Государственный (муниципальный) кредит: сущность и классификация

Государство, как хозяйствующий субъект, является полноценным участником кредитных отношений, которые опосредуют движение денежных средств от кредитора к заемщику на условиях возвратности и возмездности. При этом государство может выступать и в роли кредитора, и в роли заемщика. Государственный (муниципальный) кредит функционирует на тех же принципах, что и кредит в целом: возвратности, срочности, обеспеченности, платности, целевого характера.

Движение публичных финансовых ресурсов в кредитной форме составляет экономическое содержание государственного (муниципального) кредита и его специфику по сравнению с другими формами движения денежных средств (финансовых ресурсов). Определенная договором или законодательством сумма денежных средств передается во временное пользование (ссужается) их владельцем – кредитором (органом публичной власти, юридическим и физическим лицом), другому лицу – заемщику (органу публичной власти, юридическому лицу), которая возвращается последним их владельцу в установленный срок с определенным процентом. Для кредитора ссуженная сумма выступает формой вложения (размещения) денежных средств с целью извлечения дохода в виде процента, а для заемщика – формой привлеченного дохода, направляемого на покрытие дефицита бюджета с целью финансирования непокрытых собственными доходами публичных расходов.

Специфика движения публичных финансовых ресурсов в кредитной форме, образования и использования на этой основе денежных доходов участников кредитных отношений обязывает выделить государственный (муниципальный) кредит в, относительно самостоятельное звено системы публичных финансов. Относительность самостоятельности государственного (муниципального) кредита выражается в том, что он тесно связан с бюджетом как элемент межбюджетных отношений, основной источник покрытия дефицита бюджетов и инструмент межгосударственных (международных) кредитных отношений. Поэтому, например, в России основы государственного (муниципального) кредита регламентируются не только нормами гражданского права, но и в значительной мере нормами бюджетного права. Кроме того, государственный (муниципальный) кредит является формой кредита в целом, составляя его централизованную часть и выделяясь из него тем, что хотя бы одним из участников кредитных отношений выступает государство или муниципальное образование.

Необходимость государственного (муниципального) кредита обусловлена рядом причин. Во-первых, потребность в кредите возникает в силу разрыва по времени моментов поступлений публичных доходов и осуществления публичных расходов в процессе производства, распределения и предоставления общественных благ (услуг). В этом случае появляются кассовые разрывы в ходе исполнения бюджета, для устранения которых могут использоваться бюджетные кредиты. Во-вторых, в связи с различием экономического, финансового и налогового потенциалов территорий страны, отдельные бюджеты бюджетной системы могут формироваться с дефицитом, то есть с превышением расходов над доходами. Для покрытия такого внутреннего бюджетного дефицита в качестве одного из источников обычно используются кредитные методы. В-третьих, причиной внешних (международных, межгосударственных) заимствований или требований выступает, соответственно, дефицит или профицит бюджета центрального правительства страны. Государственный кредит призван разрешить противоречие между необходимостью осуществления крупных государственных расходов и ограниченностью внутренних доходных источников.

Таким образом, сущность государственного (муниципального) кредита как звена системы публичных финансов составляет совокупность денежных отношений, возникающих в процессе движения публичных финансовых ресурсов в кредитной форме, образование и использование на этой основе доходов участников кредитных отношений (органов публичной власти, юридических и физических лиц) в результате приведения в действие кредитных механизмов и инструментов.

Источниками публичных финансовых ресурсов, которые совершают движение в кредитной форме, являются:

- бюджетные средства, аккумулируемые в бюджетной системе страны;

- средства юридических и физических лиц, включая иностранных, аккумулируемые органами публичной власти через механизм государственных (муниципальных) займов;

- средства иностранных государств;

- средства международных финансовых, в том числе кредитных, организаций.

Движение публичных финансовых ресурсов в кредитной (заемной) форме предполагает передачу их кредитором во временное пользование заемщику на условиях возмездности, возвратности, срочности, обеспеченности, платности и, чаще всего, целеполагания. Кредитором могут выступать национальные органы государственной и муниципальной власти, правительства других стран и международные финансовые (кредитные) организации, юридические и физические лица, в том числе иностранные. Заемщиками могут быть те же перечисленные участники кредитных отношений, за исключением обычно физических лиц.

В процессе кредитования у участников образуется два типа доходов: 1) у кредиторов – собственные доходы в виде процентов (процентные доходы); 2) у заемщиков – привлеченные доходы в виде полученных в пользование ссуженных средств, временно замещающих собственные доходы. Использование кредитором процентных доходов, как правило, не регламентируется законодательными или нормативными актами по конкретным направлениям (хотя есть и исключения, когда заемщиком выступает государство); использование заемщиком ссуженной стоимости обычно носит целевой характер, что конкретизируется кредитным договором (условиями займа) или нормами бюджетного законодательства.

Кроме общефинансовых механизмов и инструментов, в процессе государственного (муниципального) кредитования применяется такой специальный инструментарий, как формы и методы заимствований, виды бюджетных кредитов, виды обеспечения бюджетных кредитов и займов, виды государственных (муниципальных) облигаций и других долговых ценных бумаг, способы их размещения, купонный доход, дисконт, процент и др.

Государственный (муниципальный) кредит не однороден по своему составу. Его можно классифицировать, разделить на укрупненные группы, которые сами нередко имеют сложную структуру. Рассмотрение классификационной структуры государственного (муниципального) кредита позволит конкретизировать содержание этого понятия во всем многообразии его проявления на практике.

По субъектному составу, в зависимости от типа государственного устройства страны, государственный (муниципальный) кредит может быть федеральным, региональным и местным. В зависимости от того, в какой роли органы публичной власти участвуют в кредитном процессе – кредитора или заемщика, выделяют:

- бюджетные кредиты;

- государственные (муниципальные) заимствования.

Бюджетные кредиты – это денежные средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основе бюджетом одного уровня бюджетной системы страны бюджету другого уровня, а также негосударственному юридическому лицу, иностранному государству и иностранному юридическому лицу. Бюджетные кредиты, в зависимости от направлений кредитных ресурсов, делятся на: внутренние кредиты (межбюджетные и юридическим лицам) и внешние кредиты или международные долговые требования (межгосударственные и юридическим лицам). В свою очередь, внешние (международные) долговые требования подразделяются на следующие виды: государственный финансовый кредит, государственный экспортный кредит, государственные гарантии иностранного государства.

Государственные (муниципальные) заимствования представляют собой передачу в распоряжение органов публичной власти денежных средств, которые заемщики в соответствии с условиями займа обязаны возвратить кредитору в той же сумме и с уплатой процента или дохода в иной форме. Основная масса государственных (муниципальных) заимствований осуществляется путем эмиссии ценных бумаг. Эмиссионные ценные бумаги представляют собой вид финансовых обязательств, который, во-первых, закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением формы и порядка, установленных действующим законодательством; во-вторых, размещается выпусками (эмиссией), имеет равные объемы и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги. Наиболее распространенный вид государственных и муниципальных ценных бумаг – облигация. Она представляет собой эмиссионную ценную бумагу, закрепляющую право ее держателя на получение от эмитента облигаций в установленный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного дохода.

Государственные (муниципальные) заимствования в зависимости от места происхождения кредитных ресурсов могут быть: внутренними (производятся на национальном рынке и в национальной валюте) и внешними или международными (производятся на внешних рынках и в иностранной валюте).

Заимствования осуществляются в двух формах: государственных (муниципальных) займов и прямых кредитов. При этом внешние заимствования могут быть только государственными.

Государственные (муниципальные) займы отличаются видовым разнообразием. Обычно их классифицируют по ряду следующих признаков.

1. В зависимости от типа держателей государственных (муниципальных) ценных бумаг различают универсальные и специальные займы. Первые размещаются среди и юридических, и физических лиц, а вторые – среди только одного типа держателей ценных бумаг. Если необходимо быстрее и успешнее провести заемные операции, то осуществляют выпуск универсальных займов, что обеспечивается широтой охвата потенциальных покупателей ценных бумаг. Если нужно защитить интересы каких-либо групп потенциальных держателей ценных бумаг, то выпускается специальный заем.

2. По способу обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, а нерыночные ценные бумаги не обращаются на вторичном рынке после первичного их размещения. Наибольшее распространение имеют рыночные займы. Нерыночные займы выпускаются для аккумуляции в бюджет денежных средств определенных инвесторов (страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и др.).

3. По формам выплаты дохода государственные (муниципальные) займы можно разделить на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, дисконтные, процентно-дисконтные, твердодоходные. Различия между ними заключаются в форме выплачиваемого дохода и условиях его выплаты. Держатели облигаций процентного займа получают доход в виде процентов, начисленных к номиналу, путем оплаты купонов (ежеквартально, раз в полугодие, ежегодно) или при погашении займа. Владельцы выигрышных облигаций получают доход не по всем ценным бумагам, а только по тем из них, на которые выпал выигрыш. Процентно-выигрышные облигации предполагают комбинацию выплаты процентного дохода по купонам и дохода в форме выигрыша. Беспроцентные (бездоходные) займы обычно выпускаются под гарантию предоставления конкретного социального общественного блага (строительство дороги, моста, другого социального объекта). Беспроигрышные займы гарантируют выигрыш по каждой ценной бумаге в течение всего срока их обращения. Дисконтные займы предполагают выплату дисконтного дохода в виде разницы между ценой продажи (погашения) облигации и ценой ее покупки. Процентно-дисконтные займы предполагают собой комбинацию процентных и дисконтных выплат. Наконец, держатели акций по твердодоходному займу получают на каждую ценную бумагу твердый доход в абсолютной сумме.

4. В зависимости от способа определения купонного дохода выделяют государственные (муниципальные) займы с постоянным, фиксированным и переменным купонными доходами. В первом случае процентный доход устанавливается заранее, в соответствии с условиями выплаты займа, и является постоянным по годам. Фиксированные займы отличаются от постоянных дифференциацией купонного дохода по годам. По займам с переменным купонным доходом процентный доход определяется к заранее установленной базе (доходность другого займа, средняя доходность государственных облигаций и др.). Фиксация купонного дохода применяется в условиях стабильного рынка, а метод переменного дохода – в условиях нестабильности рынка, когда установление твердого процента может привести к повышенным процентным расходам бюджета или к потере потенциальных инвесторов, рассчитывающих на более высокую доходность ценных бумаг.

5. Наконец, по срокам выпуска (погашения) займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (более пяти лет).

Как уже отмечалось, кроме займов, еще одной формой государственных (муниципальных) заимствований является прямой кредит, который представляет собой средства, привлекаемые органами публичной власти в качестве заемных источников финансирования публичных расходов. Такие кредиты могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами и банками, международными финансовыми организациями. В Российской Федерации кредиты Банка России запрещено использовать в качестве источника покрытия дефицита бюджетов всех уровней.

Значительная часть территориальных (региональных и местных) заимствований формируется за счет кредитов коммерческих банков и других кредитных организаций. Эти кредиты предоставляются органам власти и местного самоуправления на обычных рыночных условиях.

Кредиты, предоставляемые органам государственной власти иностранными государствами, в форме прямых кредитов и гарантий получили название межгосударственных (межправительственных) кредитов. Кредиты, предоставляемые международными финансовыми организациями, считаются наиболее выгодными по условиям (срокам и процентам) из всех видов внешних заимствований. Названные кредиты вместе с межправительственными кредитами составляют понятие международного кредита. Последний, по условиям предоставления может выступать в виде связанного и несвязанного (финансового) кредита. Первый тип международного кредита предоставляется на осуществление конкретных программ и мероприятий, то есть имеет строго целевой характер. Например, в рамках реализации международной программы нераспространения оружия массового уничтожения Россия в 2007 г. получила от США и других стран «Большой восьмерки» кредит на сумму более 132 млн. долл. на охрану военных и гражданских ядерных объектов и уничтожение стратегических наступательных вооружений, из которых почти 40 млн. долл. были потрачены на приобретение в США детекторов радиации, средств наблюдения и прочего оборудования для обеспечения ядерной безопасности. Несвязанные кредиты не имеют жесткой привязки к конкретным целям. Большая часть международных кредитов имеет связанный характер.