Формирование и деятельность органов внутренних дел

Советского государства в период Октябрьской революции

И гражданской войны.

25 октября (7 ноября) 1917 года вооруженное восстание в Петрограде пролетариата, солдат гарнизона и матросов Балтийского флота победило. Буржуазное Временное правительство было свергнуто, власть перешла в руки Советов.

На II Всероссийском съезде Советов 25-26 октября (7-8 ноября) 1917 г. было создано тринадцать наркоматов в составе первого Советского правительства - Совета Народных Комиссаров (СНК), включая Народный комиссариат внутренних дел. Первым Наркомом внутренних дел стал А.И. Рыков, член ЦК РСДРП(б). Хотя этот пост он занимал всего 9 дней, при его участии были приняты нормативные акты: Постановления НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции» и «О передаче жилищ в ведение городов» от 30 октября (12 ноября) 1917 г.

17 (30) ноября 1917 г. Народным комиссаром внутренних дел по предложению В.И. Ленина был назначен Г.И. Петровский. В состав первой коллегии НКВД вошли Ф.Э. Дзержинский, М.Я. Донне, М.С. Урицкий, И.С. Уншлихт. Они руководили работой по набору кадров в аппарат наркомата, организовывали его функционирование.

В процессе его формирования имелись значительные проблемы. Многие полицейские чиновники по своим убеждениям не хотели служить новой власти. Служащие дореволюционных министерств, включая МВД, объявили саботаж и не выходили на работу. В здании МВД остались лишь курьеры и сторожа, «даже пер­ья были вынуты из ручек и чер­нила вылиты из чернильниц».

В целях борьбы с саботажем чиновников Коллегия НКВД РСФСР 31 декабря 1917 г. приняла решение: «1. Все чиновники, оставившие работу, считаются уволенными и лишенными пенсий. 2. Их фамилии опубликовать. 3. Предлагается всем органам по уборке улиц Петрограда обязать их принудительно работать по уборке улиц». Такие административные меры привели к тому, что большинство чиновников вернулись на свои рабочие места.

В первой декаде декабря 1917 года на заседании коллегии НКВД был рассмотрен вопрос об организации отделов наркомата. Первоочередной задачей стал подбор руководителей основных подразделений центрального аппарата. В феврале 1918 года Г.И. Петровский подписал приказ об утверждении руководителей основных подразделений НКВД.

Сотрудники аппарата подбирались из студентов Петроградского университета, Электротехнического института, рабочих Путиловского завода. Естественно, не имея навыков работы в государственном учреждении, они испытывали серьезные трудности. Тем не менее, постепенно аппарат стал функционировать.

Для формирования структуры НКВД единственным образцом, который можно было учесть и использовать, была структура аппарата дореволюционного Министерства внутренних дел. Она и легла в основу построения аппарата Наркомата. Формирование центрального аппарата НКВД продолжалось до лета 1918 года. В июне 1918 года он насчитывал уже 11 отделов, в которых работало 400 сотрудников.

Наркомат внутренних дел сложился как многофункциональный орган, охватывающий своей деятельностью обширный круг предметов ведения. Его структуру составляли следующие подразделения: отделы местного управления и местного хозяйства, финансовый, иностранный, беженцев, ветеринарный, по управлению медицинской частью, бюро печати, контрольно-ревизионная комиссия.

Такое разнообразие функций дает основание утверждать, что НКВД того периода занимался внутренними делами государства в широком смысле слова. И хотя они включали в себя задачи, возникшие в связи с изменением государственного строя, можно считать, что имело место прямое заимствование организационной структуры у дореволюционного министерства внутренних дел.

Вместе с тем, вскоре обозначилась тенденция сужения функций НКВД. В частности, вопросы руководства статистикой, медициной, ветеринарией, делами печати и некоторые другие функции были переданы в другие ведомства.

Сразу же после победы революции на НКВД было возложена задача реального создания повсеместно органов новой власти - Советов. Для реализации этой задачи в составе НКВД был создан специальный отдел. Он назывался отделом местного управления.

Необходимо учитывать, что земские и городские органы самоуправления в дореволюционной России по многим вопросам подчинялись Министерству внутренних дел. Данные органы продолжали функционировать не только после Февральской буржуазно-демократической революции, но во многих регионах и после Октября, действуя параллельно с Советами. Следовало как координировать их работу, так и регламентировать ее.

НКВД был наделен правом на издание правовых актов, определяющих конкретные организации и функционирования Советов. Также он занимался организацией практической работы по строительству Советов на местах.

В этой связи Народным комиссариатом внутренних дел уже 24 декабря 1917 г. (6 января 1918 г.) были изданы и направлены на места два правовых акта:

1) Обращение «Об организации местного самоуправления» и

2) Инструкция «О правах и обязанностях Советов».

Эти акты конкретизировали постановление II Всероссийского съезда Советов о переходе всей государственной власти в руки Советов. Они определили программу деятельности местных Советов по взятию власти: овладеть административным механизмом и стать органом, регулирующим всю местную жизнь, принципы их организационного построения и функциональные обязанности.

После образования блока большевиков с левыми эсерами, представители последних возглавили наркоматы: юстиции, почт и телеграфов, а также земледелия. 18 (31) декабря 1917 г. был учрежден Народный Комиссариат по местному самоуправлению (НКМС), который тоже возглавил представитель левых эсеров.

Наркомат этот создавался «для объединения деятельности всех городских и земских учреждений». В соответствии с этим из НКВД, который возглавлял большевик, должны были быть изъяты функции управления делами местного хозяйства, касс городского и земского кредита и все относящиеся к местному самоуправлению учреждения. Хотя компетенция нового Комиссариата по местному самоуправлению ограничивалась, в основном, вопросами чисто хозяйственными, на практике же и в этой области реальное руководство продолжал осуществлять НКВД.

По Постановлению СНК от 20 марта 1918 г. Комиссариат по местному самоуправлению влился в НКВД как отдел местного хозяйства. С этого времени и до 30-х годов руководство местным коммунальным хозяйством представляло одно из основных направлений деятельности наркомата.

Второе направление работы НКВД по руководству советским строительством выражалось в том, что наркомат посылал на места своих инструкторов, наделенных широкими полномочиями. Они проводили практическую работу по организации Советов, помогали строить и налаживать их деятельность. В результате общих усилий наркоматов к началу июля 1918 года на территории, контролируемой Советским правительством, действовало около 12 тысяч областных, губернских, уездных, волостных Советов.

Изначально структура и функции НКВД определялись исходя из понимания его предназначения в виде управляющего органа в механизме государства в сфере исполнительной власти, а не как узко специализированное правоохранительное ведомство. Охрана правопорядка была лишь одной из многих функций МВД, осуществляемых наряду с руководством местными органами власти, медицинской, статистической, воинского призыва, миграционной.

Одной из важных функций НКВД с самого начала стала охрана общественного порядка и борьба с преступностью. В формировании организационных структур, осуществлявших эту функцию, имелись особенности. Они были обусловлены теоретическими положениями марксизма, закрепленными в программных документах большевистской партии.

Большую роль в становлении НКВД, повышении его эффективности в борьбе с преступностью сыграл Ф.Э. Дзержинский, в марте 1919 года сменивший на посту наркома внутренних дел Г.И. Петровского, избранного председателем Всеукраинского ЦИК. Он был убежден, что однородные охранительные функции не должны рассредоточиваться по различным наркоматам и ведомствам, поэтому объединил ряд отделов НКВД и ВЧК в центре и на периферии (управления, финансов, пропусков).

К середине 1918 года в НКВД действовало уже 11 отделов с более чем 400 штатных сотрудников.

Первоначально за состоянием общественного порядка следила рабочая милиция, которая не была штатным государственным органом. Правовой основой строительства раб­очей милиции стало постановление НКВД «О рабочей милиции» от 28 октября (10 ноября) 1917 г. Согласно постановлению рабочая милиция создавалась Советами и «всецело и исключительно находилась в их ведении». Фактически с этого момента, а формально с 2 декабря 1917 г., милиция Временного правительства прекратила свое существование, когда Главное управление по делам милиции было ликвидировано.

Рабочая милиция некоторое время выполняла функции органа охраны общественного порядка и военной силы. Она представляла собой разновидность всеобщего вооружения сознательной части пролетариата, трудящихся, пролетарской милиции для поддержания революционного порядка и законности. Так, на начальном этапе строительства нового государства полагал В.И. Ленин.

Данная идея реализовывалась на местах по-разному. В основном правопорядок обеспечивали отряды Красной гвардии, в Самаре – рабочие отряды, в Пермской губернии – рабочие и крестьянские дружины. В некоторых городах вводилась милицейская повинность, то есть принудительное поочередное дежурство «наиболее сознательных жителей».

Разумеется, на практике воору­женные формирования трудящихся успешно бороться с профессиональной преступностью, обеспечить общественный порядок не могли.

Необходимо было создавать штатные государственные органы. Уже в марте 1918 г. Совнарком, рассмотрев вопрос о милиции, предложил НКВД разработать положение о советской милиции как штатном государственном органе.

В связи с развернувшимся строительством штатного аппарата советской милиции большое значение имело завершение юри­дического оформления основ ее организации и деятельности. 21 августа 1918 года Совет Народных Комиссаров рассмотрел проект «Положения о советской милиции». СНК поручил НКВД по согласованию с НКЮ «переработать проект Положения... в инструкцию, приноровить ее преимущественно к борьбе против уголовных элементов, поддержанию санитарного порядка, при­ведению в исполнение предписаний местных властей».

Первый Всероссийский съезд председателей губисполкомов и заведующих отделами управления, состоявшийся 30 июля - 1 августа 1918 г. в Москве, также принял постановление об организации рабоче-крестьянской милиции - постоянного штатного государственного органа, построенного на профессиональных началах.

Правовое оформление этот орган получил в инструкции НКВД и НКЮ «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» от 12 октября 1918 г. Инструкция закрепила организационную структуру милиции в масштабе РСФСР.

Центральным органом являлось Главное управление милиции (Главмилиция), образованное в октябре 1918 г. и вошедшее в НКВД России. Основными звеньями местного аппарата милиции являлись губернские и уездные управления. Губернские и другие крупные города могли иметь свои отдельные управления милиции, но с особого разрешения НКВД. Местные органы милиции находились в двойном подчинении - соответствующих исполкомов Советов и вышестоящих органов милиции.

Низовым звеном аппарата милиции являлся участок (с ноября 1918 г. - район) во главе с начальником, в ведении которого находились старшие милиционеры и милиционеры.

В течение 1918-1920 гг. происходило формирование основных звеньев рабоче-крестьянской милиции. Нужно было созда­ть штатные государственные органы охраны общественного порядка, построенные на про­фессиональных началах.

Особенностью Инструкции являлось прямое закрепление в ней классового характера советской милиции. Это нашло отражение в ее названии – «рабоче-крестьянская» - и в ее основных задачах. В Инструкции указы­валось, что советская милиция стоит на страже интересов ра­бочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее задачей является охрана революционного порядка и граждан­ской безопасности.

Инструкция установила организационно-правовые формы, единые для Российской Федерации. 15 октября 1918 года Глав­ное управление милиции НКВД РСФСР разослало ее в губерн­ские и уездные управления милиции, подчеркнув, что «впредь надлежит руководствоваться только этой инструкцией об орга­низации милиции, отменяющей все инструкции по организации милиции, выработанные и принятые на местах».

Рабоче-кресть­янская милиция являлась исполнительным органом централь­ной власти на местах. В организационном отношении милиция строилась на основе принципа двойного подчинения: ее органы находились в непосредственном ведении местных Советов и подчинялись общему руководству Народного комиссариата внутренних дел.

Центральным органом рабоче-крестьянской милиции перво­начально было Управление милиции, входящее как подотдел в состав Отдела местного управления НКВД РСФСР. Однако масштабы и значение работы центрального органа требовали превращения его в самостоятельное звено Наркомата внутрен­них дел. Поэтому в октябре 1918 года управление было реорга­низовано в Главное управление милиции. Первым заведующим Главмилиции стал А.М. Дижбит.

Главное управление осуществляло общее руководство дея­тельностью советской милиции. Оно издавало приказы и инст­рукции, определявшие как политическую, так и техническую сторону работы, и контролировало деятельность учреждений и органов милиции на местах.

Губернские управления милиции являлись одновременно ме­стными органами НКВД и органами губернского исполнитель­ного комитета Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов. Компетенция губернских управлений милиции по основным направлениям их деятельности была аналогична компетенции Главного управления милиции.

Единая система уголовно-розыскных органов в РСФСР воз­никла после учреждения в октябре 1918 года в составе Главмилиции Центрального управления уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела. Имевшиеся до этого в ряде крупных городов страны органы уголовного розыска были децентрализо­ваны и действовали под руководством местных Советов.

Центророзыск разработал план реорганизации всего уголовно-розыскного дела в России на основах единообразного его ве­дения. По существу, речь шла не о реорганизации, а о создании нового аппарата. Как отмечалось в одном из отчетов Центророзыска, «фактически розыскного аппарата не было, не было связи между учреждениями, не было регистрации преступников, лич­ный состав был ниже удовлетворительного... Таким образом, Центророзыск должен был начать свое дело с самого начала».

Правовой основой строительства советского уголовного ро­зыска стало Положение об организации отдела уголовного ро­зыска, изданное НКВД РСФСР 5 октября 1918 года, в соответст­вии с которым органы уголовного розыска учреждались в горо­дах с населением не менее 40-45 тыс. человек «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступ­лений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». При гу­бернских и городских управлениях милиции создавались отде­ления уголовного розыска.

Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД.

Все вопросы строительства уголовно-розыскного аппарата Главное управление милиции РСФСР решало совместно с мес­тными Советами. В ноябре 1918 года оно направило в исполкомы местных Советов документ, в котором подчеркивалось, что «на­стало время поставить дело сыска на научную основу и создать кадры действительно опытных работников - научных специали­стов».

Главмилиция указывала на необходимость усиления тех­нического оснащения органов уголовного розыска, совершенст­вования знаний и профессиональных навыков работников. Известно, что принимались меры по налаживанию дактилоскопического учета, фотографирования на основе единых пра­вил.

С самого начала на милицию был возложен широкий круг за­дач, который определял и ее основные обязанности, зафиксиро­ванные в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР об организации со­ветской рабоче-крестьянской милиции от 12 октября 1918 года. Их можно разделить на три группы:

1) Обязанности милиции по охране советского государственного и общественного строя, по обеспе­чению выполнения предписаний советских законов. Иными сло­вами, она была обязана строго следить за исполнением всеми гражданами декретов и распоряжений органов власти по учету, распределению и соблюдению твердых цен на продукты про­мышленности и сельского хозяйства, своевременно оповещать население о распоряжениях органов власти и содействовать со­ветским государственным органам в осуществлении возложен­ных на них обязанностей.

2) Деятельность по поддержанию порядка в общественных местах. При наруше­ниях ее работники были обязаны составлять акты, фиксировать преступления и происшествия, принимать меры по их пресече­нию. Милиция была обязана принимать меры к обеспечению по­рядка и безопасности во время стихийных бедствий (пожаров, наводнений и т.п.), оказывать помощь при несчастных случаях. Кроме мер, осуществляемых собственными силами, она могла, когда это необходимо, привлекать к содействию граждан. На нее также возлагалось: наблюдение за санитарией и благоуст­ройством на улицах, площадях, осуществление надзора за по­рядком движения на дорогах, выдача в случаях, предусмотрен­ных распоряжениями центральной власти, удостоверений лич­ности, трудовых книжек и других справок и свидетельств.

3) Организация борьбы с преступностью, то есть осуществление разра­ботки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, а так­же непосредственное участие в предварительном расследовании и оказание содействия судебным органам в ис­полнении приговоров.

Деятельность милиции в области предварительного рассле­дования выражалась в осуществлении дознания по уголовным делам.

Оказание содействия органам правосудия складывалось из выполнения поручений судебных и следственных органов по за­держанию и доставке в суд или для допроса обвиняемых и по­дозреваемых и производства обысков, осмотров, выемок как по постановлениям народных судов и следственных комиссий, так и по своей инициативе. Во всех случаях милиция была обязана все свои действия выполнять с обязательным оформлением со­ответствующих процессуальных документов.

Составной частью содействия органам правосудия для мили­ции являлось приведение в исполнение судебных приговоров.

В декабре 1918 года Главное управление милиции разрабо­тало и утвердило: Общую инструкцию милиционерам, Инст­рукцию районным начальникам и их помощникам, Инструк­цию старшим и дежурным по району милиционерам, Инст­рукцию об употреблении оружия. Все эти нормативные акты были одобрены Первым Всероссийским съездом заведующих губернскими и городскими управлениями милиции. Они рас­ширяли рамки правового регулирования деятельности мили­ции.

В тяжелые годы иностранной интервенции и гражданской войны процесс становления советской милиции не прекращал­ся. Но сложившаяся в стране обстановка не могла не оказать на него влияния.

2 сентября 1918 года ВЦИК установил, что в условиях развер­нувшихся военных действий «все граждане, независимо от заня­тий и возраста, должны беспрекословно выполнять... обязанно­сти по обороне страны».

3 апреля 1919 года СНК РСФСР издал декрет «О советской рабоче-крестьянской милиции», по которому работники мили­ции не подлежали призыву в Красную Армию, оставались на своих местах и считались прикомандированными к отделам уп­равления исполкомов Советов, в состав которых входили подотделы милиции. На НКВД возлагалась обязанность из их числа третью часть милиционеров и пятую часть командного состава постоянно держать в действующей армии.

В милиции вводились военная дисциплина и обязательное обучение военному делу. Части милиции, находившиеся в райо­нах боевых действий, по соглашению Реввоенсоветов армий и фронтов с местными Исполнительными комитетами, могли при­влекаться к участию в боевых действиях. При этом они перехо­дили в полное подчинение военных начальников.

В соответствии с декретом СНК РСФСР содержание всех ви­дов милиции принималось на государственный счет. Источни­ком материального обеспечения милиции становился государ­ственный бюджет.

15 апреля 1919 года НКВД направил на места циркуляр о практической реализации названного декрета, в котором под­черкивалась необходимость приступить к обучению милицио­неров военному делу. «Обучать милицию преимущественно как пехоту», - говорилось в циркуляре. В соответствии с декретом СНК и циркуляром НКВД была произведена перестройка орга­нов милиции по уставам и наставлениям, принятым в Красной Армии.

Правовое закрепление порядка участия милиции в боевых действиях на фронтах освободило ее от специальных мобилиза­ций, проводившихся ранее. Когда же в ноябре 1919 года была объявлена партийная мобилизация для борьбы против Деники­на и Юденича, ЦК РКП(б) принял постановление, в котором указывалось, что милиционеры-коммунисты от первоначальной партийной мобилизации освобождаются.

В условиях военного времени от четкой работы транспорта зависело своевременное получение предприятиями сырья и вы­пуск военной продукции, доставка ее в районы боевых дейст­вий. Поддержание твердого общественного порядка составило одну из предпосылок успешного функционирования путей со­общения. Вначале обеспечение общественного порядка на стан­циях и в портах, а также охрана складов и грузов осуществля­лись силами транспортных ведомств: Наркомата путей сообще­ния и Главного управления водного транспорта. Однако 21 фев­раля 1919 года ВЦИК издал постановление «Об организации же­лезнодорожной милиции и железнодорожной охраны», в кото­ром подчеркивалось, что железнодорожная милиция организу­ется «в целях поддержания революционного порядка и единства управления на всех железных дорогах». На нее распространя­лись все права общей (уездно-городской) милиции и, кроме то­го, возлагались специальные обязанности по охране революци­онного порядка и безопасности, вызывавшиеся особенностями жизни в районе железных дорог.

Первоначально управление железнодорожной милицией строилось по территориальному принципу. В составе губерн­ских и уездных органов милиции были созданы отделы, в веде­нии которых находилась железнодорожная милиция. Однако практика показала несовершенство территориального управле­ния железнодорожной милицией, в силу чего она не могла ра­ботать в тесном контакте с железнодорожной администрацией. Вот почему вскоре на каждой железной дороге было учреждено линейное управление. Но право ревизии и контроля над железнодорожной милицией, находившейся на территории губернии, сохранялось за губернским исполкомом.

Значительный удельный вес водных путей в общей системе путей сообщения страны обусловил необходимость создания специальной водной милиции. Совет Народных Комиссаров 25 июля 1918 года принял декрет «Об учреждении речной мили­ции».

Однако практически строительство речной милиции развер­нулось после утверждения в апреле 1919 года декретом ВЦИК Положения о речной советской рабоче-крестьянской милиции. Вначале она также формировалась по территориальному прин­ципу, затем применительно к бассейнам водных путей: речных и морских. В результате функции речной милиции расширились, и она стала именоваться водной милицией. Деятельность вод­ной милиции проходила в тесном контакте с Главным управле­нием водного транспорта (Главвод). В марте 1920 года Главвод и Главмилиция заключили соглашение, по которому органы водного транспорта обязывались оказывать милиции необходи­мую помощь подвижными средствами.

В конце 1920 года по решению Совета труда и обороны вся железнодорожная и водная милиция переходит в полное распо­ряжение командующего войсками внутренней службы респуб­лики.

Первостепенное значение приобретала защита фабрик, заво­дов, шахт и производимой ими продукции. Существовавшая на предприятиях местная охрана была малочисленной и слабо ор­ганизованной. Поэтому Советское правительство возложило ох­рану фабрик и заводов на НКВД, подчеркнув необходимость создания промышленной милиции.

Осенью 1919 года НКВД, обследовав состояние существовав­шей на предприятиях охраны, принял решение немедленно ор­ганизовать промышленную милицию. На нее возлагалась борь­ба с расхищением народного достояния, с дезорганизацией про­мышленности и хозяйственной жизни страны, с противозакон­ным использованием в частных интересах национализированных средств производства, запасов сырья.

3 марта 1920 года в составе Главного управления милиции РСФСР образовали отдел, в губернских управлениях - отделе­ния промышленной милиции, на предприятиях - ее подразделе­ния.

В результате удалось уберечь от расхищения много сырья и материалов, наладить работу промышленности.

В октябре 1920 года были созданы самостоятельные органы уголовного розыска на транспорте, организованные по линейно­му принципу.

Для укрепления контактов органов ЧК и милиции большое значение имело слияние уездных ЧК с уездными управлениями милиции, проведенное в первой половине 1919 года. Организа­ционной формой этого стали политические бюро при уездных начальниках милиции. В их задачи входили пресечение преступлений, борьба с контрреволюцией, спекуляцией и т.д.

Усилению борьбы органов уголовного розыска с преступно­стью способствовало расширение их сети. В феврале 1919 года Центророзыску с согласия губернских исполкомов и после ут­верждения Главного управления милиции предоставлялось право открывать отделения «в населенных пунктах с населением менее 40 тыс. человек, если по количеству преступлений будет необходимым иметь там число сотрудников уголовного розы­ска, достаточное для открытия особого отделения».

В 1919-1920 годах органы уголовного розыска фактически проводили предварительное следствие по большинству уголов­ных дел. Это вызывалось тем, что следственные комиссии при местных Советах - органы предварительного следствия, учреж­денные Декретом СНК РСФСР о суде № 2 от 12 февраля 1918 года, - не успевали расследовать все уголовные дела. В целях объединения сил, которые вели борьбу с преступностью, в ап­реле 1920 года было проведено слияние органов уголовного розыска и органов следствия. Исполкомам Советов предлагалось обратить внимание на работу объединенного органа, назначив ответственного руководителя с самыми широкими полномочия­ми. В утвержденном НКВД РСФСР Положении о следственно-розыскной милиции подчеркивалось, что главными ее задачами являются «предупреждение, пресечение, раскрытие, расследо­вание уголовно наказуемых деяний и дальнейшее направление производимых расследований». Однако в конце 1920 года, после введения института народных следователей в системе Наркома­та, милиция перестала выполнять функции органов предвари­тельного следствия.

В эти же годы в милиции стали создаваться научно-технические подразделения. В феврале 1919 года коллегия НКВД утвердила смету на организацию кабинета судебной экс­пертизы, регистрационного и дактилоскопического бюро и музея. Созданный при Центророзыске кабинет судебной эксперти­зы был первым научно-техническим подразделением в органах внутренних дел. Его задачи были очень широкими: организация научной экспертизы на местах, обучение агентов угрозыска научным методам расследования преступлений, дак­тилоскопии, осмотру места происшествия и т.д.

Опыт строительства милиции, накопленный в первые годы Советской власти, был обобщен и законодательно закреплен в Положении о рабоче-крестьянской милиции. 8 июня 1920 года проект Положения был одобрен Советом Народных Комиссаров. Одновременно СНК принял постановление, в котором НКВД поручалось немедленно выработать инструкцию о мерах быстрого введения военной дисциплины в милиции. 10 июня 1920 года одобренный СНК проект Положения ут­вердил ВЦИК.

Рабоче-крестьянская милиция рассматривалась как исполнительный орган, которому придавалось значение вооруженных частей особого назначения. Народный комиссариат по военным делам мог привлекать милиционеров к участию в боевых опера­циях на фронтах, однако с таким расчетом, чтобы в действую­щей армии одновременно находилось не свыше одной пятой личного состава милиции. При необходимости в районе боевых действий все работники милиции по требованию соответствующего реввоенсовета могли быть привлечены в ряды действую­щей армии. После прекращения боевых действий на территории района они немедленно возвращались к исполнению своих пря­мых обязанностей.

В Положении вновь подчеркивалось, что снабжение милиции продовольствием, снаряжением, обмундированием, вооружени­ем, а также обеспечение семей милиционеров производятся за счет государственного бюджета. Совет труда и обороны 11 июля 1920 года принял постановление «О снабжении милиции продовольствием, фуражом и предметами первой необходимо­сти». В нем указывалось, что обеспечение милиции всеми вида­ми довольствия «проводится на общих основаниях с частями Красной Армии, несущими гарнизонную службу». Порядок удовлетворения милиции довольствием определялся окружны­ми и губернскими органами снабжения Красной Армии по согласованию с Главным управлением милиции и его местными органами.

Главное управление милиции НКВД - один из центральных органов Советского государства того периода - было наделено широкими правами, необходимыми для успешного руководства деятельностью милиции. Возглавлял его начальник милиции республики, член коллегии НКВД.

С момента организации в июле 1918 года аппа­рат Главного управления милиции (ГУМ) развивался, совершенство­вался, его структура усложнялась. К октябрю 1920 года оно состоя­ло уже из восьми отделов: уездно-городского (общего), про­мышленного, железнодорожного, водного (речного и морско­го), следственно-розыскного, инспекторского, снабжения и сек­ретариата.

Полномочия ГУМа того периода можно охарактеризовать как чрезвычайные. Оно неоднократно направляло работников мили­ции из тыловых губерний и уездов в освобожденные от интер­вентов и белогвардейцев районы для организации аппарата со­ветской милиции и укрепления общественного порядка.

Положение о рабоче-крестьянской милиции от 10 июня 1920 года закрепило опыт первых лет строительства органов мили­ции. С изданием Положения процесс организационного становления советской милиции в основном завершился.

После Октябрьской революции 1917 года во всех документах милиция называется не иначе; как рабоче-крестьянской. И это не случайно. В эти слова закладывался глубокий смысл. Ими подчеркивалось, что формирование милиции должно прово­диться на классовой основе. Классовый характер советской ми­лиции нашел свое наибольшее выражение в принципах и поряд­ке комплектования ее кадров. Юридически это получило за­крепление еще в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 ок­тября 1918 года «Об организации советской рабоче-крестьян­ской милиции».

Важнейшими критериями, которым должны были отвечать люди, поступавшие на работу в милицию, были: признание Со­ветской власти и наличие активного избирательного права.

Особые требования предъявлялись к руководящему составу милиции. На должности начальников уездных и городских уп­равлений милиции и их помощников могли назначаться лица, «преданные в лице Советской власти интересам рабочего класса и беднейшего крестьянства, а именно: по рекомендации социа­листических партий, стоящих на платформе Советской власти, профессиональных союзов и местных Советов депутатов».

Правящая Коммунистическая партия с самого начала прида­вала большое значение комплектованию милиции кадрами, на­правляя в нее своих представителей, особенно на руководящие должности. Так, к осени 1918 года во главе 130 губернских, го­родских и уездных управлений милиции европейской части РСФСР находились коммунисты и им сочувствующие.

Другими критериями, предусмотренными инструкцией, были достижение возраста 21 года и грамотность. При этом послед­ний критерий не уточнялся, он формулировался: «вполне гра­мотные». Однако на практике это расплывчатое требование бы­ло трудно выполнимо. Значительная часть работников милиции была малограмотна или вовсе не грамотна.

При комплектовании кадров особенно большие трудности возникали со служащими уголовного розыска, где требовалось наличие специальных знаний и навыков. Однако и здесь прин­цип классового подхода выдерживался. В виде исключения раз­решалось принимать на работу в уголовный розыск бывших сотрудников сыскных отделений дореволюционной полиции при наличии двух условий:

-если они были незаменимыми специа­листами;

-если они не участвовали в политическом сыске.

При этом каждый раз вопрос решался Главмилицией по ходатайству непосредственного начальника данного органа с заключением губернского управления милиции. В марте 1919 года был уста­новлен порядок, по которому вопрос о приеме старых специали­стов решался с согласия исполкомов местных Советов и пар­тийных комитетов.

В дальнейшем этот порядок продолжал сохраняться.

После того, как в марте 1919 года наркомом внутренних дел РСФСР стал Ф.Э. Дзержинский, по его инициативе предпри­нимались попытки улучшения качественного состава оператив­ных работников уголовного розыска. Это делалось путем пере­вода оперативных и руководящих работников из ВЧК в мили­цию и уголовный розыск.

Третья Всероссийская конференция чрезвычайных комиссий 3 июня 1919 года приняла резолюцию «О взаимоотношениях между местными чрезвычайными комиссиями и милицией». 4 июня ее одобрил НКВД РСФСР. Резолюция устанавливала: «В коллегии местных (губернских и уездных) отделов уп­равления (в их ведении находилась милиция) вводить в качестве членов председателя ЧК».

Для укрепления аппарата уголовного розыска местные ЧК выделяли из своей среды «испытанных товарищей в качестве кандидатов... на должность зав. уголовно-розыскными отделе­ниями». Кроме того, предусматривалось «вливать в местные уголовно-розыскные отделения возможно больше испытанных сотрудников ЧК, содействуя реорганизации этих учреждений и постепенно передавая в их ведение часть функций, лежащих ныне на ЧК, в области борьбы со спекуляцией, должностными преступлениями и т.д.».

В июле 1919 года произошло частичное объединение аппара­та уголовного розыска и транспортных чрезвычайных комиссий. Работники уголовного розыска, обслуживающие железные дороги и водные пути, откомандировывались в распоряжение уча­стковых транспортных чрезвычайных комиссий. При этом губрозыск сохранил право инструктирования их по технике розыска и информации.

Важные положения, регулирующие правовой статус кадров милиции, содержались в Декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 3 апреля 1919 года «О советской рабоче-крестьян­ской милиции».

По декрету милиция переводилась на государственный бюд­жет, личный состав подчинялся воинской дисциплине, вводи­лось обязательное обучение военному делу в соответствии с ар­мейскими уставами. Декрет подробно регулировал порядок привлечения работников милиции в действующую армию.

Становление принципов комплектования работников мили­ции было завершено в Положении о рабоче-крестьянской мили­ции от 10 июня 1920 года.

Положение впервые разделило личный состав советской ми­лиции на две категории: сотрудников (командный состав, сле­дователи, агенты розыска, младшие и старшие милиционеры) и вспомогательный состав (канцелярские и технические работни­ки, которые в кадры милиции не входили).

Положение от 10 июня 1920 года закрепляло дисциплинар­ную ответственность сотрудников милиции «согласно уставу о дисциплинарных наказаниях...». Дисциплинарный устав служа­щих Советской рабоче-крестьянской милиции был издан НКВД РСФСР 22 августа 1919 года.

Деятельность милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью была сопряжена со значительными трудностями. В нормативных актах первых лет Советской вла­сти, принятых на местах, обязанности милиции формулирова­лись широко. Так, например, 24 июля 1918 года была утвержде­на Инструкция дружиннику революционной наружной охраны Союза коммун Северной области, из которой следует, что слу­жебная деятельность дружинников осуществлялась по следую­щим основным направлениям:

- охрана прав гражданской свобо­ды;

- оповещение населения о правительственных распоряжени­ях;

- охрана порядка в общественных местах;

- обеспечение без опасности движения по улицам и дорогам;

- борьба с детской безнадзорностью и беспризорностью.

В инструкции особо оговарива­лись обязанности дружинников в условиях стихийных бедствий. При выполнении обязанностей по охране общественного поряд­ка дружинники должны были «прекращать крики, брань, ссоры, драки и неблагопристойные действия на улицах, площадях и во­обще в местах общественного пользования».

В связи с тем, что уровень преступности постоянно возрастал (достаточно сказать, что в Москве только в январе 1919 года бы­ло совершено 60 вооруженных ограблений), необходимо было принимать особые меры. Для борьбы с преступностью стали широко применяться облавы, массовые аресты, обыски. Органы ВЧК расширяли внесудебную репрессию. Первыми расстрелян­ными по решению коллегии ВЧК в феврале 1918 года были аферист «князь Эболи» и его любовница.

В последних числах января 1919 года ВЧК опубликовала в «Известиях» ряд обращений, в которых сообщалось о начале беспощадной борьбы с бандитизмом, говорилось, что пособни­ки преступников будут заключаться в концентрационный ла­герь. А когда Москва была объявлена на осадном положении, военным властям и милиции предписывалось «в пределах Мос­ковской окружной железной дороги расстреливать всех уличен­ных и захваченных на месте преступления, виновных в произ­водстве грабежа и насилий».

Внесудебная репрессия применялась в полном объеме только органами ВЧК, которым было предоставлено право налагать различные наказания: от предупреждения до расстрела. В опре­деленные периоды времени некоторые полномочия в этой сфе­ре получал и уголовный розыск. В 1919 году, например, в Моск­ве существовала такая практика: дела по тяжким преступлени­ям МУР передавал на рассмотрение МЧК для применения высшей меры наказания, а совершившие менее тяжкие преступле­ния по решению коллегии МУРа направлялись в лагеря прину­дительных работ.

Статистика свидетельствует, что во второй половине 1919 года коллегия МУРа вынесла решение о помеще­нии в лагерь 1048 человек, передала в суды 1316 дел, в трибунал - 236, в МЧК - 272. Внесудебные решения вплоть до расстрела таили в себе большую опасность и явились прологом последу­ющих массовых репрессий.

Основываясь на зарубежном и отечественном дореволюцион­ном опыте, исходя из собственной практики, на местах пошли по пути специализации сотрудников уголовного розыска на борьбе с отдельными видами преступлений.

Так, к примеру, в Нижнем Новгороде весь штат угрозыска был разделен на отря­ды «по главным родам преступлений»: 1-й - убийства, грабежи, разбои; 2-й - кражи и профессиональные воровские организа­ции; 3-й - мошенничества, подлоги, обманы, фальшивомонетни­чество, подделки документов, аферы и т.п. Подобную структуру имели большинство аппаратов уголовного розыска. В крупных городах дополнительно создавались так называемые «летучие отряды», предназначенные для раскрытия преступлений по го­рячим следам, для дежурств в общественных местах, для ноч­ных облав, обходов, засад и т.п.

Таким образом, в короткий срок сложились основные звенья единого аппарата милиции России. Можно считать, что процесс ее организационного становления к середине 1920 год в основном завершился.

В первые годы после перехода власти в руки Советов места лишения свободы находились в ведении Народного комиссариата юстиции. Однако вскоре в условиях гражданской войны, острой классовой борьбы Советское государство начинает усиливать репрессивный аппарат. В частности, были созданы специальные места лишения свободы - лагеря принудительных работ, куда помещались политические противники Советской власти, а также лица, признанные социально-опасными (проститутки, шулеры, спекулянты и т. п.), причем не всегда по приговору суда.

Эти лагеря находились в ведении НКВД, в составе которого имелось Центральное управление лагерей принудительных работ, созданное в соответствии с двумя постановлениями ВЦИК, принятыми в апреле-мае 1919 года. На местах, в губерниях надзор за деятельностью лагерей принудительных работ был возложен на отделы управления исполкомов Советов.

В дальнейшем, после окончания гражданской войны, Совнарком РСФСР все места заключения постановлением от 25 июня 1922 г. передал в систему НКВД. Органы наркомата юстиции стали осуществлять прокурорский надзор за законностью содержания осужденных в местах заключения.

В октябре 1922 года в составе НКВД РСФСР было образовано Главное управление мест заключения (ГУМЗ). Местными органами ГУМЗ были управления мест заключения, входившие в качестве подотделов в состав отделов управления исполкомов губернских Советов. Губернские управления мест заключения находились в двойном подчинении: Главного управления мест заключения НКВД и исполкомов.

Составной частью деятельности по охране общественного порядка и безопасности было и оставалось обеспечение пожарной безопасности. В целях повышения эффективности мер в этой области органы пожарной охраны были переданы в систему НКВД. 12 июля 1920 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял постановление «О сосредоточении пожарного дела в Народном комиссариате внутренних дел». Непосредственное руководство было возложено на Пожарный отдел, входивший в состав Управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР.

Одним из важных направлений деятельности НКВД в первые годы после Октябрьской революции являлось разрешение вопросов обмена, размещения, устройства пленных и беженцев. Достаточно сказать, что на территории страны насчитывалось около 2 200 млн. военнопленных, еще большими были цифры беженцев. Для разрешения этих вопросов в составе НКВД было создано Центральное управление по делам пленных и беженцев (Центропленбеж).

В силу схожести функций, нечеткости правового регулирования прав и обязанностей, низкой эффективности деятельности некоторых звеньев органов НКВД, а то и использования их силами контрреволюции, с самого начала между ВЧК и НКВД установились непростые отношения. НКВД ставил вопрос о включении ВЧК в состав комиссариата. Тем более, что достаточно долгое время ВЧК финансировалась по смете наркомата. Руководство наркомата было согласно на полное отделение ВЧК от НКВД. Руководство ВЧК, со своей стороны, стремилось подчинить себе милицию и уголовный розыск. Иными словами, обе стороны высказывали готовность к объединению, но только на разных основаниях.

Некоторые шаги в этом направлении были предприняты. Весной 1919 года были упразднены уездные ЧК. Вместо них при уездных управлениях милиции были созданы политические бюро.

В начале февраля 1922 года ВЧК была упразднена. Согласно постановлению ВЦИК от 6 февраля 1922 г. вместо ВЧК было создано Государственное политическое управление при НКВД РСФСР. Тем самым впервые при Советской власти были полностью объединены органы государственной безопасности и органы внутренних дел.

В целом можно сделать вывод, что усилия Советской власти в организации рабоче-крестьянской милиции были в основном успешными. Её работники внесли огромный вклад в поддержании общественного порядка, как в городе, так и в деревне.