Общая характеристика системы федеральных органов государственной власти РФ

Органы государственной власти обладают суммой определен­ных признаков, порождаемых природой и функциями государст­ва. Государство осуществляет свою деятельность через органы го­сударственной власти. Эти органы каждый в своей области и своими специфическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе. Никакой орган государственной власти не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Но для того чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государствен­ной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Понятие органа государственной власти складывается из со­вокупности трех основных признаков.

1. Каждый орган государственной власти создается в соответ­ствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произ­вольного нагромождения органов власти. Так, Конституция РФ указывает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федераль­ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство РФ и суды России. Эти органы государственной вла­сти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изме­нения самой Конституции РФ. Однако одного конституционного упоминания о том или другом таком органе государственной вла­сти недостаточно, сама же Конституция РФ предусматривает, что порядок образования этого органа должен быть определен феде­ральным законом. Только федеральным законом или федераль­ным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы и за­коны) устанавливается порядок образования органов государст­венной власти субъектов РФ.

Порядок создания органа может предусматривать участие в создании не одного, а нескольких органов государственной вла­сти (например, аудиторы Счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государ­ственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликви­дироваться не только законами, но и указами Президента РФ. Это касается органов исполнительной власти (аналогичное поло­жение в субъектах РФ).

2. Орган государственной власти наделен властными полно­мочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой го­сударства. Органы власти издают правовые акты, которые уста­навливают порядок использования гражданами тех или иных своих прав, регулируют отношения между гражданином и госу­дарством в определенной мере, на определенном уровне и в оп­ределенной области. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения), границы которой очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган го­сударственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти. Компетен­ция обычно устанавливается при самом создании того или иного органа законами, указами, положениями и другими нормативны­ми правовыми актами, хотя впоследствии она может этими же актами изменяться и дополняться.

Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеют компетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственной власти, вслед­ствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как орга­ны государственной власти. В то же время в структурах исполни­тельной власти существуют самостоятельные подразделения (на­пример, Федеральное агентство морского и речного транспорта в Министерстве транспорта РФ), которые также являются органа­ми исполнительной власти.

3. Деятельность органов государственной власти осуществля­ется в формах и методами, установленными правовыми актами. Речь, конечно, идет только об основных формах и методах, по­скольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибе­гать к действиям, выходящим за рамки допустимых организаци­онных форм и методов, особенно в отношении применения при­нудительных мер.

Из названных признаков органа государственной власти вид­но, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учеб­ное заведение и т. д., хотя они тоже влияют на использование гражданином тех или иных своих прав и свобод. Но эти государ­ственные учреждения являются звеном соответственно какого-либо экономического министерства, государственного комитета по высшему образованию и др., которые сами выступают как ор­ганы государственной, а точнее, исполнительной власти.

Органы государственной власти состоят из выборных депута­тов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти мо­жет быть и в лице одного человека. Такими являются Президент РФ, президенты республик и губернаторы (главы админист­раций) субъектов РФ, мировые судьи, Генеральный проку­рор РФ1, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответст­венность только перед теми, кто их избрал или назначил.

Наряду с органами государственной власти в Российской Фе­дерации действуют органы местного самоуправления. Эти органы обладают особой природой, они согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако ука­занные выше три основных признака органа власти — опреде­ленный порядок создания, властные полномочия и определен­ный порядок деятельности — применимы и к органам местного самоуправления. Хотя самоуправление — это не государственная власть, но оно не может осуществляться без соответствующих ор­ганов (как бы их ни называть), наделенных определенной компе­тенцией, правом принимать обязательные решения, прибегать к принуждению и т. д.

Следует отметить, что в Конституции РФ наряду с наиболее часто применяемым термином «орган государственной власти» встречается термин «государственный орган» (ст. 33, 120). Трудно пока сказать, какой смысл вкладывается Конституцией РФ во второй термин; возможно, со временем конституционно-право­вая теория или практика Конституционного Суда РФ выявят его содержание. Пока же в обиходе и в литературе оба термина ис­пользуются как идентичные.

В зависимости от критерия органы государственной власти могут быть классифицированы на несколько групп. Классифика­ция нужна не сама по себе, и не только для теории вопроса, она помогает уяснению специфики каждого органа государственной власти, пониманию причин их несхожести между собой. Класси­фикация раскрывает диалектическую связь единства и многооб­разия органов, отправляющих государственную власть.

1. По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно стоят на этой «лестнице» органы местного самоуправления.

Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание. Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Вер­ховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. а также орга­ны исполнительной власти (федеральные министерства и ведом­ства) и суды Российской Федерации. В систему органов государ­ственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые на основе Федерального закона, а также их конституциями (устава­ми) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют еди­ную иерархическую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в оп­ределенных пределах и совершенно исключена для органов зако­нодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральный и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности по­следних, поскольку эти органы строятся на основе строгой цен­трализации.

Внутри федеральных органов государственной власти иногда выделяют так называемые высшие органы — Президента РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, имея в виду, что в подчинении у этих органов или про­сто в структуре взаимоотношений (у судов) есть и «низшие» ор­ганы. Но существуют однопорядковые федеральные органы госу­дарственной власти, которые «высшими» никак называть нельзя, поскольку они не образуют структуры, в которой бы существова­ли их «низшие» звенья (например, Конституционный Суд РФ). Вообще же деление на высшие и местные органы государствен­ной власти и управления — это уже анахронизм, оно было свой­ственно прежним советским конституциям. В ныне действующей Конституции РФ отсутствует деление на высшие и местные по причине последовательного построения органов государственной власти на началах демократического федерализма и местного са­моуправления.

Согласно Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей пол­нотой государственной власти. Эти органы государственной вла­сти также включают глав администраций (президентов, глав го­сударств, губернаторов), возглавляющих систему органов испол­нительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные органы судебной власти. Но на территории субъ­ектов Федерации существует ряд территориальных органов федеральной государственной власти, подчиненных федеральной вла­сти. Существуют также органы с некоторыми различиями в на­званиях. Но в основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на некотрые особеннности, по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

Органы местного самоуправления образуются самостоятельно и весьма разнообразны. Природа этих органов, теоретически от­ражающая отличие государственной власти от самоуправления, на практике мало чем отличается от назначения, функций и по­рядка формирования органов государственной власти. Здесь, од­нако, в большей мере проявляется выборность, более широко осуществляется связь с населением.

2. В Российской Федерации, т. е. на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, органы государственной власти делятся на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Следовательно, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Такое деление органов государственной власти сформу­лировано самой Конституцией РФ в связи с закреплением в ней принципа разделения властей (ст. 10).

Органы законодательной власти включают: Федеральное Соб­рание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законода­тельные органы субъектов РФ. Законодательные органы одновре­менно являются представительными органами, т. е. представляю­щими и выражающими интересы народа. Эти органы, имеющие в субъектах РФ самые различные названия, обладают исключи­тельным правом на принятие законов — Федеральное Собрание для Е(сей территории страны, а органы законодательной власти субъектов РФ для своих территорий. Государственная Дума изби­рается гражданами, а Совет Федерации формируется на основе представительства исполнительного и представительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. Органы законода­тельной власти всегда состоят из большого числа депутатов, ко­торые образуют комитеты и комиссии, сами по себе не являю­щиеся органами законодательной (представительной) власти. Также не являются органами власти аппараты при органах зако­нодательной власти, выполняющие экспертную и подготовитель­ную работу. Органы законодательной власти иногда наделяются определенными полномочиями по участию в назначении долж­ностных лиц, но основная их функция состоит в принятии зако­нов.

Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и мно­гообразны. Именно они организуют исполнение законов и ука­зов главы государства, издают большое количество организаци­онно-распорядительных актов. К числу органов исполнительной власти следует отнести и Президента РФ, который, однако, при этом соединяет в своем лице функции и полномочия главы госу­дарства.

В республиках президентского типа, к которым относится и Российская Федерация, эти органы в своей основной деятельно­сти не подотчетны и не подконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с ней. В орга­нах исполнительной власти практически нет выборности, эти ор­ганы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Пре­зидентом РФ, Председателем Правительства РФ, главами адми­нистраций (президентами, губернаторами) субъектов РФ. Органы исполнительной власти обладают компетенцией, закрепленной в законе, указе Президента РФ, постановлении Правительства.

Органы исполнительной власти могут действовать на началах как коллегиальности (например, Правительство РФ и правитель­ства субъектов Федерации), так и единоначалия (министерства). В силу такого различия статусов Правительство РФ может при­нимать решения только на заседаниях с участием всех членов Правительства, а министр принимает решения и издает поста­новления самостоятельно, хотя наиболее важные постановления обычно обсуждаются на совещательном органе (коллегии) при министре.

Органы исполнительной власти могут иметь различную подчи­ненность. Некоторые из них выходят прямо на Президента РФ (Министерство обороны, Федерапьная служба безопасности и др.), другие — на Председателя Правительства РФ. Но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правитель­ство РФ, действует под руководством Президента РФ, вследствие чего его можно рассматривать не только как главу государства, но и как главу исполнительной власти. В некоторых субъектах РФ, особенно в республиках, наряду с президентом республики суще­ствует премьер-министр (Татарстан и т. д.), и тогда роль прези­дента республики аналогична роли Президента РФ. В других же субъектах глава администрации ни с кем не делит высшую испол­нительную власть, а потому выступает как глава исполнительной власти, которому напрямую подчиняются все органы этой ветви власти.

Сложная разветвленная система органов исполнительной вла­сти специально изучается наукой административного права.

Органы судебной власти — это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие фе­деральные суды (например, окружные арбитражные суды) и суды в субъектах РФ. Федеральный конституционный закон о судеб­ной системе Российской Федерации устанавливает, что суды в субъектах РФ создаются и действуют как часть единой судебной системы. Судебные органы действуют посредством конституци­онного, уголовного, гражданского и административного судопро­изводства.

Как в любом государстве, в Российской Федерации существу­ют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную и судеб­ную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответ­ствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относятся следующие федераль­ные органы государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура регламентируется Конститу­цией РФ в ст. 129, находящейся в гл. 7 «Судебная власть». Одна­ко это ее расположение в Конституции является скорее данью традиционному подходу, рассматривавшему прокуратуру в тес­ной связи с деятельностью судебных органов. Но прокуратура не является судебным органом, а одна из основных ее функций — надзор за соблюдением прав и свобод человека, за исполнением законов и др. — непосредственно не связана с деятельностью су­дебной власти. Прокуратура к тому же принимает участие в пра­вотворческой деятельности, осуществляет координацию деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и уголовное преследование, а также ряд других функций.

Прокуратура действует на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», который, в частности, запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорской деятельности. Генеральный прокурор РФ назнача­ется на должность и освобождается от должности Советом Феде­рации Федерального Собрания РФ по представлению Президен­та РФ. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федераль­ными законами. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о сосгоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной рабо­те по их укреплению, что, однако, нельзя рассматривать как ус­тановление полной подотчетности прокуратуры.

Центральный банк Российской Федерации. Статус Центрально­го банка РФ определяется Конституцией и Федеральным зако­ном «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)» (в редакции от 29 декабря 2006 г.). Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Его основная функ­ция — защита иобеспечение устойчивости рубля, и эту функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Среди функций Банка: разработка и проведение (во взаи­модействии с Правительством) единой государственной денеж­но-кредитной политики, установление правил осуществления расчетов и проведения банковских операций, управление золото­носными резервами, банковский надзор, осуществление валют­ного регулирования и контроля, установление официальных кур­сов иностранных валют по отношению к рублю и др. Банк Рос­сии не подчиняется Правительству РФ, хотя функционирует во взаимодействии с ним. Он подотчетен Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Банка, а также чле­нов Совета директоров. Банк представляет Государственной Ду­ме на рассмотрение годовой отчет. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Все эти нормы создают Банку России уникальный статус. Ру­ководство Банка создается и в определенных формах контроли­руется Государственной Думой, но Банк не относится к числу органов законодательной власти. Он не является также органом исполнительной власти, хотя тесно взаимодействует с Правительством РФ. Это автономный орган государственной власти, который в пределах своей компетенции не зависит ни от Прези­дента РФ, ни от Федерального Собрания, ни от Правительст­ва РФ. Только федеральный закон может внести изменения в статус Банка.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом контроля за исполнением федерального бюджета, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчет­ным ему. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2006 г.) в рам­ках своих задач Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Этот орган, предусмотренный Конституцией РФ (ч. 5 ст. 101), осуществляет контроль за испол­нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определяет эффек­тивность и целесообразность расходов государственных средств и федеральной собственности и др. Бюджетный кодекс РФ вклю­чает Счетную палату в систему органов, обладающих бюджетны­ми полномочиями, и в число участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уров­не. Председателя Счетной палаты и половину аудиторов назнача­ет Государственная Дума, а заместителя Председателя и вторую половину аудиторов — Совет Федерации. Но представления о кандидатах на эти должности, как и представления об освобож­дении этих лиц, вносит в палаты Президент РФ. Функции Счет­ной палаты достаточно широки, ни один орган государственной власти не вправе отказать ей в требуемой информации, в прове­дении ревизий и проверок. Ее предписания носят обязательный характер.

Проверка расходования Счетной палатой средств федерально­го бюджета, выделенных на ее содержание, может осуществлять­ся только на основании постановлений Совета Федерации и Го-судартвенной Думы. Такая процедура исключает возможность проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной пала­ты органом исполнительной валсти, ответственным за исполне­ние федерального бюджета (Министерством финансов, Феде­ральной службой бюджетно-финансового назора), т. е. объектом ее внешнего контроля.

Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения феде­рального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятии. Она взаимодействует с контрольными органами Прези­дента РФ, Правительства РФ, Банка России, не являясь по своей природе органом законодательной или исполнительной власти.

Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот орган, не указанный в Конституции РФ, обладает конституционно обозначенными (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ) функциями — руководит подготовкой и проведением выборов, референдумов.

Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов, назначаемых Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по пять членов каждым из этих органов). Из­даваемые комиссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в Российской Федерации, а по су­ществу носят нормативный характер, регулируя практически все сферы подготовки и проведения выборов.

Особый статус Центральной избирательной комиссии прояв­ляется также в отсутствии подконтрольности и подотчетности по отношению к какому-либо органу государственной власти.

Уполномоченный по правам человека. Этот орган государствен­ной власти предусмотрен Конституцией РФ, которая устанавли­вает, что Уполномоченного по правам человека назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума. Права и задачи этого должностного лица определяются Феде­ральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в редакции от 16 ок­тября 2006 г.). Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытека­ет, что при осуществлении функций он должен оставаться неза­висимым и неподотчетным каким-либо государственным орга­нам и должностным лицам. Уполномоченный вправе выступать с докладом на заседании Государственной Думы, вносить предло­жения о создании парламентской комиссии по расследованию определенных фактов и обстоятельств и о проведении парла­ментских слушаний. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ.

Академии наук. В соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» (в ре­дакции от 4 декабря 2006 г.) Российская академия наук, отрасле­вые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская акаде­мия образования, Российская академия архитектуры и строитель­ных наук, Российская академия художеств) имеют статус государ­ственных академий. Они создаются, реорганизуются и ликвиди­руются федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Президент РАН после его избирания об­щим собранием утверждается в должности Президентом РФ, а президент отраслевой академии — Правительством РФ. Высшим органом академий является общее собрание, которое принимает устав, подлежащий, однако, утверждению Правительством РФ. Академии наделены правом управления своей деятельностью, со­храняя, таким образом, элеметы былого самоуправления.

Академии представляют Президенту РФ и Правительству РФ доклады о состоянии фундаментальных и прикладных наук в РФ, отчеты о своей деятельности, а также предложения о приоритет­ных направлениях развития науки.

С государственными академиями не имеют ничего общего многочисленные иные академии, представляющие собой разно­видности общественных объединений или высшие учебные заве­дения.

6. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: порядок формирования, полномочия.