Правовые акты, регулирующие отношения по оказанию услуг в целом

Социально-культурная деятельность, как и любой другой вид деятельности, не может существовать вне правовых норм. В настоящее время эта сфера деятельности достаточно качественно урегулирована нормативными актами различных уровней, хотя ряд проблем и пробелов, несомненно, существует.

Возрастание роли услуг в российской экономике обусловило закрепление категории «услуги» в Конституции РФ, ГК РФ, федеральных законах и иных правовых актах гражданского законодательства РФ.

Высшей юридической силой обладает: Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основные, наиболее важные права и свободы человека и гражданина, признаваемые данным государством. Собственно, понятий «туризм» и «сервис» в Конституции нет, но закреплены многие права и свободы, непосредственно с ними связанные. Так, статья 27 устанавливает право свободного перемещения по территории государства, а также свободного пересечения границ; статья 41 гласит, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, что поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека, развитие физической культуры и спорта, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие. Статья 44 гарантирует право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, а также устанавливает обязанность по сохранению исторического и культурного наследия. Туризм зачастую связан с использованием природных ресурсов, поэтому нормы статей 42 - каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, 48 - каждому гарантировано право на получение квалифицированной юридической помощи, 58 - каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Туристская и сервисная деятельность - прежде всего деятельность экономическая, поэтому необходимо сказать и о статьях: 8 - гарантирующей единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и свободу экономической деятельности; 57 - устанавливающей обязанность платить законно установленные налоги и сборы, 74 - не допускающей установление препятствий для свободного перемещения товаров и услуг.

Следующий источник - это Гражданский кодекс Российской Федерации. В ГК РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится значительное место. В нем закреплены основные принципы гражданского права, понятие, признаки, организационно-правовые формы юридических лиц, общие положения о договорах.

Принципиальное значение имеет признание услуги самостоятельным объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ).

Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора - договор о возмездном оказании услуг. Кроме того, в ГК РФ отношения по оказанию услуг урегулированы также и в рамках иных договорных типов.

Буквальное толкование п. 2 ст. 779 ГК РФ позволяет отнести к отношениям по оказанию услуг подряд, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, перевозку, транспортную экспедицию, банковский вклад, банковский счет, расчеты, хранение, поручение, комиссию, доверительное управление имуществом, которые получили регламентацию в отдельных главах ГК РФ. К ним правила гл. 39 ГК РФ не применяются. Можно согласиться с М.И. Брагинским, который в качестве одного из недостатков данного перечня называет то, что «он... включает такие договоры, которые не обладают признаками договора возмездного оказания услуг»[29].

Анализ положений гл. 39 ГК РФ показывает явную недостаточность правовых норм для эффективного регулирования отношений по возмездному оказанию услуг. Представляется, что именно это обстоятельство обусловило необходимость применения норм федеральных законов и иных правовых актов, посвященных отдельным видам деятельности по оказанию услуг, к которым согласно п. 2 ст. 779 ГК РФ относятся: услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 в редакции от 05.02.2007 г. (далее - Закон об основах туристской деятельности)[30] - базовый закон для сферы туризма. Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. В нем закреплены основные понятия, такие как «турист», туристские ресурсы», «туристская деятельность», определены основные и закреплены приоритетные виды туризма. Также в законе указаны основные права и обязанности туристов, особенности формирования и реализации туристского продукта, способы и условия обеспечения безопасности туризма. Изменения, внесенные федеральным законом от 05.02.2007 года, практически целиком посвящены финансовым гарантиям туроператоров. Так как с 01.01.2007 года отменено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых, финансовые гарантии становятся весомым условием обеспечения прав туристов.

Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[31] от 15.08.1996 устанавливает общие правила по пересечению государственной границы Российской Федерации, в том числе и с целью осуществления туризма, а также порядок прохождения таких видов туристских формальностей, как паспортный, санитарный, таможенный и визовый контроль.

Также, можно выделить еще такие источники, как Таможенный кодекс РФ[32], Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[33], Федеральный закон «О техническом регулировании»[34], Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации»[35], Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»[36]и др., регулирующие отдельные аспекты отношений в сфере туризма.

В законодательстве об услугах особое место занимает Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»[37] (далее - Закон о защите прав потребителей), который регулирует не отдельные виды услуг, а определенную совокупность общественных отношений по оказанию услуг.

Закон о защите прав потребителей регулирует отношения, возникающие между исполнителями и потребителями услуг, преимущественно в том случае, если оказаны услуги ненадлежащего качества либо небезопасные для жизни или здоровья. Также в этом законе указан механизм защиты прав потребителей.

Под действие Закона о защите прав потребителей подпадают отношения по оказанию услуг, возникающие между организацией или индивидуальным предпринимателем и потребителем - гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим услуги исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Однако отношения по оказанию услуг не получили в данном Законе самостоятельной правовой регламентации. Правовой режим работ распространяется и на услуги. Исключительно услугам посвящена лишь одна статья рассматриваемого Закона - ст. 39 «Регулирование оказания отдельных видов услуг», согласно которой последствия нарушения условий договоров об оказании отдельных видов услуг, если такие договоры по своему характеру не подпадают под действие главы III, определяются законом. Тем самым подчеркиваются различия между работами и услугами, обусловливающие невозможность применения к отдельным договорам об оказании услуг правил о последствиях нарушения договора подряда. Особые последствия нарушения условий договоров об оказании услуг установлены, в частности, в ГК РФ в отношении тех договоров, которые урегулированы в отдельных главах ГК РФ.

В ст. 38 Закона о защите прав потребителей предусматривается регулирование отдельных видов услуг правилами, утверждаемыми Правительством РФ:

- Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025 [38];

- Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490[39];

- Правила оказания услуг общественного питания, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036 [40];

- Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов [41] и Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1099;

- Правила оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. № 290[42].

К гражданскому законодательству отчасти может быть причислен и Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[43] (далее - Закон о техрегулировании), предусматривающий возможность установления на добровольной основе требований к оказанию услуг. Правила данного Закона, как и Закона о защите прав потребителей, распространяются на все услуги, а не на отдельные их виды.

Важное место в системе правового обеспечения туризма занимают подзаконные акты. Прежде всего, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Например, указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»[44], постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»[45].

Далее следует указать нормативные документы министерств и ведомств. К ним относятся акты Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального агентства по туризму РФ и других.

Также к числу источников относятся региональные нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации.В настоящее время собственные нормативные акты в сфере туризма имеют 48 субъектов.

Наконец, необходимо остановиться еще на одной группе источников регулирования отношений в сфере социально - культурного сервиса. Это международные правовые акты, которые согласно статье 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. В Конституции РФ установлено, что если положения закона противоречат нормам международного договора, то применяется международный договор.

Так, например, в сфере туризма это, прежде всего, многосторонние международные договоры: Международная конвенция по контракту на путешествие, Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и туроператорами, Международная конвенция о документах, удостоверяющих личность моряков, Конвенция о международных льготах для туристов, Гаагская декларация по туризму, Манильская декларация по мировому туризму. Также нужно назвать Документ Акапулько, определивший задачи по выполнению рекомендаций Всемирной туристской организации, и Хартию туриста, закрепившую основные задачи в области туризма, стоящие перед государствами, и права и обязанности туристов.

Кроме того, источниками являются двусторонние международные договоры, закрепляющие основные принципы сотрудничества в указанной области. В настоящее время Россия имеет двусторонние международные договоры в сфере туризма с 48 странами, например, с Китаем, Кипром, Турцией, Литвой, Польшей, Норвегией, Францией и другими.

Также в пределах своей компетенции издает рекомендательные акты Всемирная туристская организация.