Под межбюджетным выравниванием понимаются, как правило, отношения, связанные с передачей финансовых ресурсов из одного бюджета бюджетной системы другому с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении гарантированных общественных услуг на всей территории страны.
Несмотря на то что бюджеты различного уровня обладают определенной самостоятельностью, они не изолированы друг от друга. Между ними циркулируют финансовые потоки – межбюджетные трансферты, – целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне, и др.
Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика – с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.
|
|
Таким образом, межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.
Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях современной российской экономики складывается на трех уровнях: между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами первого уровня (городскими округами и муниципальными районами); между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на корректирование горизонтальных диспропорций, т.е. на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах [70]. Наглядно направления межбюджетного выравнивания представлены на рис. 7.
|
|
Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий.
Рис. 7. Направления межбюджетного выравнивания в России
Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета). Таким образом, вертикальная сбалансированность предполагает наряду с разумным распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за органами власти соответствующих уровней выравнивание их финансовых возможностей путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций. Конкретные методы вертикального выравнивания в России мы осветим в гл. 4, 5 при рассмотрении доходов и расходов бюджетов. В данной главе мы остановимся на методах горизонтального выравнивания.
Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Соответственно, целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения бюджетной финансовой помощи. В то же время горизонтальное выравнивание предполагает достижение экономического эффекта, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала.