Процедура изменения действующей Конституции РФ 1993 года

В главе 9 Конституции регулируются порядок ее текстуального изменения, призванный обеспечить стабильность конституционного строя и вместе с тем динамику его развития с учетом постоянно меняющихся общественных потребностей. Обозначенной части Конституции РФ свойственна рефлексивность, в некотором смысле это глава Конституции о самой Конституции, т.е. о том, каким образом возможно ее текстуальное изменение[9]. Обоснованно задать вопрос, все ли аспекты процесса пересмотра Конституции и внесения поправок она освещает и какие проблемы могут возникнуть при реализации норм, регламентирующих процесс ее пересмотра и внесения в нее изменений и поправок?

В Конституции Российской Федерации в главе 9 употребляется несколько понятий, призванных обозначить различные способы текстуального изменения Основного закона: «конституционные поправки», «пересмотр Конституции» и «изменения в статью 65 Конституции РФ». Первые категориальные обозначения содержатся в самом наименовании главы 9 основного закона «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Данное наименование позволяет говорить о различении двух способов текстуального изменения Конституции. Оба эти способа должны рассматриваться как самостоятельные, объем одного не должен поглощать объем другого.

Первая статья главы 9 - статья 134 перечисляет субъекты, обладающие правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного закона. Следует подчеркнуть, что в их число входят не только органы государственной власти (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ), но и группы депутатов обеих палат Федерального Собрания.

В период временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства последний не вправе выступать с предложениями о поправках и пересмотре положений Конституции (часть 3 статьи 92), хотя Правительство (а, значит, и действующий от его имени Председатель Правительства) и упомянуто в перечне субъектов, обладающих такими полномочиями. По всей видимости, законодатель связал это с особым статусом Президента как лица, избираемого всем населением, и с тем, что пересмотр Конституции может повлечь серьезные изменения в государственном устройстве страны.

Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной Думы и т.д.). Конституционная инициатива групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания оформляется в виде законопроекта или предложения о конституционном пересмотре, которые подписываются не менее чем одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Предложения о пересмотре Конституции должны быть оформлены в соответствии с требованиями, которые установлены Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Так, например, в Государственной Думе необходимыми условиями внесения законопроекта являются: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия; перечень законов и иных нормативных актов, отмены, изменения или дополнения которых, потребует принятие данного законопроекта; финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует дополнительных материальных затрат (статья 96 Регламента Государственной Думы).

Часть 1 статьи 135 Конституции Российской Федерации устанавливает в отношении пересмотра положений Конституции следующее правило: «Положение глав 1, 2, 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием» [10].

Необходимо здесь учесть, что вопрос о поправках к главам 1,2, 9 Конституции РФ не может быть поднят, поскольку подобная возможность не установлена Конституцией РФ. Но есть часть 2 статьи 135 Конституции РФ, допускающая рассмотрение вопроса об изменении глав 1, 2, 9 Конституции РФ, внесенного в качестве пересмотра положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ. В этом значении термин «пересмотр положений Конституции» выступает самостоятельно, имеет право на существование в конституционном тексте.

Рассмотрим вопрос о соотношении таких понятий, как «пересмотр Конституции», обозначенного в наименовании главы 9, и «пересмотр положений Конституции», содержащегося в статьях 134, 135 основного закона. Термин «пересмотр Конституции» является общим и в его объем помимо понятия «пересмотр положений Конституции» входят и другие понятия того же вида, обозначенные в главе 9 основного закона РФ. Речь идет о таком способе обновления текста, как принятие новой Конституции. Оно имеет место в случае существенных изменений характера общественных отношений, когда действующий основной закон не отвечает требованиям сложившихся обстоятельств по принципиальным вопросам государственной организации власти в стране.

В соответствии с частью 2 статьи 135 Конституции РФ возможность принятия нового основного закона возникает с момента поддержания 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ, после чего в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы здесь следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты, установленной части 2, 3 статьи 95 Конституции РФ[11].

На сегодняшний день федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании еще не принят. Но, представляется, что в нем должны быть определены состав, статус, полномочия, порядок формирования и деятельности данного органа. В самом общем виде функции Конституционного Собрания зафиксированы в части 3 статьи 135: оно «либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование».

Возникает вопрос: зачем разрабатывать проект новой Конституции, если достаточно внести изменения в статьи, требующие новой редакции? Сколь весома незыблемость действующей Конституции, если она может быть заменена новой только из-за одной фразы, которая, вероятно, улучшит качество старой? Внесение поправок в главу 9, в соответствии с процедурой, закрепленной в основной законе, приведет к принятию новой Конституции.

Возможно, Конституционное Собрание должно быть тем органом, который был бы вправе вносить поправки в главы 1,2,9 Основного закона. Полагаем, что отсутствие норм, закрепляющих конституционно-правовой статус данного органа в самом Основном законе, является значительным упущением при разработке Конституции России.

Статья 136 Конституции Российской Федерации определяет процессуальные вопросы, связанные с принятием поправок к Конституции, а также определяет пределы поправок к Конституции - поправки могут быть приняты исключительно в отношении глав 3-8 Конституции РФ. Данная статья закрепила положение о том, что конституционные поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Эта четко и однозначно установленная процедура, как ни странно, стала камнем преткновения на пути изменения Конституции. Совершенно очевидно, что конституционная норма «поправка принимается в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона», вовсе не означает принятие федерального конституционного закона как такового. «Для принятия» это не «посредством принятия»[12].

Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании данной статьи, обратилась в Конституционный Суд РФ за ее толкованием. В своем Постановлении от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд указал, что поправки в смысле статьи 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправках к ее Конституции[13].

Вся эта процедура в соответствии с федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституцию Российской Федерации», достаточна сложна и растягивается более чем на год, что не позволяет быстро реагировать на изменения в общественно-политической жизни страны. Зато побуждает тщательнее подходить к проблеме поправок к Конституции и начинать процедуру их внесения только при реальной необходимости. Кроме этого, в принятии поправок участвуют как центральные законодательные органы, так и органы субъектов Федерации: это соответствует международной практике и не нарушает принцип федерализма.

Еще одна модель внесения поправок - это изменения, вносимые в статью 65, посвященную составу субъектов Федерации. Они могут касаться образования нового субъекта в составе РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта и принятия нового субъекта в состав Российской Федерации. В соответствии с юридической природой, вносимые в данную статью изменения не устанавливают новых положений в федеративном устройстве, речь идет лишь о корректировке количества субъектов, их статусе. Поэтому изменения статьи 65 не нуждаются в особой процедуре оформления, регулируются федеральным конституционным законом.

Следует отметить, что с момента принятия Конституции 1993 г. часть 1 статьи 65 претерпела определенные преобразования, в частности, изменили свои наименования Республика Северная Осетия, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия. В связи с этим текст статьи был уточнен в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ[14], где сказано, что изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа подлежит включению в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ. На данном примере мы видим, что толкование положений Конституции РФ является средством восполнения пробелов, содержащихся в ней.

В соответствии с частью 1 статьи 137 основного закона Российской Федерации изменения в статью 65, «определяющую состав Российской Федерации», вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 2 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта»: 1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим федеральным конституционным законом, а также федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. 2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта».

В современных условиях преобразование Основного закона без вторжения в ее текст объясняется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции. Юридически этому способствует и «жесткость» Основного закона, усложненность процедуры его пересмотра и внесения в него поправок.

Необходимо отметить, что важнейшую роль в восполнении пробелов в Конституции выполняет толкование текста Основного закона Конституционным Судом, то есть толкование официальное, общеобязательное, обладающее высшей юридической силой для всех субъектов применения права, и издание актов, конкретизирующих конституционные нормы и одновременно устраняющих неясности в тексте Конституции.

Тема 1.3. Основы конституционного строя