Правовые основы регулирования обращения отходов

На основе действующего законодательства в стране заложены основы организационного, экономического и юридического механизмов в сфере об­ращения с отходами.

В частности, предусмотрены различные виды управления в этой сфере общественных отношений. В первую очередь предусмотрено государствен­ное управление, а также местное самоуправление, общественное и ведом­ственное управление по обращению с отходами. Предусмотрены и методы управления в обращении с отходами.

В первую очередь законодательно заложены административные методы, как правило, осуществляемые путем прямого воздействия на поведение управ­ляемых объектов и обеспечение возможностью применения мер государ­ственного принуждения в случае их невыполнения или выполнения ненадле­жащим образом.

Вместе с этим важное место отводится и экономическим методам, которые призваны воздействовать на деятельность управляемых объектов через их эко­номические интересы (например, понижение размера платы за размещение отходов индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами).

Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с от­ходами осуществляется посредством:

- понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным
предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность,
в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий,
обеспечивающих уменьшение количества отходов;

- применения ускоренной амортизации основных, производственных
фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

Определенное место отводится и идеологическим методам, которые призваны влиять на поведение участников процесса управления через их сознание.

Первостепенное значение в области обращения с отходами отводится го­сударственному управлению в лице специально уполномоченных федераль­ных органов исполнительной власти — Министерству природных ресурсов РФ, Роспотребнадзору и ряду других министерств и ве­домств.

На эти министерства и их органы на местах, атакже органы местного са­моуправления возложены различные функции.

Информационная функция, т. е. обеспечение необходимой информацией населения об угрозе или риске для здоровья; о программах и мерах, принимае­мых уполномоченными государственными и иными органами в области обра­щения с отходами. В соответствии с законодательством в стране на федераль­ном и местном уровнях ежегодно готовятся и публикуются государственные доклады о состоянии окружающей среды в целом по стране и в отдельных ее субъектах, которые в обязательном порядке рассылаются во все государ­ственные и муниципальные библиотеки, а также в адрес заинтересованных министерств и ведомств. Представляемая информация об отходах должна быть достоверна, доступна для населения, полная и постоянно поддержи­ваться в актуальном состоянии.

Функция ведения Государственного кадастра отходов. Порядок ведения кадастра должен осуществляться по единой системе, и этот порядок опре­деляется Правительством РФ, т. е. законодательно предусмотрено единство системы и технологии, его ведения на всей территории страны. В состав све­дений государственного кадастра отходов предусмотрено включение сле­дующих основных сведений: классификационный каталог отходов, реестр объектов размещения отходов, а также данные об отходах и технологиях ис­пользования и обезвреживания отходов различных видов.

Функция нормирования и лимитирования. В целях обеспечения охраны окружающей среды в целом и ее компонентов в частности, а также обеспече­ния охраны здоровья населения, уменьшения количества отходов примени­тельно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осу­ществляющим деятельность в области обращения с отходами, специально уполномоченными государственными органами устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с норма­тивами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую при­родную среду специально уполномоченные федеральные органы испол­нительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разраба­тывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их разме­щение.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяет Правительство РФ «Правила разработки и утверждения нор­мативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 г. № 461», а также «Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные приказом Министерства природ­ных ресурсов РФ от 11.03.2002 г. № 115», «Методические рекомендации по оформлению проекта нормативов образования и лимитов размещения отхо­дов, утвержденные Госкомэкологией РФ от 29.04.1999 г».

При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их разме­щение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Россий­ской Федерации.

Функция контроля осуществляется специально уполномоченными госу­дарственными органами, органами местного самоуправления, специальными экологическими службами предприятий и силами общественности. Таким образом, контроль в области обращения с отходами можно классифициро­вать на следующие виды: государственный; общественный; местного само­управления; производственный.

Государственный контроль за деятельностью в области обращения с от­ходами осуществляют специально уполномоченные федеральные органы ис­полнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со сво­ей компетенцией и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственный контроль - за деятельностью в области обращения с от­ходами включает в себя:

- контроль за выполнением экологических, санитарных и иных требо­ваний в области обращения с отходами;

- контроль за соблюдением требований к трансграничному перемеще­нию отходов;

- контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в обла­сти обращения с отходами;

- контроль за соблюдением условий осуществления деятельности по
обращению с опасными отходами на основании соответствующих лицензий;

- контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами;

- контроль за соблюдением требований и правил транспортирования
опасных отходов;

- контроль за выполнением мероприятий по уменьшению количества
отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополни­
тельных источников сырья;

- контроль за достоверностью представляемой информации в области
обращения с отходами и отчетности об отходах;

- выявление нарушений законодательства Российской Федерации
в области обращения с отходами и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений;

- привлечение в установленном порядке виновных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.

Решения органов, осуществляющих государственный контроль за дея­тельностью в области обращения с отходами, могут быть обжалованы в по­рядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Производственный контроль - в области обращения с отходами осуществ­ляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соб­людения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Порядок осуществления производственного контроля в области обраще­ния с отходами определяют юридические лица, осуществляющие деятель­ность в области обращения с отходами, по согласованию со специально упол­номоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Общественный контроль - в области обращения с отходами в соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и ст. 11, 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» вправе осуществлять граждане и общественные объединения, в первую очередь эко­логической направленности.

Вместе с этим не следует отождествлять функцию экологического конт­роля в сфере обращения с отходами с экологическим мониторингом, эколо­гической экспертизой или экологическим аудитом, поскольку это несколько иные функции.

Функция паспортизации (ст. 14) включает в себя ведение на опасные отхо­ды специальных паспортов. Паспорт опасных отходов составляется на осно­вании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки и опасно­сти. Порядок паспортизации определяет Правительство РФ.

Экологическая паспортизация - в нашей стране началась с 1987 г. и про­должается в соответствии с ГОСТ 17.0.0.04—90 до 2000 г. В настоящее время паспортизация предприятия проводится в соответствии с ГОСТ 17.0.0.06— 2000. Ей подлежит каждое функционирующее предприятие. Экологиче­ский паспорт предприятия — документ, в котором содержатся систематизи­рованные сведения о природных объектах, находящихся в собственности или пользовании предприятия, их состоянии, видах воздействия на них, оказывае­мых в ходе хозяйственной и иной деятельности, мерах по защите окружаю­щей среды, т. е. это комплекс данных об уровне использования предприяти­ем природных ресурсов и степени его воздействия на окружающую среду. Экологический паспорт разрабатывается предприятием за счет собственных средств, утверждается руководителем предприятия по согласованию с территориальным органом охраны окружающей среды и оформляется как мини­мум в трех экземплярах, которые хранятся у природопользователя, специаль­но уполномоченного органа экологического управления, территориального органа исполнительной власти. Данный документ подлежит периодической (не реже раза в год) проверке, уточнению, дополнению. Экологическая паспортиза­ция (по форме) проводится на предприятиях различных отраслей народного хо­зяйства — транспортной, строительной, горно-добывающей и т. п.

Радиационно-гигиеническая паспортизация - введена с 1998 г. и является государственной системой оценки влияния основных источников ионизи­рующего излучения (техногенных и естественных). Она предназначена для обес­печения радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности.

Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий, включают сведе­ния об оценке радиационной безопасности населения (персонала); инфор­мацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженных повышенному уровню воздействия ионизирующего излучения; прогноз ра­диационной ситуации в организациях и на территориях; рекомендации в об­ласти обеспечения радиационной безопасности; анализ эффективности про­водимых мероприятий и информацию, необходимую для принятия решения органами управления. Радиационно-гигиенические паспорта организаций ведутся их руководством, а территорий — органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от экологических паспортов они составляются еже­годно и представляются на заключение в учреждения Роспотребнадзора.

Функция сертификации включает в себя сертификацию продукции и услуг, т. е. специализированную деятельность по подтверждению соответствия го­товой продукции или иного сертифицируемого объекта предъявляемым к нему требованиям по охране окружающей среды и экологической безопасности.

Экологическая сертификация - бывает двух видов: обязательная и добро­вольная. Перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сер­тификации, устанавливается либо специальным законодательством, либо Ми­нистерством природных ресурсов РФ.

Эксперты подчеркивают важную роль экологической сертификации в обеспечении безопасности, защите окружающей среды и здоровья людей. Она служит средством подтверждения экологически значимых показателей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия потребителям в компетентном выборе продукции; контроля за безопасностью продукции. Для окружающей среды, здоровья и имущества; защиты потребителя от недоб­росовестного изготовителя (продавца, исполнителя).

Обязательной сертификации подлежит продукция оборонных отраслей промышленности; ввозимые на территорию России товары и технологии, от­ходы; технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах (ст. 7, 16). Экологические стандарты и сертификаты следует отли­чать от экологических деклараций и экологических паспортов.

Функция государственного учета (ст. 19, 1) в сфере обращения с отходами предполагает установление порядка учета опасных отходов, сбора, обобщения, оценки и анализа соответствующей информации специально уполномоченны­ми органами исполнительной власти. Система органов учета законодательно предусмотрена на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Ин­дивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие дея­тельность в области обращения с отходами, обязаны представить отчетность в порядке и сроки, которые определены специально уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами ис­полнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осу­ществляющие деятельность в области обращения с отходами, обеспечивают хранение материалов учета в течение срока, определенного специально упол­номоченными федеральными органами исполнительной власти в области об­ращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Декларация — это новый вид обеспечения экологической безопасности деятельности, объектов, продукции. Одновременно она способствует расши­рению сферы самостоятельности предпринимателей и иных лиц, связанных по роду своей деятельности с экологическими рисками, и их ответственности за принимаемые решения и действия. Российским законодательством по­следних лет она достаточно активно внедряется в правовое поле. Декларация представляет собой официальный документ, в котором субъект сам опреде­ляет показатели, параметры, направления своей деятельности и тем самым возлагает на себя обязательства по их соблюдению.

В настоящее время существуют следующие виды деклараций, связанных с охраной окружающей среды:

Декларация промышленной безопасности — официальный документ, утверждаемый руководителем организации, эксплуатирующей опасный объект. Природопользователь несет ответственность за полноту и досто­верность сведений, содержащихся в декларации. Она представляется органам государственной власти, местного самоуправления, общественным объеди­нениям и гражданам в установленном законом порядке. Существует два вида обязательных деклараций такого рода — названные в п. 2 ст. 14 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объек­тов» и определенные Правительством РФ либо Госгортехнадзором РФ. К первой группе относятся все те объекты, на которых получаются, использу­ются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничто­жаются опасные вещества в количествах, определенных приложением 2 к на­званному Закону.

Декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов имеет приложение — информационный лист.

Декларация безопасности гидротехнического сооружения — документ,
в котором определяются меры по обеспечению безопасности гидротехниче­ского сооружения с учетом его класса. Она представляется собственником сооружения или эксплуатирующей его организацией и на основании заклю­чения экспертизы утверждается органом надзора за безопасностью гидро­технических сооружений. Декларация является основанием для внесения сооружения в Регистр и выдачи разрешения на строительство, ввод в эксплуа­тацию или вывод из эксплуатации, реконструкцию, капитальный ремонт,
восстановление или консервацию.

Декларация о соответствии пищевых продуктов, материалов и изделий, не подлежащих обязательной сертификации, требованиям нормативных до­кументов. Такие декларации подаются индивидуальными предпринимателя­ми и юридическими лицами, осуществляющими деятельность по изготовле­нию и обороту пищевых продуктов.

В зарубежном законодательстве декларации о безопасности и заявления о деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, широко распространены.

В области обращения с отходами государство важное место отводит эко­номическому механизму, основой которого является глава V Федерального закона «Об отходах производства и потребления». В частности, в соответ­ствии со ст. 23 Закона предусмотрена плата за размещение отходов, которая взимается с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации

Кроме этого предусматривается разработка программ в области обраще­ния с отходами. Так, в целях планирования мер по уменьшению количества отходов, их использованию, обезвреживанию и размещению с учетом состоя­ния окружающей среды, а также уровня социально-экономического разви­тия территорий федеральные органы исполнительной власти и органы ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают соответственно федеральные целевые программы и региональные целевые программы в области обращения с отходами. Финансирование программ в области обращения с отходами осуществляется в соответствии с законода­тельством Российской Федерации и законодательством субъектов Россий­ской Федерации.

Ряд важных положений, в том числе нормативного характера, содержит­ся в федеральной целевой программе «Отходы». Эта программа принята постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 г. Она состоит из шести раз­делов и двух приложений. В первом разделе описывается содержание прог­раммы, дано обоснование необходимости ее решения. Второй раздел объ­единяет цели, задачи, сроки и этапы реализации программы. Например, ее задачами являются: создание системы управления обращения с отходами, реализация пилотных проектов по переработке и обезвреживанию отдельных видов отходов. В третьем разделе описывается система программных меро­приятий, а в четвертом — ресурсное обеспечение.

Специальный, пятый раздел посвящен механизму реализации програм­мы и контролю за ходом ее выполнения. Наконец, шестой дает оценку ожи­даемой эффективности, экологических и социально-экономических послед­ствий от реализации программы. Первое приложение - это перечень мероприятий по научно-техническому обеспечению программы. Среди них, например, разработка правовых актов и дополнений к действующему законо­дательству, создание единой системы учета, образования, использования, обезвреживания и размещения отходов, их качественных и экологических показателей и т. д. Второе приложение — это перечень мероприятий по реа­лизации пилотных проектов по переработке и обезвреживанию отходов. Он составлен по видам отходов: ртутьсодержащие, отходы гальванического про­изводства, мышьякосодержащие, хроматного производства, углеобогаще­ния, золошлаковые, фосфогипс, медицинские, сельскохозяйственные, твер­дые бытовые — всего 16 видов.

Также Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» [1] предусмотрено экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами посредством понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуще­ствляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при вне­дрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами. Наряду с организационными и экономическими механизмами не менее важное место отводится и юридическому механизму в сфере обращения с от­ходами.

Законодательно определены виды юридической ответственности за на­рушения в области обращения с отходами.

Согласно ст. 28 Федерального закона «Об отходах производства и потреб­ления» неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Рос­сийской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, уголовную или гражданско-правовую ответственность.

Важное место отводится вопросам защиты экологических прав граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. В частности, в ст. 29 вышеупомянутого Закона сказано, что исковые требования об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц, осу­ществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в обла­сти обращения с отходами, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Исковые требо­вания об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законо­дательства Российской Федерации в области обращения с отходами, рассмат­риваются судом.

Отходы производства и потребления в соответствии со ст. 51 Федераль­ного закона «Об охране окружающей среды» подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и ре­гулироваться законодательством Российской Федерации. Учитывая вышеиз­ложенное, запрещается:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактив­ных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территори­ях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, ку­рортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях мигра­ции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических сис­тем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосбор­ных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источ­ников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополу­чии населения» предусмотрены санитарно-эпидемиологические требова­ния к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления:

- отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и спо­собы, которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды оби­тания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными прави­лами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребле­ния устанавливаются органами местного самоуправления при наличии сани­тарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных порядка, условий и способов санитарным правилам;

- в местах централизованного использования, обезвреживания, хране­ния и захоронения отходов производства и потребления должен осуществ­ляться радиационный контроль.