Особенности систематизация законодательства

Правотворческая функция современного государства нуждается в совершенствовании. А это требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы, да и «правовой материи». Массив имеющегося в государстве нормативного материала с каждым годом все возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему. Этот процесс называется систематизацией законодательства. Он позволяет решить ряд важных задач: размещение по определенной системе нормативных правовых актов облегчает их учет и поиск; обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влияют на обеспечение законности и правопорядка.

В свою очередь, оперативное выявление и устранение указанных недостатков повышают качество законодательства, способствуют его упрощению, ясности, транспорантности (прозрачности), делают понимание законодательства доступным для широких слоев населения и в конечном итоге повышают уровень правового сознания граждан.

Систематизация законодательства – это деятельность по упорядочиванию, совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативных правовых актов или их сборников[12].

Традиционно в теории государства и права различают три формы систематизации нормативных правовых актов: инкорпорация, консолидация и кодификация. Но это, на наш взгляд, сегодня не совсем верно, поскольку в качестве одной из форм систематизации должен в настоящее время рассматриваться и учет нормативных правовых актов. Без учета в этой области не состоится никакой серьезной систематизации. Более того, в свете формируемой теории правотворчества потребуется также и разработка новой концепции учета нормативных правовых актов, причем не только на основе идей цивилитарного права, но и всей совокупности средств и методов логики, теории информации, теории вероятностей и математической статистики, кибернетики, Интернета и др. Без этого невозможно будет говорить о новых идеях современного учета и контроля в сфере систематизации.

Сегодня в Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Банка России. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов Российской Федерации и т.д.).

Основные принципы организации учета законодательства: полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты; удобства пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Известно, что наиболее простой вид учета законодательства – это фиксация реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметным принципам.

Другая, более совершенная форма учета законодательства – картотечный учет. Это создание разного рода картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет в свое время применялся и кое-где применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных правовых актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.

Третья форма учета законодательства – это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

Ныне почти везде используется компьютерный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание действенных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при компьютерном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Ныне существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

С течением времени в демократической правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Весьма актуальна такая задача и ныне в условиях Российской Федерации. В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отдельные их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочивания законодательства.

Кодификация законодательства – это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм[13].

Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый вид – это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и как следующий этап создание объединенной, внутренне согласованной системы актов типа «кодекса кодексов». Другой вид – это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (ГК РФ, ТрК РФ, УК РФ и т.д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация – это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (НК РФ, ЛК РФ, ТК РФ и т.д.).

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они могут быть отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК РФ, УПК РФ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (ВК РФ, ТК РФ и др.).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением кодификационных работ.