий срок даже в пределах интеграционного ядра ЕС – еврозоны. На весенних сессиях Европейского совета в Барселоне (2002 г.) и в Брюсселе (2003 г.), в большой степени посвященных ходу реализации лиссабонской программы, было признано, что, несмотря на ряд достижений, на многих важных направлениях ЕС продвигается к цели слишком медленно. Признаков перелома в динамике экономического роста пока не заметно: в 2001-2003 гг. среднегодовые темпы роста ВВП в целом по ЕС-15 равны 1,2%, а за период 2001-2005 гг. (по прогнозам) составят 1,6%. В десяти вступающих государствах они заметно выше: в первом пятилетии нового века они будут равны 3,2%.[27] Не исключено, что к 2010 г. сложится своеобразное разделение ролей: новые государства будут лидировать в ЕС (но не в мире) по темпам экономического роста, а старые сохранят бесспорное преимущество перед новичками в конкурентоспособности на внутреннем рынке ЕС, но так и не станут самыми конкурентоспособными в мировой экономике. (Рис….)

В сравнении с масштабами задач и трудностей в области экономической интеграции процесс формирования общего пространства свободы, безопасности и правопорядка будет развиваться легче, но не быстрее. Поскольку первым признаком такого пространства является свобода передвижения и деятельности граждан любого государства-члена на всей территории ЕС, оно может быть создано только на основе и в рамках единого внутреннего рынка. Следовательно, это процесс также займет не менее двух десятилетий.

Что касается общей внешней политики и политики безопасности и обороны, то, пожалуй, именно в этой сфере наиболее наглядно и драматично проявился негативный характер взаимодействия процессов расширения и углубления европейской интеграции. Первая же реакция ЕС

балл по шкале конкурентоспособности ВЭФ, 2004-2005

Источник: World Economic Forum, 2004

в расширенном формате 25 государств на кризисную ситуацию в Ираке продемонстрировала, насколько далек Евросоюз от поставленной цели – говорить единым голосом от имени объединенной Европы. Для инициаторов и неизменных лидеров интеграции, Франции и Германии, оказалось пренеприятным сюрпризом, что государства-кандидаты почти единодушно поддержали позицию Вашингтона в его споре с Парижем и Берлином. Не приходится сомневаться в том, что подобные случаи расхождения внешнеполитических ориентиров участников ЕС будут повторяться.

5. При всех расхождениях и нюансах в оценках последствий нового расширения ЕС в одном пункте все участники дискуссий единодушны: его неоднородность (гетерогенность) резко возрастает. Она увеличивается по нескольким параметрам: размерам (большие и малые страны), уровням экономического развития (высоко- и среднеразвитые национальные хозяйства), состоянию систем рыночной экономики и демократии (зрелые и формирующиеся системы) географическому положению (Северный, Западный, Южный и Центральный регионы Европы).

Страны с одинаковыми или близкими параметрами – тем более, если речь идет не об одном, а о двух-четырех параметрах – тяготеют друг к другу и способны объединяться в устойчивые группировки или временные коалиции на основе общих интересов и задач. В случае возникновения неблагоприятных условий разрыв в уровнях развития и дифференциация национально-государственных интересов могут привести к тому, что центробежные тенденции возобладают над центростремительными, а в кризисной ситуации ЕС может расколоться на несколько региональных группировок или полностью дезинтегрироваться.

Но даже если исключить этот наихудший вариант, расширенный Союз не в состоянии следовать курсом на федеральную Европу, который был начертан основателями в 50-е годы. Он может откатиться назад, сохранившись как зона свободной торговли. Если в странах ЕС-6 говорят об этом с тревогой, то Л. Бриттен приветствует эволюцию Европы “в направлении свободных рынков и свободной торговли”, противопоставляя эту тенденцию “мифу”, каковым, по его мнению, является идея европейской федерации. [28]

Главный вывод, к которому давно уже пришло большинство аналитиков, состоит в том, что ЕС не имеет иного выбора, кроме как разноскоростная интеграция. Но если так, то для надежды на создание действительно сплоченной Европы, говорящей и действующей на мировой арене как единое целое, места не остается. А ведь речь идет пока о неполной Европе, без ее восточной части – России и других европейских стран СНГ.

Концепция разноскоростной интеграции официально признана в 1992 г. в Маастрихтском договоре, сохранившем за Великобританией и Данией право остаться вне ЭВС и признавшем право двух или нескольких государств-членов на продвинутое сотрудничество, т.е. на осуществление программ углубления интеграции, не дожидаясь участия других членов ЕС. Однако разноскоростная интеграция не рассматривалась как доминирующая тенденция развития Евросоюза. Его участники либо входили в состав ЭВС, либо находились на ближайших подступах к нему, и разность их скоростей была невелика. Так что проектам продвинутого сотрудничества отводилась, скорее, вспомогательная роль – служить локомотивом, тянущим за собой весь состав.

После почти двойного увеличения числа участников ЕС смысл концепции разноскоростной интеграции радикально меняется. Стартовые позиции новых государств-членов находятся далеко позади. В ближайшие десятилетия они обречены следовать курсом догоняющего развития. При этом, как показал опыт Ирландии, Греции, Испании и Португалии, скорость их продвижения будет различной. В ЕС, состоящем из трех десятков государств, вилка скоростей будет значительно шире.

Развитым государствам, входящим в ЭВС и реализующим другие программы углубления интеграции, некоторые виднейшие европейские политики несколько лет назад предложили заменить стратегию дифференцированного продвижения по пути интеграции политическим и организационным разделением участников расширенного ЕС на две группы, не лимитируя такое расчленение никакими сроками. В. Жискар д’Эстен и Х. Шмидт высказались за то, чтобы внутри Союза была создана “центральная группа”, в которую вошли бы шесть государств, участвовавших в интеграции с самого начала, и другие страны ЕС, близкие к ЕС-6 по уровню социально-экономического развития и готовые объединиться в федерацию, имеющую собственные законы и институты.

Ни один из этих политиков, конечно, не рассчитывал на то, что их предложения будут приняты. Они должны были стать ферментом, ускоряющим поиски и разработку обновленной системы принятия решений в ЕС и контроля над исполнением. С этой точки зрения существенная реформа институциональной системы Евросоюза могла бы стать единственным примером позитивного взаимодействия процессов углубления и расширения интеграции. Необходимость такой реформы и четкого определения политико-правового статуса Европейского сообщества была публично признана два десятилетия назад и нашла отражение в проекте договора о Европейском союзе, одобренном Европейским парламентом в 1984 г., но единодушно отвергнутом государствами ЕС. Попытки разработать приемлемую для всех концепцию реформы предпринимались в Маастрихте (1991-1992 гг.), Турине-Амстердаме (1996-1997 гг.) и Ницце (2000 г.), но каждый раз кончались неудачей. И лишь новое расширение ЕС буквально принудило форсировать подготовку и осуществление реформы.

Учитывая предыдущие неудачи, высшие руководители стран ЕС решили с самого начала привлечь к разработке реформы общественность. Созданный с этой целью Конвент представил осенью 2003 г. проект Конституции Европы – продукт многомесячных дебатов и множества компромиссов. Он предусматривает укрепление легитимной основы Союза и расширение полномочий его высших институтов, но не содержит ни одного положения, хотя бы отдаленно перекликающегося с идеей преобразования ЕС в Европейскую федерацию. [10] Референдум по ратификации конституции Евросоюза состоялся в феврале 2005 г. в Испании (большинство голосов (77%) было отдано “за”, но при низкой явке), аналогичные плебисциты в 2005-2006 гг. пройдут в Британии, Франции, Дании, Польше и Чехии. Согласно опросам общественного мнения, в Британии и Дании пока (с небольшим перевесом) побеждают противники конституции. Низкая явка испанцев увеличивает их шансы на успех. В случае же, если какие-либо страны ЕС не смогут ратифицировать конституцию Евросоюза, они, согласно новым правилам, вынуждены будут выйти из интеграционного блока. [22]

Это серьезно перекликается с прошедшими 10-13 июня 2004 г. выборами в Европарламент, обеспечившими очень низкую явку (20-30%). Такой исход голосования значительно повысил вероятность формирования в Европе многоуровневой политической системы, в рамках которой в ЕС будет существовать ядро из политически тесно интегрированных стран с общей и довольно жесткой федералистской конституцией и сохранится целая группа стран, интегрированных с этим ядром в приемлемой для них мере. За это говорит рост популярности евроскептиков, основными целями которых являются либо категоричный выход их страны из Евросоюза, либо пересмотр принципов отношений между ЕС и его членами и прекращение создания “европейского государства” (особенно в Австрии, Бельгии, Великобритании, Греции, Словении, Чехии, Швеции). Успех евроскептиков в ряде стран, особенно в Британии и Швеции, сделает переговоры по поводу ряда статей конституции Евросоюза более сложными, чем это было до выборов.

Свою роль сыграло и недовольство избирателей условиями расширения Евросоюза. “Многие жители новых стран ЕС слишком многого ждали от расширения союза. И когда оно произошло, они были разочарованы тем, что никаких мгновенных выгод они не получили. В частности, стало ясно, что они, как и раньше, не могут работать в странах старого ЕС, за исключением Ирландии и Британии. Согласно опросам, во многих центральноевропейских странах низкая явка была в значительной мере вызвана именно разочарованием от расширения ЕС”, - сказал преподаватель европейской политики Лондонской школы экономики Айко Тилеманн. [16]