2015-06-10
2057
В настоящее время общественные отношения в сфере образования на федеральном уровне регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также нормами других законодательных актов, затрагивающими отдельные вопросы образовательной деятельности.
Кроме того, отношения в сфере образования регламентируются Указами Президента Российской Федерации, большим количеством нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законом Российской Федерации "Об образовании" и Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", и ведомственными нормативными правовыми актами Минобразования России, Госкомвуза России, Минобрнауки России, а также Минтруда России, Минздравсоцразвития России и другими.
В части, не противоречащей российскому законодательству, в сфере образования до сих пор применяются отдельные нормативные правовые акты СССР.
Принятие Закона Российской Федерации "Об образовании" (1992 год), а также Конституции Российской Федерации имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования в переходный период. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не в полной мере удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере.
Рамочный характер Закона Российской Федерации "Об образовании" как системообразующего акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию в развитие Закона Российской Федерации "Об образовании" ряда законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только в отношении Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В результате многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне.
В настоящее время содержание указанных законодательных актов вследствие социально-экономических изменений, произошедших в последнее десятилетие в российском обществе, формирования нового российского гражданского, налогового, бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу, развития международных интеграционных процессов перестает соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования.
Уже в этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства в области образования путем внесения отдельных изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Так, только в период с 2002 по 2008 годы было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати пяти федеральных законов.
Положительным результатом этих усилий стало более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, обновление ряда образовательных институтов, совершенствование правовых механизмов регламентации и контроля качества образования и так далее. Вместе с тем постоянный процесс внесения изменений привел к неустойчивости норм федерального законодательства, значительному по объему дублированию положений Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Кроме того, несмотря на большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, они по-прежнему характеризуются коллизионностью, содержат значительные пробелы, ряд норм сохраняет декларативный характер и не обеспечен эффективными правовыми механизмами реализации, а также в ряде случаев дублирует нормы других законодательных актов. Это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс.
Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость и противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области образования практически не содержит определения используемых терминов. Это относится к определению самого понятия "образование", которое фактически ограничивает сферу образования рамками стандартизированного или цензового (уровневого) образования, оставляя в стороне дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются уровнями образования в соответствии с нормой пункта 5 статьи 27 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Специалистами неоднократно указывалось также на некорректное использование в Законе Российской Федерации "Об образовании" термина "образовательное учреждение", который в зависимости от контекста обозначает либо организационно-правовую форму образовательной организации "учреждение", либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей образовательный процесс, что порождает неоправданную путаницу в процессе правоприменения. С целью устранения данного противоречия и приведения терминологии, используемой в законодательстве в области образования, в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации в законопроекте будет использоваться в качестве родового понятия термин "образовательная организация".
Кроме того, в законодательстве отсутствуют легальные определения специальных понятий, широко употребляемых в сфере образования, в том числе таких, как образовательные услуги, образовательный уровень (ценз), образовательная программа, учебный план, образовательный процесс, академические права и свободы и так далее.
Назревшей является необходимость унификации типологии образовательных организаций. Правовое закрепление типологии образовательных организаций является одним из способов упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере образования, в первую очередь, непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения. Перечень типов образовательных организаций закреплен в пункте 4 статьи 12 Закона Российской Федерации "Об образовании". Однако при его формировании были использованы различные основания для выделения соответствующих типов: по уровню реализуемых образовательных программ, по категории обучающихся в нем лиц и других. Такой подход не позволяет однозначно определить тип той или иной образовательной организации, поскольку одна и та же образовательная организация может одновременно относиться к нескольким типам. Так, например, специальные (коррекционные) образовательные организации для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, выделенные в самостоятельный тип, одновременно могут рассматриваться и как общеобразовательные организации в соответствии с уровнем реализуемых образовательных программ.
Кроме того, закрепленная Законом Российской Федерации "Об образовании" типология образовательных организаций с жестким закреплением видов реализуемых образовательных программ за каждым типом образовательной организации в настоящее время стала препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных траекторий, расширения спектра образовательных услуг и так далее. Законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования.
В законопроекте предполагается закрепить деление образовательных организаций по следующим критериям: на типы - по реализуемым образовательным программам, исходя из того, что образовательная организация может реализовывать основные образовательные программы различных уровней; а также на виды и категории, используя в качестве показателей отнесения к виду один или несколько показателей, таких как направленность, повышенный объем содержания или специальные условия реализации образовательной программы, дополнительно осуществляемые функции - содержание, лечение, реабилитация, коррекция, научно-исследовательская и технологическая деятельность, преобладающая форма обучения и другие.
При этом с учетом модернизации структуры системы образования в сфере высшего профессионального образования представляется необходимым сохранить начавшееся обособление университетского сектора, предоставив более широкую автономию данному виду образовательных учреждений (организаций). Это согласуется с направлениями государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений - университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральных, национальных исследовательских университетов и так далее). В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования, диверсификацией подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального образования актуальным становится также пересмотр типологии образовательных учреждений профессионального образования в целом, в том числе упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы.
Закрепление в законопроекте правовых критериев и признаков классификации типов и видов образовательных организаций, требований к ним позволит более точно определить особенности правового регулирования деятельности образовательных организаций в различных сферах (управление, механизмы финансирования, источники формирования и особенности правового режима имущества, предназначенного для образовательной деятельности, требования к материально-техническому оснащению, кадровому обеспечению с учетом специфики реализации образовательных программ различного уровня), а также установить взаимосвязь с конституционными правами и свободами различных категорий обучающихся и воспитанников, педагогических работников, уточнить предмет государственной аккредитации.
Помимо юридических и физических лиц, непосредственно принимающих участие в образовательном процессе, в системе образования могут функционировать иные организации, в том числе объединения юридических лиц, общественные и государственно-общественные объединения, научные организации, фонды, организации по содействию образовательным учреждениям в развитии их материально-технической базы и иные организации. В действующем законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 15 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Представляется, что их правовое положение в сфере образования и в целом механизмы обеспечения государственно-общественного характера управления образованием, построения частно-государственного партнерства в этой сфере следует более полно урегулировать в законопроекте.
Одной из серьезных проблем законодательства в области образования является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. В определенной степени исключение составляет лишь подсистема высшего и послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой осуществляется на основе норм Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений в силу их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. Разработка законопроекта предусматривает ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса, которые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными актами. С этой целью в структуре проекта федерального закона будет выделена самостоятельная глава, посвященная регламентации образовательной деятельности в каждой подсистеме российского образования, исходя из задач и специфики соответствующих образовательных уровней.
При этом следует учитывать, что в обновлении нуждаются и нормы законодательства в области образования, определяющие образовательные уровни (цензы) в Российской Федерации.
Согласно пункту 5 статьи 27 Закона Российской Федерации "Об образовании" послевузовское профессиональное образование является уровнем образования. Однако отнесение законодательством послевузовского профессионального образования к одному из образовательных уровней весьма спорно. Представляется, что действующие нормы требуют пересмотра и определения роли, места и структуры послевузовского профессионального образования в системе образования с учетом целей и содержания осуществляемой в этой подсистеме деятельности.
Одним из возможных решений является рассмотрение аспирантуры, адъюнктуры и докторантуры не в качестве послевузовского профессионального образования, а в качестве послевузовской подготовки, представляющей собой интегрированную форму обучения и научно-исследовательской деятельности в рамках системы подготовки научных кадров.
При этом представляется целесообразным регламентировать в законопроекте существующие формы интеграции высшего и послевузовского профессионального образования и науки, учитывая, что интеграция науки и образования является одним из направлений государственной научно-технической политики и повышения качества образования, обеспечивающим включение в образовательный процесс ученых и использование материально-технической и информационной базы ведущих научных институтов, а также инновационно-ориентированного производства.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о регулировании отношений в дополнительном образовании. Дополнительное образование представляет собой подсистему, в которой выделяются самостоятельные секторы, различающиеся по своим целям, направленности, формам организации, правовому положению участников. В частности, дополнительное образование детей направлено на развитие личности человека, повышение его культурного и интеллектуального уровня, дополнительное профессиональное образование - на целенаправленное непрерывное повышение профессиональных знаний граждан, уже имеющих профессиональное образование, актуализацию их профессиональной квалификации, подготовку к выполнению новых видов профессиональной деятельности. Существует и активно развивается также практически не урегулированный законодательно сектор, в котором осуществляется обучение одновременно и детей и взрослых.
Особенно тщательной проработки требуют положения, закрепляющие возможности развития системы непрерывного образования, в том числе финансово-экономические основы ее функционирования, а также механизмы обеспечения доступности различных форм получения дополнительного профессионального образования всем желающим. Проблема развития дополнительного профессионального образования значительно актуализируется в условиях формирования инновационных направлений развития экономики, когда быстро меняющиеся знания и технологии требуют постоянного обновления профессиональных навыков, динамичной переподготовки и повышения квалификации кадров, организации их непрерывного образования.
Законодательно (статьи 11.1 и 12 Закона Российской Федерации "Об образовании") определено, что государственные и муниципальные образовательные организации, а также негосударственные образовательные организации могут создаваться только в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Это практически исключает возможность участия в процессе реализации дополнительных профессиональных образовательных программ большинства организаций реального сектора экономики. В то же время, как показывает опыт, в дополнительном профессиональном образовании могут и должны быть задействованы крупные коммерческие организации, имеющие ресурсы для реализации соответствующих образовательных программ в рамках "внутрифирменного" обучения.
В связи с изложенным представляется целесообразным предоставить право реализации дополнительных профессиональных образовательных программ не только образовательным и научным организациям, но и иным организациям, независимо от их основного вида деятельности и организационно-правовой формы. При этом данные организации, осуществляя образовательную деятельность в дополнение к основным уставным видам деятельности, не будут приобретать статуса образовательных. Предполагается, что ими будут создаваться специализированные структурные подразделения, ведущие образовательную деятельность в соответствии с законодательством в области образования. В связи с этим законопроектом должны будут определены условия ведения образовательной деятельности таким организациями, а также более полно урегулирована деятельность негосударственных образовательных организаций в целом.
Законодательное закрепление общих правил приема в образовательные учреждения является важнейшим условием реализации государственных гарантий права на образование. Однако регламентация условий доступа к образованию, особенно профессиональному, в настоящее время вызывает многочисленные нарекания и требует обновления и детализации.
Действующая редакция Закона Российской Федерации "Об образовании" гарантирует гражданам на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости (пункты 1 и 3 статьи 5). Одновременно законодателем установлен ряд исключений из данного правила. Так, статьей 16 Закона Российской Федерации "Об образовании" и статьей 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" определены виды преимуществ (льгот) при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования, которые можно разделить на три группы:
право на поступление без вступительных испытаний;
право на поступление вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний;
преимущественное право на поступление.
Одновременно Законом Российской Федерации "Об образовании" и Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" установлены категории граждан, которым предоставляются эти преимущества (льготы) при приеме для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего профессионального образования. Вместе с тем категории граждан, которые могут воспользоваться преимуществами (льготами) при приеме, предусматриваются также в довольно большом количестве иных законодательных актов Российской Федерации, не входящих в систему законодательства Российской Федерации в области образования. В настоящее время насчитывается более двухсот установленных различными законодательными актами категорий лиц, имеющих те или иные преимущества при поступлении. При этом в некоторых случаях предоставление таких преимуществ (льгот) утратило свою актуальность. В условиях введения новой системы приема на основе результатов единого государственного экзамена действующая система преимуществ (льгот) требует пересмотра и унификации. В законопроекте будут закреплены критерии и исчерпывающий перечень предоставляемых преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих право ими воспользоваться.
Кроме того, в настоящее время законодательно не урегулированы общие правила приема в российские образовательные учреждения иностранных граждан, лиц без гражданства. Большая часть подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы, существенно устарела и не в полной мере отвечает современным реалиям российской системы образования, тенденциям формирования международного образовательного пространства и развития механизмов экспорта образовательных услуг.
В связи с введением единого государственного экзамена, результаты которого засчитываются в качестве результатов вступительных испытаний, целесообразно законодательно закрепить категории лиц, которым по объективным основаниям может быть предоставлено право поступления по результатам вступительных испытаний, проводимых образовательными учреждениями в иной форме (лица с ограниченными возможностями здоровья, поступающие для получения второго высшего профессионального образования, иностранные граждане и другие).
Пунктом 11 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах финансируемых за счет средств учредителя государственных заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся их целевой прием в соответствии с договорами с органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования. Однако на законодательном уровне остались неурегулированными порядок проведения конкурса при целевом приеме, вопросы, связанные с выполнением взаимных обязательств выпускников высших учебных заведений, обучавшихся в рамках целевого приема, и направивших их на обучение органов как потенциальных работодателей и другие.
Таким образом, регламентация приема в образовательные учреждения как важнейшего механизма реализации права на образование и соответствующих государственных гарантий является одной из первоочередных задач законопроекта.
Действующее законодательство в области образования практически не содержит норм, регулирующих порядок оказания платных образовательных услуг, получения образования на возмездной основе. Правовое регулирование этих отношений нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 779 - 783) недостаточно, не учитывает в необходимой мере специфики образовательных отношений, что создает неблагоприятные правовые условия для обеспечения реализации конституционных принципов доступности и бесплатности, прежде всего, обязательного общего образования, способствует распространению таких негативных явлений, как взимание платы за обучение по образовательным программам, финансируемым из бюджетов различных уровней, нарушение прав обучающихся на платной основе, в частности, одностороннее расторжение договора об образовании по инициативе образовательной организации и так далее.
В целом следует признать, что правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован фрагментарно. Значительная часть их прав и обязанностей устанавливается подзаконными и даже локальными актами. В то время как многие из них, в частности, право на обучение на родном языке, на выбор формы получения образования, на обучение по индивидуальному учебному плану и иные права и условия их реализации в рамках образовательного процесса, а также гарантии прав обучающихся в случае ликвидации образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации требуют законодательной регламентации. Особого внимания заслуживают также правовые условия охраны здоровья и обеспечения безопасности обучающихся. О наличии существенного пробела в законодательстве свидетельствует в том числе значительная неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и ответственности, в частности, дисциплинарной, за неисполнение этих обязанностей, отсутствуют нормы, регламентирующие меры педагогического воздействия в отношении обучающихся.
Требуют также пересмотра нормы, регулирующие стипендиальное обеспечение обучающихся образовательных организаций профессионального образования. В настоящее время вопросы стипендиального обеспечения регламентируются различными законодательными актами. Так, размер стипендий студентов федеральных государственных высших учебных заведений определен Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а размер стипендий обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования - Законом Российской Федерации "О минимальном размере оплаты труда". Указанные законодательные акты определяют размер стипендии в твердом денежном выражении, в результате чего в них регулярно приходится вносить изменения с целью индексации размера стипендиального обеспечения обучающихся государственных образовательных организаций профессионального образования. Целесообразно регламентировать порядок установления размеров и предоставления стипендий в законопроекте.
Роль педагогических работников в образовательном процессе трудно переоценить. Вместе с тем правовое регулирование их статуса сегодня признается неполным и недостаточно эффективным, в соответствующих законодательных актах имеется ряд противоречий и неточностей. В первую очередь, это относится к педагогическим работникам образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, специфика деятельности которых в настоящее время фактически не имеет законодательного оформления к формированию систем оплаты труда, к индивидуальной педагогической деятельности и так далее. Актуальным является введение законодательных положений, направленных на учет особенностей и повышение социальной значимости педагогического труда. При этом целесообразно учитывать положения таких документов, как Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж, 5 октября 1966 г.), Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж, 11 ноября 1997 г.), Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября 1998 г.).
В пересмотре и более полной регламентации нуждаются также различные административные процедуры в сфере образования. В первую очередь, это относится к регулированию лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования. Так, в законодательных актах об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие лицензионных требований и условий осуществления образовательной деятельности, являющихся стрежневым элементом лицензионной деятельности, основания выдачи или отказа в выдаче лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, права и обязанности участников соответствующих отношений. Это снижает эффективность реализации указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных в деятельности образовательных организаций, их филиалов и представительств. Назревшим является также вопрос о формировании новых форм оценки качества образования, в частности, о введении наряду с государственной аккредитацией процедуры общественно-профессиональной аккредитации.
Перечисленное не является исчерпывающим перечнем пробелов и противоречий, устаревших норм права, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, в законодательстве в области образования, но в целом характеризует общее состояние и проблемы правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач.
Аналогичные процессы в последнее десятилетие протекают и в большинстве стран мира. При этом следует отметить, что в зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, то есть отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня. Законодатели исходят из того, что предметом законов об образовании наряду с общими правилами регулирования отношений в сфере образования должны быть в том числе такие вопросы, как права обучающихся в образовательном процессе, порядок сдачи экзаменов и правовая защита обучающегося на экзамене, порядок наложения на них дисциплинарных взысканий, участие родителей в школьной жизни и тому подобное. Так, в Кодексе образования Франции в законодательной части содержится более 240 статей, непосредственно посвященных школьному образованию, в то время как в Законе Российской Федерации "Об образовании" соответствующие нормы содержатся в одной небольшой статье "Общее образование", а также включены в ряд иных статей, регламентирующих, в частности, реализацию общеобразовательных программ или статус обучающихся.
Таким образом, на современном этапе разработка нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", интегрирующего нормы действующих законодательных актов, а также включающего дополнительный массив законодательных положений по всем уровням и подсистемам образования, является своевременной и востребованной. Обеспечение регламентации правоотношений в отдельных подсистемах образования в рамках одного законодательного акта снимает задачу разработки и принятия отраслевых федеральных законов по каждому уровню образования, при этом наличие такого акта не исключает принятие в предусмотренных законодательством случаях актов Правительства Российской Федерации и органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по нормативному правовому регулированию в сфере образования, более детально регламентирующих отдельные вопросы и процедуры.
