Зарубежных стран

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КАДРОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ

Основы организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Лекция 2

В мире не существует единого кадрового менеджмента

государственной службы, подходящего для всех времен и

народов. Есть лишь общие принципы управления персоналом,

которые реализуются на местах и порождают различные

(американскую, европейскую, японскую) системы кадрового

менеджмента со своими особенностями. Каждая из

них опирается на национальные ценности и особенности национальной

психологии, на менталитет и культуру народа.

Существует три наиболее развитые системы кадрового

менеджмента государственной службы, отличавшиеся в

последние десятилетия наибольшими результатами. Это -

американская система, в основе которой лежит индивидуализм

как главный механизм социальной связи американцев;

японская система, построенная на коллективизме и

признании приоритета групповых ценностей над индивидуальными

и западноевропейская, сочетающая в себе основные

черты как американской, так и японской систем.

Эти системы имеют много общего: каждая из них делает

упор на активизацию человеческого фактора (но используют

при этом различные формы и методы) и постоянные

инновации, ориентацию на разработку и реализацию

долговременных стратегических планов развития

кадров. В то же время, несмотря на внешнее сходство, эти

системы имеют свои особенности, обусловленные, как уже

говорилось, спецификой развития их стран.

Известно, что функционирование органов государственной

власти включает деятельность первых руководителей

всех уровней власти и деятельность аппаратных работников

всех ветвей и уровней государственной власти.

Во всех странах не подлежат проверке знания или результаты

аттестации лиц, назначаемых на посты первых

руководителей и утверждаемых главой государства или

парламентом. Эти назначения рассматриваются как политические.

Лица, занимающие данные должности, подлежат

замене при смене власти.

Государственные служащие в целом не подлежат замене

при смене власти, заменяется лишь небольшая их часть.

Так, согласно существующим в США нормам, при смене

администрации может быть обновлено не более 10% государственных

служащих, иначе нарушится преемственность

в работе аппарата власти и понизится уровень компетентности

служащих.

Понятие "государственная служба" за рубежом используется

как в широком, так и в узком смысле. В широком -

оно обозначает любую профессиональную деятельность в

любых государственных органах: в органах государственной

власти, на государственных предприятиях и в государственных

учреждениях. Например, в целом в категорию

государственных служащих в США включаются как должностные

лица и вспомогательно-технический персонал,

обеспечивающие организацию государственно-властных

полномочий, так и те, кто работает по найму в государственных

учреждениях. Вообще государственными служащими

в широком смысле считаются те, чей труд оплачивается

из бюджета федерации, штатов и местных органов

власти.

В Японии государственными служащими считаются

лица, получающие заработную плату от государства, отбираемые

и назначаемые на должность государством и

получающие компенсации (пенсию) от государства.

В узком смысле государственная служба - это лишь аппаратная

деятельность аппаратных работников в органах

государственной власти. Она выступает как профессиональная

деятельность по подготовке, обеспечению процедур

принятия и выполнения решений, принимаемых политическими

руководителями всех ветвей и уровней государственной

власти. Поэтому к государственным служащим в

подлинном смысле слова относятся только лица, нанятые

на работу государственными учреждениями (государством)

на постоянной основе. Те же, кто заключил временные

трудовые соглашения, не имеют статуса государственных

служащих, хотя они и выполняют ряд их функций.

Фактически "костяком" государственной службы являются

профессиональные (карьерные) государственные служащие.

За рубежом государственную службу нередко называют

административным управлением, а аппарат государственных

органов - государственной администрацией. И судя по

всему, не случайно, так как в государственной службе или

в деятельности государственного аппарата определяющее

значение имеют именно административные методы управления.

Государственная служба, как правило, состоит из трех

уровней: федерального (национального), штатного

(регионального) и местного (муниципального). В США,

например, около 3 млн. служащих заняты в федеральной

администрации, более 3 млн. - в различных государственных

учреждениях штатов и около 5 млн. человек - в графствах,

городах и районах ("дистриктах"). Государственная

служба в США во многом определяет динамизм и эффективность

развития общества.

Во Франции - стране классического чиновничества с

централизованной, иерархической системой государственной

службы, разработан закон "О статусе чиновников", где

перечислены основные принципы государственной службы.

Это, в частности, принцип равного доступа на государственную

службу, принцип конкурсного набора, пожизненного

набора, право на вознаграждение за указанные

услуги, право на пенсию и т.д.

Что касается принципа равного доступа на государственную

службу, то на этот счет в различных странах имеются

свои ограничения.

Во-первых, ограничения по национальному признаку.

Так, в Конституции ФРГ говорится, что каждый гражданин

имеет равный доступ ко всякой государственной

должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной

квалификацией. Однако законодательство

указывает, что претендент на это звание должен быть прежде

всего немцем.

В Конституции Японии указано, что на государственную

службу могут приниматься лица только японской национальности.

Во-вторых, ограничения по политическим признакам.

Например, согласно Конституции ФРГ лица, претендующие

на должности чиновника, должны предоставить гарантии

своей политической благонадежности. Во многих

других странах государственные служащие не имеют права

заниматься политической деятельностью.

В-третьих, ограничение права на забастовку. Высшие и

руководящие работники такого права лишены вообще, для

остальных категорий служащих законы допускают возможность

поддержать свои требования забастовочной акцией,

но такой, которая не нарушает работы государственных

служб.

В-четвертых, лица, стоящие на государственной службе,

не имеют права прямо или косвенно заниматься коммерцией.

Единственным видом дополнительной деятельности

для служащего является педагогическая и научная работа.

В-пятых, установлены возрастные барьеры при приеме

на должности государственных служащих. Так, в США

претенденты на постоянную гражданскую службу должны

быть не старше 70 лет. В Японии предельный срок службы

ограничен 60-ю годами.

Существуют и другие ограничения. Например, американским

законом запрещено привлекать на гражданскую

службу людей, злоупотребляющих спиртными напитками.

Кроме того, если хоть один член данной семьи находится

на службе, никакой другой ее член не имеет права претендовать

на место в этой системе. Существует и общее правило,

не всегда, правда, соблюдаемое, - служащий не имеет

права принимать какие-либо подарки.

Кадровый менеджмент в системе государственной

службы включает в себя следующие взаимосвязанные направления

деятельности: набор (отбор) персонала, профориентация

и социальная адаптация служащих, определение

размеров зарплаты и системы льгот, обучение работников,

карьерное передвижение, оценка работы служб

управления персоналом и другие.

Кратко рассмотрим эти направления в порядке их очередности.

Набор (отбор) персонала. Штат государственных служащих

за рубежом обычно комплектуется преимущественно

на основе принципа пожизненного найма. Штатные

профессиональные работники принимаются на работу на

весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им

стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.

В отношении возраста и условий выхода на пенсию существует

различная практика. В одних странах оговаривается

пенсионный возраст, в других (Великобритания) - требование

ухода на пенсию может быть предъявлено лишь

по документально оформленному медицинскому заключению,

свидетельствующему о невозможности продолжать

работу.

Существуют два пути набора персонала: внешний (за

счет лиц извне организации) и внутренний (за счет собственных

работников). Положительная сторона первого пути

в том, что в организации появляются новые люди с новыми

идеями. Отрицательная же сторона состоит в том,

что требуется длительный этап адаптации новых работников

в организации, где сам новичок вначале может проявить

себя не с лучшей стороны.

Во Франции, например, 2/3 руководящих должностей

государственной службы заполняются исключительно за

счет внутриведомственных конкурсов. Здесь исключается

привлечение руководящих кадров "извне", кроме как на

младшие должности.

Так же обстоят дела в Германии. Предварительный отбор

кандидатов для работы в органах власти и их структурах

в Германии происходит, как правило, на конкурсной

основе. Каждый кандидат, подавший заявление, выдерживает

испытание в результате изучения и сравнения рекомендаций

и личных характеристик. Затем конкурс проводится

анонимно. Кандидаты, выигравшие конкурс, направляются

на учебу по какой-либо конкретной специальности:

финансы, строительство, коммунальное хозяйство,

здравоохранение, культура и т.д. После этого чиновник

начинает работать классным специалистом, причем остается

пожизненно в этой организации. Увольнение до пенсионного

возраста возможно лишь в одном случае - если

чиновник будет уличен во взяточничестве или ином проступке,

недопустимом для государственного функционера.

В этих случаях увольнение неотвратимо, и средства массовой

информации всегда начеку.

Основанием для приема на государственную службу в

Японии является соответствие кандидата объективным

квалификационным требованиям к специальным знаниям

и навыкам в сфере администрации по определенной специ-

альности. Для оценки способностей, квалификации и опыта

кандидата существует система экзаменов.

Первичное назначение на государственную службу

осуществляется на основе конкурсных экзаменов или в отдельных

случаях - собеседований как особой формы оценки

способностей кандидата. Экзамены предусматривают

оценку его квалификации и исполнительности. Проводится

медицинское обследование, позволяющее объективно

оценить физические и психические способности кандидата

исполнять официальные обязанности. По закону к экзаменам

должны допускаться все лица на равных условиях и

должна быть обеспечена достаточная гласность при их

проведении.

Имена и оценки тех, кто прошел экзамены, вписываются

в свидетельство о праве занимать соответствующую государственную

должность в точном соответствии с результатами

экзаменов. Срок действия этого свидетельства -

один год.

Правом назначения на должность наделены главы министерств

и ведомств, которые могут делегировать эти

права другим высокопоставленным чиновникам внутри

своих министерств и ведомств. Право временного снятия с

должности, восстановления в должности, увольнения и

отставки, как и право наложения дисциплинарных взысканий,

принадлежит лицу, назначившему того или иного чиновника

на должность. Эти права регулируются определенными

правилами. Так, никто не может быть назначен

на должность, если он не отвечает требованиям Закона о

государственных служащих. Когда тот или иной человек

впервые назначен или повышен в должности, то он не менее

шести месяцев работает в должности условно. В этот

период впервые принятый на службу не обладает статусом,

гарантированным для государственных служащих.

В США каждое ведомство, объявляя конкурс на замещение

вакансий, определяет особые требования, которым

должен соответствовать кандидат на ту или иную должность.

В число этих требований обычно входит знание не

только теории управления, права и т.д., но и особенно того

предмета, которым предстоит заниматься государственному

служащему. При отборе на работу кандидаты, как правило,

проходят тестирование на профессиональную пригодность.

Оно позволяет с известной долей вероятности

определить уровень развития у индивида необходимых

навыков, знаний, личностных качеств и т.д.

Своеобразным тестом на честность является, например,

широко используемый в США прибор, регистрирующий

изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе, реакции

кожи и фиксирующий эти изменения на бумаге - это полиграф,

называемый иногда "детектором лжи". Человеку, к

которому подключен полиграф, задают различные вопросы:

сначала нейтральные, чтобы выявить его нормальное

состояние, затем очень острые, чтобы зарегистрировать

ответ, сделанный под давлением.

Первоначально полиграф создавался для полицейской

работы, но теперь он в большей степени используется для

проверки данных служащих и иных сфер занятости. Его

использование обходится значительно дешевле других методов

проверки. Однако для работы с полиграфом нужны

квалифицированные специалисты, кроме того, с его помощью

можно проверить не всех служащих. Одним очень

легко солгать, они обманывают и полиграф; другие, напротив,

очень эмоционально реагируют на простые вопросы

и, будучи честными, выглядят по показаниям полиграфа

лжецами.

По французскому праву чиновником является лицо, назначенное

на постоянную должность, которое включено в

штат и получило ранг в иерархии административных органов,

служб, административных учреждений государства

или местных коллективов. Первое условие означает, что

данная должность создана на постоянной основе. Второе

условие - это акт, по которому служащего вводят в штат

государственной службы, административного органа, наделяя

званием, рангом. Введение в штат дает определенное

положение на службе, и служащий окончательно входит в

административную иерархию до конца своей профессиональной

жизни. Получение ранга - это первый этап в карьере

чиновника.

Таким образом, отбор на основе строгих объективных

критериев профессиональной и этической пригодности

позволяет государственным служащим успешно выполнять

свои функциональные обязанности.