Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с

Пятое издание учебника известного ученого Б.В. Ерофеева. Структура книги построена в полном соответствии с программой курса «Земельное право».

Учебник проиллюстрирован большим количеством схем, помогающим разобраться в сложных и узловых моментах курса.

© Ерофеев Б.В., 2001

© ООО «Профобразование», 2001

ISBN 5-86095-206-6

ВВЕДЕНИЕ

Земля является важнейшим для человечества объектом материального мира. Не будь земли – не было бы и человечества со всеми его проблемами. Человеческий гений изобретет невиданные ранее средства, которые устареют, на их смену придут более гениально придуманные средства, которые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми гениальными изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени.

Никогда не заменит человечеству землю никакой иной объект материального мира, ибо нет в мире такого объекта.

Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объекту. Поэтому еще в XIX веке юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной отраслью права.*

*См., например: Кассо Л.А. Русское земельное право. М. 1906; Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М. 1914 и др.

Земля является предметом регулирования значительного числа отраслей российского права: конституционного – при определении на ней государственных границ; административного – при разграничении территорий между субъектами Российской Федерации; гражданского – при совершении сделок с земельными участками; семейного – при решении споров о разделе собственности супругов; финансового – при земельном налогообложении; аграрного – при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т. д.

В каждой из перечисленных отраслей предметом правового регулирования являются различные аспекты земельных отношений: пространственно-базисные, имущественные, земельно-производительные и т.д. Для правового же регулирования земельного права как самостоятельной отрасли права специфичным является экономический характер земельных отношений, т.е. использование земли в хозяйственных целях.

В связи с этим центральным элементом земельно-правового регулирования является подразделение всего земельного фонда на определенные категории земель и сочетание единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.

Такое построение земельно-правового регулирования в российском земельном праве обусловлено тем, что конструирование этого регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Однако эти свойства настолько многообразны и бесконечны в своих отличиях, что их можно лишь типизировать в правовом плане. Этим и объясняется типизация земель по категориям, в числе которых выделяются земли сельскохозяйственного назначения, земли специального назначения, земли поселений и другие. Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения, что предполагает возможность нахождения в каждой из категорий земельных участков земель иного непосредственного целевого назначения. Например, в категории земель сельскохозяйственного назначения могут находиться земельные участки, имеющие режим специального, несельскохозяйственного назначения (дороги, земли под сооружениями энергетики, связи и др.), а в категории земель специального назначения – земли для сельскохозяйственного использования (служебные земельные наделы).

Особенности земельно-правового регулирования и выделение в силу этого земельного права в особую отрасль российского права обусловлены и другими свойствами земель.

Земля, как уже указывалось, незаменима для человеческого общества, и прежде всего тем, что представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений, каждое из которых, уходя в небытие, оставляет потомкам последствия своей жизнедеятельности. Эти последствия накапливаются и тяжким бременем ложатся на будущие поколений людей. Поэтому конституционно закреплено, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности ее народов (ст. 9 п. 1 Конституции РФ), свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность земле и окружающей ее среде (ст. 36 п. 1), а поэтому в земельном законодательстве никогда не предусматривались и не предусматриваются сроки давности для защиты нарушенных земельных прав, как это имеет место при защите нарушенных гражданских прав.

В отличие от имущества, которое перемещаемо, земля является полной недвижимостью. Переместить можно лишь часть почвы и грунта. В частности, в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. немецкие оккупанты вывозили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя земли, который впоследствии был восстановлен.

В силу этого свойства земли в сфере земельно-правового регулирования находятся отношения, которых нет в предмете ни в одной отрасли российского права – отношения по землеустройству земли, выражающиеся в установлении границ землепользования на местности, в упорядочении землепользования и т.д.

Правовой режим землеустройства специфичен как по своему фактическому, так и правовому содержанию, а поэтому он выделен в особый институт российского земельного права.

Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов, одновременно является пространственным базисом для природных объектов: лесов, вод, растительности и др. При этом она является частью окружающей природной среды, и отношения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима. Грань перехода от земельно-правового регулирования к эколого-правовому и к другим формам регулирования весьма относительна и абстрактна. Она может быть определена только при решении правовой задачи по конкретному случаю. Поэтому студент должен уметь выявить и отграничить пределы земельно-правового регулирования от эколого-правового, гражданско-правового и других форм регулирования.

Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность землепользователей и собственников земель сохранять и повышать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте. Поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику учитываемых земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой природной неоднородностью земли, которая, как уже указывалось, бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Например, только на территории Нижегородской области имеется свыше двадцати почвенных разностей, а в Кировской области разность почв составляет десятки баллов даже в соседних севооборотах.

В силу устойчивой природной неоднородности земель земельно-правовое регулирование подразделено на Общую и Особенную части, поскольку общие земельно-правовые правила дифференцируются применительно к особенностям земель, объединенных в предусмотренные законом категории земель.

Подобно тому как даже металл, являющийся наиболее прочным объектом, подвержен коррозии, земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии почв, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими, в отличие, к примеру, от гражданско-правового регулирования, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (жилые дома и др.)

Охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правовыми средствами: правом беспрепятственного посещения землепользователя, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду земельных участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением.

Наконец, земля имеет особенность ограниченности в пространстве, и эту ограниченность невозможно преодолеть иначе как присоединением к территории государства дополнительных земель, а последние невозможно получить иначе как завоеванием других государств, что неприемлемо ни при каких обстоятельствах.

Ограниченность земель, как всеобщее для всех государств явление, нашло свое отражение в одном из главных принципов земельного права – принципе рационального использования земель, который имеет две стороны: экономное расходование территории под размещение тех или иных объектов и сохранение и повышение плодородия почв как экономии производительной силы земли, ее биопотенциала.

Изложенное представляет собой основные элементы концепции учебного курса «Земельное право России».

Настоящий учебник является, по существу, первым в условиях реформы российского земельного законодательства учебником по данному курсу. Вместе с тем, в нем излагаются в преломлении реформенных положений законодательства основные положения школы земельного права, содержащиеся в предыдущих учебниках и монографиях автора.*

*Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М.: Высшая школа. 1965; Советское земельное право. М.: Юрид. лит. 1981 (в соавторстве); Ерофеев Б.В. Земельное право России Т. 1-2. М.: Юристь. 1994; Ерофеев Б.В. Основы теории земельного права. М.: Юрид. лит., 1971; Земельное право. М.: Новый Юрист. 1997,1998; Земельное право. М. 1999,2000,2001.

Начатое в данном курсе изучение студентами земельных правоотношений будет продолжено в курсах «Экологическое право» (с учетом охраны земли как неотъемлемой части окружающей природной среды) и «Аграрное право» (где специальное внимание будет уделено порядку хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения).

Учебник не может исчерпывающе раскрыть все содержание земельного права, нормы которого содержатся не только в земельном законодательстве, но и в других отраслях законодательства России.

В соответствии с положениями государственных образовательных стандартов, учебник представляет собой системное изложение основ правовых знаний по курсу «Земельное право» в рамках учебной программы. Следовательно, в учебнике нужно видеть не исчерпывающий кладезь знаний, а руководящий путеводитель при овладении нормативным массивом, регулирующим земельные отношения.

В силу устойчивой природной неоднородности земель содержание учебника изложено по системе Общая и Особенная части. Общая часть включает в себя основополагающие институты земельного права, нормы которых распространяются на правовой режим всех категорий земель. Следующая за ней Особенная часть учебника содержит материал, освещающий специфику режима отдельных категорий земель. Поэтому рекомендуется соблюдать последовательность, нарушение которой приведет к ненужным сложностям.

«Ключом» к овладению знаниями по земельному праву является уяснение студентом первой темы учебника, которая определяет и отграничивает предмет земельного права от предметов других отраслей права, смежных с земельным. Неясности в этом вопросе не позволят студенту правильно воспринимать учебный материал в последующем. Так, отождествление арендных земельных отношений с трудовыми отношениями землевладельцев на полях приведет к неправильной правовой квалификации этих отношений, а значит, и к ошибкам в правоприменительной практике.

При изучении данной темы целесообразно попрактиковаться в определении предмета земельно-правового регулирования на конкретных ситуациях, определяя моменты начала этого регулирования и его пределы. Например, правильно определить место гражданских и земельных правоотношений при купле-продаже жилых домов и строений; приобретении по сделкам плодово-ягодных насаждений и урожая на корню; возмещении убытков при самовольном занятии земельных участков и т. п.

В учебнике освещается содержание земельного права, и нужно разграничивать отрасль земельного права и отрасль земельного законодательства, имеющих определенное соотношение друг с другом. Первое понятие уже второго, так как нормы земельного законодательства могут находиться в нормативно-правовых актах других отраслей законодательства (гражданского, финансового и др.)

Любой объект исследования изучается в динамике (возникновение, развитие, состояние на данный момент и возможные перспективы изменений в будущем), что предполагает обязательный исторический анализ. Поэтому тема «История земельного права» имеет важное познавательное значение. Надо учитывать и значительный пробел в земельно-правовой литературе в части объективного материала по истории земельных отношений России как дореволюционного, так и послереволюционного периода.

Вместе с тем учебной программой определен минимум источников земельного права, содержащих основополагающие земельно-правовые нормы. Изучение соответствующих правовых материалов должно осуществляться параллельно изучению учебника по схеме: изучил учебное положение – проиллюстрируй нормативным актом. При таком подходе к изучению студент может рассчитывать на успех в овладении материалом.

В учебнике не дублируется учебный материал, который студенты получили при изучении курсов других дисциплин (гражданское право, административное право, муниципальное право и др.). Содержание учебника изложено в расчете на то, что читающий его знаком с положениями соответствующих учебных дисциплин. И если опущенное в учебнике для читающего не ясно, то нужно вернуться к пройденным уже курсам и восполнить пробелы. Например, студент должен исчерпывающе знать положения гражданского права о собственности и правовом регулировании ее отношений, поскольку без этих знаний студенту не освоить до конца важнейших положений одного из главных институтов российского земельного права.

Вместе с тем при изучении учебника нужно вспоминать основные положения теории права и общетеоретические категории: понятие правоотношений, юридических фактов, на основании которых они складываются, правовых норм и институтов права и др.

Наряду с общетеоретическими положениями, в теории земельного права имеются специфические теоретические конструкции, к числу которых необходимо прежде всего отнести теоретико-прикладное понятие «правовой режим земель», вызывающее, как показывает опыт принятия экзаменов по земельному праву, наибольшее затруднение в понимании этой конструкции обучаемыми.

Изучая эту конструкцию на страницах учебника, следует твердо уяснить, что в каждом элементе данной конструкции, как в зеркале, отражаются особенности земли как объекта правовых отношений. В частности, земля неподвижна, а поэтому к ней применяется термин «режим» (в переводе с французского – порядок) использования; действия с землей должны находиться под неусыпным контролем государства, а значит, и обязательным субъектом правового режима земель является уполномоченный государством орган по осуществлению контроля и регулирования земель; субъектом земельных правоотношений может быть только определенный законом круг лиц, а поэтому субъектный состав – обязательный элемент правовой конструкции «правовой режим земель» и т. д.

Особенности земли как объекта правовых отношений влияют и на особенности земельных отношений, придавая им особую структуру. В частности, нужно иметь в виду, что в предмет земельного права входят и управленческие (административные) отношения, и имущественные, и финансовые (плата за землю), которые обретают специфику из-за особенностей предмета регулирования – земли.

Как уже отмечалось, предметом земельного права являются земельные отношения, имеющие экономический характер. Поэтому для уяснения их правового регулирования необходимо руководствоваться полученными знаниями по экономической теории, которые дают представление о механизме действия объективных экономических законов.

Эти знания необходимы в связи с тем, что правовое регулирование не может конструироваться в ущерб действию объективных экономических законов и вопреки им. История советского периода убедительно показала это, а применение социалистических методов хозяйства в различных по своим природным и социальным условиям странах дало одни и те же результаты – снижение эффективности земледелия и рациональности использования земель.

В силу этого в земельно-правовом механизме регулирования земельных отношений студент должен уметь увидеть, различить и понять действие объективных экономических законов в общественных отношениях. Например, в законе о плате за землю используется стимулирование землепользователей и собственников земель, с одной стороны, приобретать земли не больше того, что они могут содержать и обрабатывать, а с другой стороны – использовать землю максимально эффективно, поскольку в противном случае землепользование и собственность на землю будут экономически невыгодны и материальным бременем лягут на этих лиц.

Лишь при усвоении и понимании данных объективных закономерностей, умении прочитать их в законе можно гарантировать усвоения студентами курса имеет и понимание студентами «Земельное право России».

Не меньшее значение для усвоения курса имеет и понимание студентами особенностей современной обстановки, что позволит им понять содержание принятых в последнее время законодательных актов, которые вышли в свет после издания этого учебника.Только при полном понимании условий побудивших принятие тех или иных нормативно-правовых актов можно уяснить содержание этих актов.

Для этих целей обучаемым целесообразно знакомиться с информацией в научной и периодической печати; следить за развитием событий в сфере земельно-правового регулирования.

Желая обучаемым успешного усвоения курса «Земельное право России», автор просит все замечания и предложения по совершенствованию данного учебника присылать ему; он примет их с большой благодарностью.

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1.1 Введение

В современном мире, в век научного и социального прогресса, технических достижений, человек выстроил около себя техносферу – вторую природу, забыв о первой. Получая все необходимые блага посредством машин, человечество забыло, что важнейшим объектом материального мира является земля. Не будь земли – не было бы и человечества со всеми его проблемами. Гениальные машины, изобретенные человеком, будут морально устаревать и заменяться новыми, но никогда не заменит землю никакой иной объект материального мира, ибо нет в мире такого объекта. Землю не состарит морально никакой промежуток времени.

Адекватным ценности земли как объекта правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.

Особенности земельно-правового регулирования и выделение земельного права в особую отрасль обусловлены специфическими свойствами земель. Земля представляет собой единственное место обитания всего живого, она является полностью недвижимой. Земля, обладая свойством территорий, пространственного базиса для размещения объектов промышленности, является базисом для размещения природных объектов. При этом она является частью окружающей среды. Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющим собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность всех землепользователей и собственников земель сохранять и увеличивать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность. Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Такое построение земельно-правового регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Эти свойства можно типизировать в правовом плане. Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения, что предполагает возможность нахождения земель в земельном фонде России.

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляет опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эрозированы 25% всей земли сельскохозяйственного назначения, 44% эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах – до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и др. поселений в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению негативных процессов на земле предусмотрено разработать правовые, нормативные, технические акты, регулирующие организацию и ведение мониторинга земель.

Предусматривается обеспечить:

своевременное выявление изменения состояния земель и оценку этих изменений,

прогноз и выработку рекомендаций по предотвращению последствий негативных процессов,

совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования технических средств и технологий мониторинга земель.

1.2. Предмет земельного права

а) Теоретическое определение предмета отрасли земельного права

Необходимо изучать земельное право, особенности его предмета, метода, учитывая специфику отрасли.

Для получения профессиональной квалификации юристу необходимо правильно определить предмет правового регулирования для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт применим в данном случае.

Ошибки в определении предмета правового регулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике. Бывает сложно определить предмет правового регулирования, когда земельные отношения находятся в определенных связях с другими видами отношений, в первую очередь с гражданскими, особенно после принятия нового Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), в котором изменены приоритеты в правовом регулировании земельных отношений и нормы гражданского законодательства выходят на первое место, а разве это допустимо? В этом случае применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, применяются наряду с нормами ЗК РФ соответствующие нормы гражданского, гражданско-процессуального и другого законодательства. Отношения платного использования земель регулируются финансовым и земельным законодательством.

Имущественные отношения, возникающие при распоряжении земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Российское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют самостоятельный круг волевых отношений, который является предметом правового регулирования. Отрасль права является наиболее крупным подразделением российского права.

Земельное право выступает традиционно обособленной частью права. Как отрасль, оно представляет собой системно упорядоченную совокупность норм, выраженную государством и направленное на регулирование общественных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

Основным вопросом при определении предмета отрасли права является, выделение круга общественных отношений. Земля имеет важное значение и является, прежде всего, первичным, естественным, вечным, саморегулирующимся средством производства. Она – дар, данный всем людям, живущим на ней. Она – наш единственный дом, и другого у нас не будет. Поэтому люди должны осознать всю важность этой проблемы.

Изучение предмета «земельное право» должно начинаться с изучения предметам в первую очередь его особенностей. Это позволит выработать зрелое отношение каждого студента к поставленной проблеме, позволит избежать непоправимых последствий. Ведь на земле придется жить нам, нашим детям и внукам. Актуальность этого вопроса обусловлена тем, что его решение направлено в будущее и зависит только от нас.

В соответствии с общей теорией права, предметом отрасли являются общественные отношения, которые урегулированы нормами права. Предмет правового регулирования является главным основанием для выделения определенных общественных отношений в отрасль, так как в нем заложена объективная необходимость регламентации определенного комплекса общественных отношений. Предмет правового регулирования – это сформировавшаяся в системе общественных отношений группа, требующая самостоятельного регулирования. Раскрыть предмет отрасли права – значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые сложились в обществе на базе форм собственности хозяйствования на земле. Особенности земли как объекта правоотношений влияют на особенности земельных отношений, придавая им особую структуру. В предмет земельного права входят элементы административных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права – земли.

б) Земельные отношения как предмет отрасли земельного права

Предметом отрасли земельного права является особый круг общественных отношений по поводу земли (земельных отношений).

Земельные отношения – отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного регулирования земельных отношений. Их специфика отражает уникальность предмета, по поводу которого они возникают. Предметом земельного права являются земельные отношения, имеющие некоторое экономическое содержание, специфика этих отношений обусловлена уникальными, незаменимыми и другими природными свойствами земли как объекта общественных отношений. Земельные отношения возникают между органами государственной власти, местного самоуправления и юридическими лицами, а также физическими лицами по поводу владения, пользования, распоряжения землей. Это является сферой действия земельно-правовых норм и лишь отчасти гражданских.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании регулирования использования земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства: многообразии форм собственности на землю и другие природные ресурсы: широких правомочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.

Участниками земельных отношений является Российская Федерация: субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, организации, учреждения и граждане РФ.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут выступать участниками земельных отношений на условиях, предусмотренных ЗК РФ.

Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.

в) Специфика земельных отношений

При определении предмета правового регулирования в области земельных общественных отношений необходимо помнить, что:

1. В него входят не всякие, а лишь волевые общественные отношения, т.е. такие, которые зависят от воли людей и могут быть изменены ими. Например, проведение или непроведение работ по повышению плодородия почв зависит от воли людей, а значит, они входят в предмет правового воздействия.

Вместе с тем не всегда человек волен немедленно восстановить земли, загрязненные сверх допустимых концентраций химическими или иными веществами. В связи с этим ЗК РФ дает право пользователям земли консервировать указанные земля в порядке, установленном Правительством РФ.

2. Предмет правового регулирования составляют не всякие волевые общественные отношения, а лишь те, которые возможно урегулировать правовыми нормами. Так, законом невозможно обязать исполнителей создать благоприятную окружающую среду и выгодное людям состояние природных ландшафтов, так как это зависит не только от их воли, но и от многих факторов состояния очистных сооружений, для которых не всегда можно приобрести необходимое оборудование; состояния окружающей среды соседних регионов, на которые не может распространяться юрисдикция органов данной административно-территориальной единицы; последствий, возникающих в результате деятельности предыдущих поколений, от других обстоятельств. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цели землеустройства: улучшение (а не создание) природных ландшафтов.

3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве, в связи с чем земельное законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.

4. В предмет правового регулирования включены не всякие общественные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулированы правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское законодательство в противоречии с международными договорами РФ или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномочия, определенные Конституцией РФ.

5. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искусственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые условия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой-то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Это все является средством, обеспечивающим предусмотренный законом уровень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.

Следовательно, предметом правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.

Предмет правового регулирования можно подразделить на фактически находящийся в сфере правового регулирования и потенциальный.

Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве.

Предмет второго составляют те общественные отношения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуждаются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии мелиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных мероприятий и т.п.

Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта правового регулирования в силу новизны общественных отношений, которые по своей природе постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, находясь в постоянной динамике, политическими мотивами и другими причинами.

В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоления подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. 10 ГПК (Гражданско-процессуального кодекса), суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т. е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (применять общие начала и смысл действующего законодательства).

Итак, предмет потенциального правового регулирования находится в сфере действия не столько правовых норм, сколько практики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возникающих в результате нарушения земельного законодательства, осуществляется по аналогии возмещения убытков в сфере промышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производству.

Перечисленные общие черты характерны для предмета регулирования любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфику. Она обусловлена тем, что объектом отношений является земля.

г) Земля как уникальный объект правового регулирования. Определение понятия «земля» и других терминов земельного права

Отсутствие в российском законодательстве понятий «земля», «почва», «земельный пай» и «земельный строй» и, конечно, земельных отношений затрудняет определение предмета земельного права.

Для того чтобы определить предмет земельного права, необходимо раскрыть содержание термина «земля». Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как планете Солнечной системы, одном из космических объектов, то она является объектом правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также всей совокупности материальных и культурно-бытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В этом случае эти отношения изучаются экологическим правом.

Широкое распространение имеет понятие «земля» – поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществляется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним.

Однако объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в земельном кадастре и документах государственной регистрации.

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.

Часть земельного участка – определенная площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля – условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам; не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и качественное выражение в праве общей собственности на землю.

Земельный пай – стоимостное выражение земельной доли, внесенный в уставный капитал коммерческой организации.

Земельный строй РФ – совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных) и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей. Реформирование правового регулирования земельных отношений не сняло надобности в разработке понятия «земля», а, наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в последнее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.

Выработка понятия «земля» позволит определить ее место в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.

Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и продолжает оставаться значительным пробелом, препятствующим выработке указанных понятий.

Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства природных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рациональное использование этих объектов.

Понятие термина «земля» раскрывается лишь в ГОСТе 26640-85 «Земли. Термины и определения», в п.1 которого сказано, что земля – это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия «земля» как объекта правовых отношений. Указанное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно раскрыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не имеют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требования в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.

д) Особенности земли как объекта правового регулирования

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль:

1. В экологическом понимании это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы – лесами, недрами, водами, а в широком смысле охватывающая все природные ресурсы.

2. С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности – является материальной базой всякого производства. Она – источник (ресурс) для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

3. В социальном отношении это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других наряду с государственной, кооперативной, частной и личной собственностью.

В РФ вся земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

Данный объект общественных земельных отношений накладывает существенный отпечаток на предмет земельного права в силу того, что земля имеет свойства, которые не могут игнорироваться законом. Земля является единственным местом обитания человека. Она – наш родной дом, поэтому человек не может покинуть Землю и переселиться в космос или на другие планеты. Жить человек может только на Земле. Земля кормит человека и растит его, а когда-нибудь примет в свое материнское лоно. Земля – основа основ бытия. Она является своего рода всемирным общежитием, а поэтому каждое уходящее поколение оставляет в наследство потомкам следы своей деятельности.

Отсутствие стоимости земли не исключает денежной оценки земли в целях ее наиболее эффективного использования.

Земля – важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и горном промысле и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие особенности правового регулирования земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами, она для каждого человека составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе, поэтому каждый человек должен быть собственником этого бесценного дара. В силу этого основным субъектом земельной собственности должны быть граждане РФ.

В первом случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь должна идти о земле как компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений. Так, недостатки земельной реформы 1861 г. (отмена крепостного права), при которой не учли ее экологических последствий, привели к значительным трудностям современного земледелия, поскольку крестьяне, вытесненные в результате реформы на худшие земли, вовлекли в неправильную систему обработки склоны оврагов, положив начало почвенно-эрозионным процессам. Уже в начале прошлого десятилетия гибель почв от эрозии почти в десять раз превышала объем естественного почвообразования (возрождения почв). Еще более удручающее положение сложилось после четырехлетнего проведения земельной реформы в России 1990–1994 гг., развала АПК, когда Россия оказалась на пороге экологического кризиса. Достаточно сказать, что из 134,2 млн. га пахотных земель около 55 млн. га – это земли эрозированные, и ежегодно к ним прибавляются 0,4–1,5 млн. га. Каждый год оврагов становится больше на 80–100 га;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации); в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными.

Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который должен осуществляться в целях:

1) своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;

2) оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий;

3) информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать:

– регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями;

– сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;

– создание и ведение банков данных;

– оценку и прогнозирование изменения состояния земель.

Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым категориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства порождает необходимость принятия специализированных федеральных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998 г.* устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков, хозяйственной деятельности.

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 3390.

Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).

Государственный контроль за воспроизводством плодородия таких земель и их рациональное использование проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

Земля – важнейший компонент природной среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что, в свою очередь, влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны регулироваться нормами земельного права с учетом норм гражданского права только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена отдельная глава (17), посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точки зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно части 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельного законодательства. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные отношения должны регулироваться нормами земельного права.

Дело в том, что статьи 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодательство находится в ведении РФ, а земельное законодательство – в совместном ведении РФ и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Новая Конституция РФ (ст. 5, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», положили начало делению и неделимой природной среды по «этажам», на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Справедливо замечание профессора Г.В. Чубукова о том, что гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.*

*Подробнее по этому вопросу см.: Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995.№9. С.49,а также: Духно Н.А. и Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М. 1998. С. 23-30.

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и природной среды в целом, а Гражданский кодекс РФ в ст.ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы (естественную природную среду) имуществом со всеми вытекающими из этого последствиями. Таким образом было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей природной среды в целом из сферы земельного и экологического права, включив их в сферу действия гражданского права.

Особо следует также отметить, что ч. 1. ст. 9 Конституции РФ, устанавливая, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а вторая часть ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные ресурсы, основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

Представляется, что природные ресурсы (объекты) могут участвовать в обороте, но не на основе частной собственности как имущественной категории, а на основе публичности этой собственности, которая принадлежит всему многонациональному народу, проживающему на территории России.

Однако необходимо отметить, что проводимая с 1990 г. земельная реформа в России, когда на смену административным методам правового регулирования земельных отношений пришли экономико-правовые, когда конституционно было закреплено многообразие форм земельной собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, что способствовало формированию земельного рынка и обусловило принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет долго отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется, исходя из спроса и предложения, и имеет постоянную тенденцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях путем кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной деятельности (ст. 3 Закона РСФСР «О плате за землю»).

Так как земля является важнейшим компонентом природной среды, необходимо усилить ответственность за преступления против земельной безопасности. В частности, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления»* указывает, что в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства необходимо обеспечить такое правильное правоприменение, т.к. высокая степень общественной опасности преступлений в этой сфере обусловлена тем, что объектом посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен исходить не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, т.е. вред, нанесенный растительному и животному миру, а также всей экосистеме в целом.

*Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.

Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере деятельности различных отраслей права:

а) государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, может быть установлен, по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией), особый режим использования земель;

б) административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т. п.;

в) гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. – все это должно способствовать возрастанию норм гражданского права в регулировании земельных отношений.

В юридической литературе шел спор, можно ли признать земельные отношения имущественными. Еще с 60-х годов было признано, что земельные отношения имеют некоторый имущественный характер. В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции, Гражданского кодекса, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает положительное значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля – недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому праву основано на ошибочном определении, данном в ст. 128 ГК и ст. 130 ГК, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права. В ст. 128* следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры – продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых связей с природной средой. В ст. 130 необходимо отметить, что земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи – относительно недвижимые, т.к. они, в принципе, переместимы при желании человека.

Эти изменения позволяют изъять земли и природные ресурсы из сферы правового регулирования Гражданского кодекса и включить эти отношения в сферу регулирования земельного права.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землёй не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч.1 ст. 9, ч.2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы – основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7,17, 18, 41,42, 58 Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали появление взглядов на пересмотр соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Эти взгляды во многом спорны, их нельзя не брать в расчет. Законодательный аспект проблемы таков: Указом Президента от 24.12.1993 г. «О приведении в соответствие земельного законодательства Конституции РФ» были отменены 63 статьи Земельного кодекса. Был создан правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента от 27. 10. 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в РФ» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 указывает, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. Правовой беспредел поставил вопрос о пересмотре соотношения этих отраслей. Теперь ясно, что земельное законодательство осталось без правового инструмента – Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Яркий пример перехода от принципа приоритета земельного права к гражданскому являет сам ГК РФ, в нем нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.), ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем особенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства и определении приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений, которое сейчас поставлено под сомнение.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте или ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению РФ. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное – на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

Исходя из всего вышеупомянутого, отметим, что простое применение цивилистических конструкций к такому объекту, как земля, требует в первую очередь обязательного учета ее особенностей как уникального природного объекта и.предмета труда.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений – это правовая сфера особого рода, которая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права;*

*Подробнее об этом см.: Краснов Н.И. О соотношении земельног