Государство призвано прежде всего обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл во всяком случае вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки.
Вместе с тем требования граждан по отношению к государству обычно предполагают, что его полномочия должны использоваться не только для организации коллективных действий по созданию общественных благ. От государства ожидают также справедливого перераспределения доходов, а иногда и имущества.
Политика перераспределения - важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют мировоззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы.
|
|
Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной истиной в вопросе о справедливости, экономика общественного сектора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекомендаций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в которых конфликтующие интересы могут в некоторой степени примиряться. Требуется также прослеживать влияние, которое политика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ.
Перераспределительные процессы
Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других. Это происходит прежде всего в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Трансфертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами.
|
|
Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства.
Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п.
Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.
Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма.
Еще один источник перераспределительных процессов — внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ.
Пример внешних эффектов:
Аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной.
Различия в данном случае менее всего связаны с дифференциацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя реакции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от дифференцированного отношения к общественным благам как таковым. С практической точки зрения важна неодинаковая готовность платить за общественное благо, независимо от того, определяется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и другие подчас удается лишь условно.
|
|
Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов.
Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов.
Наконец, имеются примеры, когда государство само выплачивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьшение ее стоимости в результате строительства общественных сооружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компенсации адекватны фактическому ущербу,
Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери.
|
|
Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое прежде всего как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.
Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что принесет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмещения затрат? Смешение подобного рода вопросов — один из характерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перераспределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами.
Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, компенсации — это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Компенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перераспределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны.
Рациональная бюджетная политика предполагает серьезный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конечных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересованных сторон.
Издержки перераспределения
Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, не вполне адекватно характеру реальных перераспределительных процессов, которые осуществляются при посредстве общественного сектора экономики. Причина не в том, что перераспределение не всегда приобретает денежную форму: как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие прирост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг Другу, поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перераспределительные акции, во-первых, требуют затрат на свое осуществление и, во-вторых, оказывают долговременное воздействие на эффективность производства.
Это очевидно даже в простейшем случае, когда предполагается осуществить трансферт. Допустим, например, что намечено, собрав некую сумму за счет налогообложения наиболее состоятельных граждан, раздать ее наименее обеспеченным. Необходимо затратить средства, чтобы не только идентифицировать потенциальных плательщиков и получателей средств (первые могут скрывать свою состоятельность, вторые - преувеличивать свои нужды), но и постоянно содержать аппарат, реализующий трансфертные платежи и контролирующий их обоснованность. Следовательно, часть собранной суммы непременно поглотят административные издержки. Их существенным компонентом в свою очередь являются личные доходы тех, кто обслуживает процесс перераспределения: разработчиков соответствующего законодательства, работников налоговой службы и социального обеспечения и т.д.
Кроме того, перераспределение влияет на аллокацию ресурсов и мотивы экономической деятельности. Анализируя это влияние, экономисты обычно предполагают в качестве исходного состояние конкурентного равновесия, при котором доходы определяются предельной производительностью соответствующих факторов. В такой ситуации перераспределение является нежелательным с позиций экономической результативности, хотя может, разумеется, быть оправданным с точки зрения этических требований.
Несоответствие конечных доходов предельной производительности факторов не позволяет добиться максимально возможного роста производства. Так, изъятие значительной части доходов с капитала уменьшает как потенциал, так и стимулы инвестиционной активности. Перераспределение части доходов от высокопроизводительного труда в пользу тех, кто трудится с низкой производительностью, оказывает дестимулируюшее воздействие на работников. Причем это касается не только тех, за счет кого осуществляется трансферт, но и получателей выплат. Первые недостаточно заинтересованы в повышении заработка, поскольку часть его подлежит изъятию, вторые — поскольку заработок фактически не является для них единственным источником дохода, причем с ростом заработка они рискуют лишиться дополнительных выплат. Понятно, что такого рода эффекты не очень ощутимы при низкой интенсивности перераспределительных процессов и нарастают с их усилением. Примеры ярко выраженного дестимулирующего воздействия перераспределения в нашей стране дали, в частности, политика продразверстки, проводившаяся в период военного коммунизма, и практика обязательных поставок сельскохозяйственной продукции, характерная для 30—50-х годов. В обоих случаях имели место натуральные повинности, достигавшие масштабов, которые не только блокировали накопление в аграрном секторе, но и глубоко деформировали мотивацию его работников.
Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перераспределения, включая упущенные возможности, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы.
В то же время нельзя утверждать, что перераспределительные процессы при всех обстоятельствах негативно сказываются на перспективах роста производства. Проблема в том, каково исходное состояние, по отношению к которому осуществляется перераспределение.
Если, например, огромная часть доходов граждан мобилизуется государством для производства мнимых общественных благ, есть основания добиваться отказа от такой политики. Это, однако, в свою очередь предполагает перераспределительный процесс, наносящий ущерб тем или иным индивидам. В частности, могут пострадать государственные служащие: некоторые из них потеряют работу, а у других снизятся оклады. Существенные перераспределительные эффекты могут вызывать приватизация, антимонопольная политика, кейнсианская политика стимулирования эффективного спроса и т.д.
Здравый смысл подсказывает, что, оценивая подобные действия государства, не следует ограничиваться одним только критерием Парето-оптимизации, предполагающим незыблемость исходного распределения доходов и экономических возможностей. Ведь едва ли не большая часть мероприятий, которые государство проводит на практике, приносит потери некоторым индивидам. Коль скоро экономическая теория претендует на серьезную роль в анализе, обосновании и критике реальных политических решений, она не может безоговорочно отвергать все подобные мероприятия, как, впрочем, и вставать на позицию апологии государственного произвола.
Политическая практика чаще всего базируется на предположении, что общество в целом может выигрывать, если даже кто-то из его членов несет ущерб. Смысл этого положения нуждается, очевидно, в прояснении и экономической интерпретации.
Принцип компенсации
В соответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдором и Дж.Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому представляет собой улучшение положения общества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере равный исходному.
С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и таможенной. Так, Н. Калдор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспределительный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигрыше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребителям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компенсацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше.
По критерию Парето можно сравнивать эффективность лишь таких мероприятий, которые инвариантны с точки зрения распределения и различаются лишь в отношении аллокации ресурсов. Критерий Калдора—Хикса позволяет ранжировать по степени экономической эффективности и те мероприятия, которые приводят одновременно и к реаллокации, и к перераспределению.
Вернемся к рассмотренному выше примеру со строительством аэропорта. Согласно первому критерию, оно эффективно, если всем, чье положение в результате строительства ухудшается, фактически возмещается весь понесенный ущерб. Если же этого не происходит, любой вариант строительства должен быть признан неприемлемым и нет смысла сравнивать разные варианты между собой. С позиций второго критерия можно и нужно, оставив временно в стороне проблему перераспределения, ранжировать разнообразные варианты, выясняя, какие совокупные результаты дает каждый из них. При этом совокупные результаты оцениваются с позиций потенциальной способности обеспечить компенсацию.
На первый взгляд, принцип компенсации тождествен требованию максимизировать валовой национальный продукт или национальный доход. Однако это не совсем справедливо. Изменения условий жизни людей далеко не во всех своих аспектах находят на практике отражение в фактически исчисляемых значениях макроэкономических показателей. Принцип компенсации подразумевает учет всех изменений в благосостоянии индивидов.
Во внимание может быть принят любой фактор, влияющий на значение функции полезности хотя бы одного из членов общества. Улучшение предполагает, что негативное изменение такого фактора потенциально поддается компенсации, пусть даже в форме, не имеющей к данному фактору прямого отношения. Так, в рассмотренном примере шум от аэропорта мог компенсироваться с помощью денежных выплат. Однако роль компенсации способны играть и любые неденежные преимущества, имеющие полезность для данного индивида.
Вместе с тем на практике применение критерия Калдора— Хикса часто сводится к постановке вопроса о влиянии изменений на величину национального дохода, поскольку именно принцип компенсации позволяет четко обособить этот вопрос от вопроса о распределении индивидуальных доходов.
2. Эффективность и справедливость, благосостояние общества. Анализ политических решений.
Принцип компенсации дает удобную схему анализа целесообразности действий государства. Сначала определяется их суммарный экономический эффект. При этом общество как бы предстает в роли единого субъекта и конфликты интересов между его членами выносятся за скобки. И лишь затем рассматриваются варианты распределения полученной выгоды. Применение такой схемы полезно при всех обстоятельствах. Однако оно не всегда приводит к однозначным решениям.
Классическим примером изменений, эффективных по критерию Калдора—Хикса, служат огораживания, принудительно проводившиеся с конца XV в. в Англии при активном участии государства. Результатами этих изменений стал гигантский рост производительности в сельском хозяйстве, а в конечном счете - беспрецедентное укрепление экономического потенциала страны. В то же время огораживания разорили значительную часть сельского населения.
Объективно верно, что аграрный строй Англии после эпохи огораживаний стал более эффективным экономически, чем до их начала. В данном случае сравниваются условия производства, соответствующие разным историческим периодам, в которые жили разные поколения. Критерий Калдора—Хикса позволяет, как правило, делать однозначные выводы и при сравнении экономических возможностей и достижений разных стран. В подобных случаях не стоит вопрос об изменении положения конкретных индивидов.
Однако для политических решений именно последний вопрос имеет первостепенное значение. Причем его далеко не всегда удается снять, соединив эффективные по Калдору—Хиксу мероприятия с реальными компенсациями. Так, огораживания были бы практически неосуществимы, если бы крестьяне имели право на денежную компенсацию убытков. И даже если бы нашелся источник такой компенсации, суммарный экономический эффект огораживаний был бы, по-видимому, гораздо меньшим при отсутствии дешевой рабочей силы.
Фактическое распределение между индивидами того выигрыша, который общество получает от экономически эффективных изменений, как правило, предопределяется конкретными институциональными условиями этих изменений и не может произвольно варьироваться. Это хорошо видно, в частности, на примере рыночных реформ, которые проводятся в России.
Из всех возможных мероприятий, отвечающих критерию Калдора—Хикса, каждое общество осуществляет такие, которые согласуются с принятыми в нем представлениями о справедливости.
Эти представления, с одной стороны, выступают в роли ограничений при определении экономически эффективной политики аллокации ресурсов, с другой - непосредственно выполняют роль критериев, по которым осуществляется политика перераспределения.
Поскольку требования справедливости ограничивают область максимизации экономической эффективности решений, существует проблема выбора между эффективностью и справедливостью. Предположим, что в некотором обществе преобладают такие представления о справедливости, согласно которым непременно должно обеспечиваться полное равенство в потреблении всех его членов. В таком обществе любые изменения, предполагающие индивидуальное стимулирование высокой производительности, покажутся неприемлемыми. Такое общество будет вынуждено пренебрегать большей частью вариантов развития, эффективных не только по Калдору-Хиксу, но и по Парето.
Если общество допускает неравенство, но отвергает перераспределение исходных экономических возможностей (иными словами, строго придерживается принципа Парето), оно будет одобрять стимулирование индивидуальных усилий, но при этом блокировать любые мероприятия типа огораживаний, пусть даже не влекущие столь масштабных и драматических последствий. Более того, в таком обществе было бы невозможно отказаться от феодальных привилегий или ввести государственные гарантии прожиточного минимума для нетрудоспособных.
На деле ни одно общество не придерживается столь жестких правил, и вместе с тем представления о желательных и допустимых границах перераспределения в разных обществах не одинаковы. Экономическая теория оставляет в стороне эти различия, когда речь идет о рыночных взаимоотношениях индивидов, поскольку сделки, заключаемые на основе взаимного согласия, в целом представляют собой процессы Парето-оптимизации, во всяком случае при отсутствии изъянов рынка. Однако применительно к действиям государства, претендующего выступать от имени всего общества и осуществляющего принудительное перераспределение, критерии выбора решений должны быть осознанными и по возможности ясно сформулированными.
Стремление к справедливости отнюдь не обязательно сводится к отстаиванию как можно большего равенства и неограниченного перераспределения доходов в пользу менее обеспеченных членов общества. Для многих индивидов и общественных групп характерны такие представления о справедливости, согласно которым на первый план выдвигается свобода экономической деятельности и защита прав собственности. С их точки зрения несправедливо, когда государство забирает значительную часть доходов для целей перераспределения.
Каждое общество вынуждено искать некоторый баланс между разными аспектами справедливости, имея в виду, в частности, с одной стороны, право на заработанный доход, а с другой — солидарность с нуждающимися. В той мере, в какой реализация сложившихся в обществе представлений о справедливости требует отклонения предельных доходов индивидов от предельных производительностей принадлежащих им факторов производства, возникает конфликт между принципами экономической эффективности и справедливости. Ведь, как отмечалось выше, такие отклонения не благоприятствуют экономически оптимальному использованию ресурсов. На практике, если общество сознательно идет на подобные отклонения, оно делает это, как правило, только ради улучшения положения малоимущих, так что конфликт приобретает форму «выбора между эффективностью и равенством».
Благосостояние общества
Политика перераспределения получает оправдание с позиций общественного благосостояния.
Функция общественного благосостояния, не сводящаяся к принципу максимизации экономического потенциала, существует постольку, поскольку в обществе имеются некоторые доминирующие представления о справедливости. Как видно из предыдущего изложения, они приобретают решающее значение, именно когда.речь идет о том компоненте экономических изменений, которые связаны с процессами распределения и перераспределения.
Распространенные в обществе представления о миссии государства в сфере распределения редко поддаются однозначной характеристике, но все же обычно приближаются к той или иной из трех основных позиций: утилитаристской, либертаристской или эгалитарной. Каждая из них в своем концептуальном выражении представляет не столько явление массового сознания, сколько его своеобразную асимптоту или полюс тяготения. Базируясь на описании этих позиций, удается пусть упрощенно, но все же осмысленно моделировать социально-экономическую политику, в которой реализуется то или иное понимание справедливости.
Для утилитаризма в целом характерно представление о функции общественного благосостояния как сумме индивидуальных функций полезности. Согласно этой позиции, благополучие общества как бы складывается из достижений индивидов и государство призвано заботиться о максимизации суммарного результата. Такая позиция оправдывает перераспределение, хотя и в довольно узких пределах. В ее основе лежит допущение о сравнимости индивидуальных полезностей; ведь несопоставимые величины невозможно было бы суммировать.
Именно это допущение придает смысл вопросу, насколько изменится благосостояние общества, если 1 тыс. денежных единиц, принадлежащих индивиду с высоким доходом, передать тому, чей доход низок. Имеется в виду, что с ростом дохода предельная полезность его единицы снижается и одна и та же денежная сумма представляет меньшую субъективную ценность для богача, чем для бедняка. Отсюда можно сделать вывод, что при перераспределении бедняки способны приобрести больше (с точки зрения полезности), чем теряют богачи.
Однако тезис о сравнимости индивидуальных полезностей недоказуем. Это обстоятельство, а также приоритет индивидуальных свобод и права частной собственности подчеркивают представители либертаризма. С их точки зрения, государство обязано содействовать лишь таким изменениям, которые отвечают критерию Парето. С точки зрения либертаризма принудительное перераспределение заведомо неприемлемо. Для либертаризма характерен последовательный индивидуализм, исключающий, в частности, возможность суммирования индивидуальных полезностей.
В противоположность этому эгалитаризм, отстаивающий приоритет равенства, связан с идеями коллективизма. С точки зрения коллективистского подхода благосостояние общества — не просто собирательное обозначение для благосостояния индивидов, как у либертаристов, и даже не сумма индивидуальных полезностей, как у утилитаристов. Это нечто отвечающее высшим интересам самого общества как единого организма, в котором индивиды выполняют функции членов. С этих позиций сплоченность и солидарность, как правило, не слишком совместимые со значительной дифференциацией доходов, оцениваются выше, чем индивидуальные достижения и независимость индивида от государства. Эгалитаристы выступают за активную деятельность государства по выравниванию доходов.
Особым вариантом эгалитаризма является ролзианский подход к пониманию справедливости. Ролзианство не предполагает наличия у общества интересов, не сводимых к индивидуальным, однако акцентирует заинтересованность каждого индивида в социальных гарантиях. Для ролзианского подхода характерен мысленный эксперимент, получивший название «вуаль незнания».
Суть его состоит в следующем. Когда индивид выносит суждение о справедливости, претендующее на общезначимость, он должен отвлечься от тех специфических интересов, которые связаны с особенностями фактически занимаемого им положения. Ему следует осознать, что для каждого существует вероятность подняться вверх по социальной лестнице, но также и опуститься вниз. «Вуаль незнания», упрощенно говоря, означает, что индивид должен определить свои предпочтения исходя из того, что ему ничего не известно о собственном будущем. С точки зрения ролзианцев, в этом случае индивиды предпочтут такую политику распределения, которая направлена главным образом на улучшение положения членов общества, находящихся в наихудшем положении.
Эгалитаризм, и в частности ролзианство, не требует абсолютного равенства доходов. Ведь, как уже отмечалось выше, полное равенство могло бы уничтожить стимулы к экономической деятельности, а это в конечном счете ухудшило бы положение всех членов общества, в том числе и наименее обеспеченных. В этой связи эгалитаристы, как и утилитаристы, пытаются найти компромисс между требованиями эффективности и равенства. Однако утилитаристы признают целесообразность лишь умеренного перераспределения, а ролзианцы — максимально возможного при данном уровне экономической эффективности.
Предложенные выше характеристики утилитаризма, либертаризма и эгалитаризма, естественно, предельно схематичны. Они призваны дать лишь некоторое представление о концепциях справедливости.
Следует подчеркнуть, что каждая из этих концепций доводит до логического предела ту или иную сторону понимания справедливости, распространенного в современных обществах. Реальная политика развития общественного сектора всегда в той или иной степени отражает как право индивида на свободный выбор и неотчуждаемость собственности, которым отдает приоритет либертаризм, так и общую заинтересованность в максимальном благосостоянии большинства, которую акцентирует утилитаризм, равно как и ответственность общества за положение своих наименее благополучных членов, которая находится в центре внимания эгалитаристской концепции. Эта ответственность за слабейших, возложенная на государство, определяет на практике большую часть перераспределительных процессов, во всяком случае тех, которые пользуются широким одобрением граждан и которые государственные органы осуществляют целенаправленно и не склонны маскировать.
Государство благосостояния
Функции общественного сектора, связанные с обеспечением всех индивидов, во-первых, минимально приемлемым уровнем гарантированного дохода, во-вторых, защитой на случай болезни, безработицы и т.п., в-третьих, доступом к благам, обладающим особыми достоинствами, ассоциируются с понятием государства благосостояния.
Фактически государства едва ли не во все времена были в какой-то степени причастны к осуществлению этих функций, однако целостная и стабильная политика социальной поддержки и развития - характерная черта XX в. При этом элементы государства благосостояния создавались в разных странах неодинаковыми темпами (табл. 3.1). Пионером в данной области еще в конце XIX в. выступила Германия. В начале XX в. лидерство в значительной мере перешло к Великобритании, затем к Швеции и другим Скандинавским странам, тогда как, например, США и Канада долго воздерживались от введения широких социальных программ.
Для характеристики масштабов государства благосостояния часто используют долю общественных расходов на социальные нужды в валовом внутреннем продукте. Так, в Великобритании эта доля составляла в 1910 г. 4%, в 1920 г. - 6%, в 1975 г. - 29%, а в 1987 г. - 22,5%. Некоторое снижение данного показателя наблюдалось в 80-х годах и в других странах Запада.
Оно было связано с определенным снижением интереса к дальнейшему росту государства благосостояния после его бурного развития в 70-х годах.
Следует, однако, подчеркнуть, что рубежи, достигнутые в этот период, в целом сохраняются. Ранее введенные социальные гарантии, как правило, не отменялись, хотя нередко обусловливались более жесткими требованиями, а социальные программы становились более селективными и подчас менее щедрыми.
Таблица 3.1
Годы введения общегосударственных социальных программ в отдельных странах
Программа | Германия | Великобритания | Швеция | Франция | Италия | США | Канада |
Страхование от несчастных случаев на производстве | |||||||
Пособия по болезни | |||||||
Пенсионное обеспечение | |||||||
Страхование по безработице | |||||||
Семейные пособия | |||||||
Медицинское страхование либо предоставление бесплатной медицинской помощи |
Относительный упадок государства благосостояния был обусловлен первоначально угрозой стагфляции, а затем - стремлением в большей степени стимулировать экономический рост и изменением ценностных ориентации западных обществ. Однако само это изменение, связанное с утверждением неолиберальных идей, стало в значительной мере результатом того нового баланса экономических возможностей и социальных гарантий, который принесло государство благосостояния. Вместе с тем необходимо отметить, что программы государства благосостояния далеко не всегда демонстрировали высокую эффективность и в конечном счете обеспечивали лишь относительный прогресс.
Как позитивный, так и негативный опыт создания государства благосостояния в условиях развитой рыночной экономики представляет непосредственный интерес для России и других стран, находящихся в процессе перехода к рынку. Осуществление политики перераспределения и социальных гарантий, которая бы не ослабляла стимулов экономической активности, но при этом удерживала в приемлемом диапазоне уровень жизни всех граждан, - одна из ключевых задач переходного периода.
Анализ политических решений
Склонность скорее описывать различные варианты перераспределения, выявляя их ключевые характеристики, чем предписывать какой-либо вариант в качестве обязательного — не слабость, а достоинство экономической теории, неразрывно связанное с признанием суверенитета потребителя. Дифференциация индивидуальных представлений о справедливом распределении заслуживает такого же уважения, как дифференциация любых других предпочтений. Задача экономической науки состоит в том, чтобы помочь выявлению разнообразных предпочтений и их реализации в пределах, не задевающих законных (то есть признанных и защищаемых данным конкретным обществом) интересов других граждан.
Применительно к любому политическому решению, пусть даже внешне не имеющему касательства к распределению доходов, экономист призван четко ставить следующие вопросы:
какие общественные блага и перераспределительные процессы станут результатами осуществления решения;
каков ожидаемый совокупный экономический эффект;
какие общественные группы и в какой степени заинтересованы в достижении данных результатов;
насколько предполагаемое перераспределение согласуется с доминирующими в обществе представлениями о справедливости;
насколько оправданы издержки достижения результатов и не могут ли они быть сокращены, в том числе за счет уменьшения участия государства?
На практике чаще всего имеют шансы быть принятыми те решения, которые либо существенно не меняют сложившееся распределение доходов, либо предполагают умеренное перераспределение, несколько улучшающее положение малоимущих. В то же время решения, явным образом увеличивающие неравенство либо связанные с радикальным перераспределением, как правило, не находят широкой поддержки в стабильных обществах.
Ключевые понятия
Распределение и перераспределение
Общественное благосостояние
Трансферт
Утилитаризм
Издержки перераспределения
Либертаризм
Принцип компенсации
Эгалитаризм
Экономическая эффективность
Ролзианство
Справедливость
Государство благосостояния
Равенство