История принятия Федерального закона «О рекламе»

Принятие Закона «О рекламе» стало необычным актом в контексте «романтического» законотворчества начала 90-х годов прошлого века. Закон обсуждался долго, больше года. Причём не только депутатами Государственной Думы и государственными чиновниками, но практически всем обществом, которое оказалось вовлечённым в эту дискуссию. Дело в том, что, когда появились первые законопроекты о рекламе, лоббистские группы, которые боролись за принятие того или иного варианта закона, развернули широкую кампанию в прессе.

Один из законопроектов поддерживала Ассоциация рекламных агентств, объединяющая производителей рекламы. Последние, соглашаясь с тем, что закон о рекламе необходим, были заинтересованы в минимальном государственном вмешательстве в сферу рекламы и максимальном саморегулировании.

Другой законопроект был подготовлен правительством, и в соответствии с ним, естественно, предполагалось, что главным участником в процессе контроля за рекламой станет государство, которое будет следить за соблюдением вводимых ограничений, наказывать за нарушения законодательства о рекламе.

Существовали и другие проекты, но каждая из групп, лоббирующих тот или иной законопроект, стремилась к тому, чтобы в СМИ появлялись статьи и передачи в защиту их интересов. Так, например, одни говорили о том, что если ввести ограничения на рекламу сигарет и алкоголя, то государство потеряет на этом миллионы долларов несобранных налогов (при этом, конечно, умалчивалось, сколько миллионов или миллиардов долларов потеряют сами производители и распространители рекламы). Другие доказывали, каким образом абсолютная в этом отношении, свобода рекламы может отразиться на развитии общества, и, прежде всего на здоровье его граждан (хотя до сих пор нет очевидных доказательств связи рекламы сигарет и алкоголя с ростом их потребления). Так или иначе, но прошла шумная дискуссия, была серьёзная борьба интересов в парламенте и правительстве.

Эта борьба была сконцентрирована вокруг двух основных проблем. Во-первых, решался вопрос о том, кто будет следить за соблюдением будущего законодательства о рекламе. Организации рекламистов и распространителей их продукции выступали за закрепление в тексте закона основополагающих принципов саморегулирования в рекламной сфере. При этом они часто ссылались на опыт Запада, где вопросы ответственности перед потребителями за достоверность и этичность рекламной информации обычно возлагаются на самих рекламистов. Распространители рекламы в эфире, пытаясь доказать свою силу и возможности, в период, предшествующий принятию закона, приняли на себя добровольные обязательства демонстрировать рекламу табака и алкоголя лишь поздно вечером и ночью – время, когда дети и подростки не смотрят телевизор, не попадая тем самым под пагубное влияние такой рекламы. Правительство в свою очередь настаивало на том, чтобы контролем за выпуском рекламы продолжал заниматься орган исполнительной власти, а именно Государственный антимонопольный комитет (ГАК, ныне – Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, МАП).

Во-вторых, борьба развернулась вокруг предложенного правительством варианта закона, предполагавшего полностью запретить рекламу алкогольных и табачных продуктов на телевизионных каналах. Вещатели и рекламодатели утверждали, что реклама таких товаров приносит телестанциям основную часть их доходов и в случае её запрета рухнет экономическая основа существования независимых аудиовизуальных СМИ. По их подсчетам убытки составили бы десятки миллионов долларов в год. Утверждалось, что на чаше весов прибыль государства от налогов на рекламу алкоголя и табака и заинтересованность общества в финансовом благополучии вещателей перевесят возможный вред обществу от рекламы сигарет и водки. Для того чтобы правительство отказалось от жесткой запретительной позиции, распространители рекламы предлагали сохранить неформальный статус-кво, т.е. предлагали транслировать рекламу алкоголя и табака только поздно вечером и ночью.

Федеральный закон «О рекламе» был принят Государственной Думой 14 июня 1995 года и вступил в силу в июле того же года. По конфликтным пунктам в его тексте был достигнут определенный компромисс.

Закон возложил функции контроля за соблюдением ограничений на рекламу на государство как гарант прав граждан, а именно на «федеральный антимонопольный орган» в составе правительства страны и его территориальные подразделения. В то же время незначительные права по контролю за рекламой были предоставлены органам саморегулирования. Такие органы привлекаются, например, к участию в разработке нормативных правовых актов, проведению независимой экспертизы рекламы на предмет её соответствия требованиям законодательства. Органы саморегулирования вправе предъявлять судебные иски в интересах потребителей рекламы, правда, такие случаи встречаются редко. Таким образом, некую дань уважения рекламному сообществу в этом законе можно усмотреть, но, естественно, не такую, какую хотели бы получить ассоциации рекламистов. Формально, однако, правомерно утверждать, что в регулировании рекламной деятельности возникло своеобразное разделение труда между органами государственного управления и организациями общественного самоуправления.

Другим компромиссом стало то, что закон запретил рекламу алкогольных напитков, табака и табачных изделий, но только в телепрограммах и ТОЛЬКО С 1 января 1996 года. В переходный период (до 1996 года) такая реклама разрешалась с 22 до 7 часов местного времени. В результате отсрочки можно было завершить выполнение уже заключённых контрактов и потеря этого рынка не была столь неожиданной для рекламодателей и производителей рекламы.

▲