Появление светских институтов социальной помощи в XVI в. в странах Западной Европы: Священная Римская Империя, Англия, Шотландия, Испания, Франция

Традиционно считается, что началом новой социаль­ной политики стали преобразования 1520-1530-х гг.: и в плане административных мер, и в плане практических шагов по централизации социальной помощи в городах. Классическими примерами государственного вмеша­тельства в основы социальной помощи стали эдикты им­ператора Священной Римской империи Карла V 1530 и 1531 гг. В них уже были четко определены основные принципы грядущей социальной реформы. Так, по эдикту 1530г. местные муниципалитеты должны были ввести строжайший контроль за своими нищими и бродягами; некоторые послабления допускались лишь в отношении больных и немощных. Дети нищих должны были при­влекаться к работе в торговле и местном производстве.

В то же время декларировалось, что все города долж­ны снабжать продовольствием и предоставлять приют сво­им беднякам, нищенство же за пределами своего родного города запрещалось. Если в городе оказывалось больше бродяг, чем он мог содержать, последние могли быть на­правлены в другую местность с рекомендательными пись­мами. Местные власти получали контроль над монастыр­скими госпиталями с тем, чтобы помощь в них распреде­лялась между истинно нуждающимися. Таким образом, эдикт заложил основы новой социальной политики и на­делил местные власти широкими полномочиями в отноше­нии бедняков.

Эдикт 6 октября 1531г. Сущность:

1. Больные и немощные, которые не могут заработать себе пропитание, должны получать пищу и приют в монастырских госпита­лях.

2. Запрет про­сить милостыню на улицах, в парках, на площадях, близ церквей. Нарушения карались тюремным заключением. В то же время милостыня в пользу прокаженных и заключенных разрешалась.

3. Пилигримам разрешалось останавливаться в городе лишь на одну ночь, да и только при условии наличия у них необходимых документов.

4. Необходима орга­низация городских фондов для помощи убогим нищим. Фонды размещались в каждом церковном приходе для индивидуальной помощи беднякам, управляющие ими комитеты должны были включать в себя представителей как прихода, так и местных властей. Члены комитетов могли распределять помощь среди бедняков только с раз­решения местных властей, комитеты должны были вести письменный учет своих бедняков с указанием их профес­сий, доходов, количества детей и объема оказанной им помощи. Все эти сведения фиксировались после ежене­дельной раздачи милостыни с целью борьбы с бродягами, пьяницами и лентяями. Здоровые бедняки должны были направляться на работу, их дети посылались в школы или для работы на местных производствах и в торговле.

Таким образом, эдикт соединил в себе два основных принципа: с одной стороны, четко выраженное желание регулировать и контролировать процесс оказания социаль­ной помощи беднякам ради сохранения общественного порядка, с другой стороны, продолжение традиционной христианской благотворительности, центрами которой являлись монастырские госпитали. Первоначально эдикт 1531г. предназначался для Фландрии, затем был распрос­транен на германские города.

Более жесткими оказывались законы, направленные против бродяжничества, принятые французским прави­тельством. Здесь бродяжничество объявлялось преступлением, требующим применения репрессивных мер, бродя­ги ссылались на галеры или привлекались к городским общественным работам. Вместе с тем весьма неопределен­но оговаривались условия оказания и распределения соци­альной помощи.

Эффект этих законов стал очевиден на примере деятельности парижских госпиталей, которые перешли (по эдикту 1519 г.) в ведение созданной в начале XVI в. Коро­левской службы подаяний. Эти реформы оказались слабо обеспечены с чисто финансовой стороны; бюджеты госпи­талей находились в плачевном состоянии и большинство их представляли из себя дома из 1-2 комнат, в которых размещались пилигримы или бродяги. Кроме того, реше­ния светских властей встретили оппозицию со стороны церкви и не возымели большого эффекта.

Французские законы против бродяг запретили публич­ное нищенство и обязали города помогать своим беднякам. Законы осуждали не только попрошайничество в обще­ственных местах, но также и тех, кто подавал милостыню бродягам. В 1532г. Парижский парламент принял реше­ние подвергать нищих аресту и, сковывая цепью попарно, отправлять на принудительные работы на городских сто­ках. В 1534г. неимущим было приказано покинуть город. 5 февраля 1535г. парижский парламент утвердил серию мер, касавшихся нищих в столице:

1. Все здоровые нищие, рожденные в Париже или жи­вущие здесь в течение последних двух лет, должны при­влекаться к общественным работам, под угрозой смерти.

2. Те же, кому город не смог подыскать занятие на об­щественных работах, должны использоваться на работах в каменоломнях; зарплата в обоих случаях не должна пре­вышать 20 денье в день (то есть быть меньше, чем плата рабочему в городе).

3. Все здоровые нищие, не рожденные в Париже и живущие здесь менее 2 лет, под угрозой смерти должны были покинуть город в течение трех дней.

4. Нищие, симулирующие болезнь или немощь, под­вергались публичной порке и изгнанию из города; с реци­дивистами судьи могли поступить так, как сочтут нужным.

5. Горожане, дающие милостыню на улицах или близ церквей, подвергались штрафу.

Центральную роль в проведении реформ ста­ла играть в континентальной Европе не центральная госу­дарственная власть, а местные муниципалитеты. Органи­зация помощи беднякам практически полностью перешла в руки местных властей. Принцип, что каждый город от­ветствен за своих бедняков, стал составной частью докт­рины, государство же вовсе не обязывалось организовы­вать распределение социальной помощи. Такой подход раскрыл еще один важный принцип в организации местной социальной помощи — местные власти стали вво­дить специальные налоги в пользу бедных.

В Гренобле после 1545г. теория и практика новой социальной помощи обрела более определенные формы. Чиновники, назначенные муниципальными властями, инспектировали госпитали, регистрировали бедняков, не имевших права находиться в городе, а в мае 1548г. составили список так называемых «стыдящихся бедняков» (то есть тех, кто жил в своих домах, не бродяжничал, не просил подаяние, но не имел средств к существованию). В августе 1548г. был со­ставлен более обширный список, включивший и тех, кто просил подаяние. Путем методичного обхода улиц были переписаны все нищие, а затем решалось, кто из них мо­жет рассчитывать на помощь, а кто должен быть изгнан из города. Здоровые нищие, которым разрешалось остаться в городе, были направлены на общественные работы.

Однако именно организация общественных работ ста­ла той проблемой, которая решалась городскими властя­ми с огромным трудом. Дорожные и речные работы, для которых должны были быть построены специальные мас­терские, оказались слишком дорогостоящими и всякий раз оканчивались неудачей. В 1560г., на фоне беспрерывно растущего числа нищих, возник план устройства особого приюта для всех городских нищих с организацией при приюте мастерских, но этот план завершился ничем. В 1574 г. появился план задействовать здоровых нищих в текстильной индустрии, но также безрезультатно. Основной причиной трудностей стала зависимость от экономических процессов.

Несколько иначе проблема организации социальной помощи в XVI в. решалась в Руане, который превратился к тому времени в крупный торговый и текстильный центр. Так, весной 1525г. до 500 нищих были направлены на сооружение городских укреплений, однако вскоре исчерпались средства для продолжения работ. В декабре 1534г. был принят городской закон, гласивший:

1. Все те, кто не имеет источников к доходу и живет бродяжничеством, должны покинуть город в течение вось­ми дней или же найти работу.

2. В конце восьмидневного периода все бродяги под­лежат аресту, будут закованы в цепи и переданы местным властям, которые определят их на работу в местах в пре­делах города и обеспечат их пищей.

3. Бродяжничество безусловно запрещалось под стра­хом порки, даже если бродяга болен или немощен.

4. В каждом приходе должен иметься список бедняков, нуждающихся в помощи, и казначей, назначенный мест­ными властями, будет ответствен за управление фондами и раздачу милостыни.

Тем самым руанский закон больше был ориентирован на репрессивные меры, чем на реальную реорганизацию социальной помощи. В то же время, на практике эти меры оказались слишком дорогими, общественные фонды по оказанию помощи истинно нуждающимся оказались недо­статочны, а вопрос о введении особого налога в пользу бедняков так и остался открытым.

В 1551г. сформирована муниципальная Служба подаяний, в обязанности которой вошло приискание рабо­ты «здоровым» беднякам, выдача приданого дочерям бед­няков и отправка детей бедняков в школы или на работы. Были закуплены лен, шерсть и конопля для работы мастер­ских, доходы от которых шли в пользу Службы.

Выделяется три основных этапа становления свет­ской системы социальной помощи в Англии:

1) 1514-1568 гг., когда реформы были инициированы местными властями;

2) 1569-1597 гг., когда центральное законода­тельство стало играть более важную роль;

3) период пос­ле 1597г., когда проблема стала решаться почти исключи­тельно королевской властью. Лишь на последней стадии программа перестройки помощи беднякам стала реализо­вываться успешно и эффективно. Тем не менее уже в XVI в. появляется множество законов, направленных на борьбу с бродягами, а меры наказания были куда более жестоки­ми, чем на континенте. Параллельно ставились задачи со­здания общей системы контроля за бедностью и ограни­чения или запрещения нищенства.

Так, эдикт Генриха VIII в 1531г. обязал охранителей мира в графствах провес­ти перепись всех бедняков и составить список тех из них, кто не способен работать по старости, болезни или немо­щи; таковым разрешалось просить милостыню лишь в районе их проживания. Просившие же милостыню без разрешения или не в своем районе подлежали аресту. Ос­новная часть заботы о бедняках возлагалась на местные приходы. С другой стороны, «здоровые» нищие подлежали пор­ке, как, впрочем, и те, кто подавал им милостыню.

В 1535г. появился следующий эдикт Генриха VIII, обязавший мес­тные и графские власти поддерживать бедных и немощных и предоставлять работу здоровым беднякам. Дети бедня­ков в возрасте от 5 до 14 лет должны направляться для обучения ремеслам. В каждом городе должны быть созда­ны фонды для помощи нуждающимся. Милостыня не дол­жна была подаваться нищим индивидуально, она распре­делялась централизованно специально назначенными чиновниками и выдавалась из названных фондов. Исключения были сделаны лишь для слепых и моряков, потерпевших кораблекрушение. В эдикте 1535г. важными представляются два момента, во-первых, он еще не запрещал нищенство, а лишь ставил его под строгий контроль, во-вторых, отмечалось, что финансирование системы социальной помощи должно основываться на свободных пожертвованиях. Позднее ко­ролевские эдикты начинают делать акцент на создании центральных городских фондов помощи беднякам, обязы­вая местные власти убеждать население в важности бла­готворительных вкладов, во времена же Елизаветы I такие вклады стали обязательными.

В Англии, в отличие от континентальной Европы, за­метна более четкая связь между бедностью и рынком ра­бочей силы. Примечательным здесь стал «Статут ремес­ленников» 1563г., оговаривавший условия найма рабочих и устанавливавший, что все бедняки в возрасте от 20 до 60 лет обязаны работать. Те же, кто не мог подыскать себе работу, направлялись местными охранителями мира в ус­лужение.

Однако решающие изменения в оформлении нового законодательства были осуществлены в Законах о бедня­ках Елизаветы I в 1597-1598 гг., по которым в ряду мер, направленных на искоренение бедности, предлагалось создание реформаториев и исправитель­ных домов, а также организация госпиталей, приходской помощи для стариков и немощ­ных, запрещение нищенства и т. п.

Для реализации новых законов были учреждены по­сты специальных надзирателей, ежегодно назначавшиеся мировыми судами. Они были ответственны, совместно с представителями прихода, за отправку детей бедноты для обучения ремеслам и торговому мастерству, за приискание занятия безработным, за наблюдение за немощными и убо­гими, находящимися в госпиталях и приютах. Фонды по­мощи бедняками формировались за счет специального налога. Нищие получали помощь только в своем родном приходе и только пищей. Милостыню разрешалось пода­вать солдатам и морякам, вернувшимся домой, а мировые суды должны были обеспечивать их работой.

В 1601г. новая социальная политика получила окончательное оформление. Закон 1601г. деталь­но определил принципы помощи беднякам и методы фи­нансирования системы социальной помощи посредством сбора специальных налогов. В итоге в основу английской системы помощи было заложено сочетание трех базовых принципов: организо­ванную помощь беднякам, меры по созданию рабочих мест и репрессии против бродяг.

В 1547г. в Лондоне создается фонд для помощи беднякам, а в 1572г. «Статут о бедняках» распро­странил обязательный налог на все города страны. Одна­ко как в Лондоне, так и в провинциальных городах отме­чались случаи плохого управления и растраты средств.

По переписи местные бедняки были распределены по трем категориям: «здоровые», «немощные» и «неразличи­мые». Основная трудность состояла в том, что четкой границы между категориями не было проведе­но. Более того, годными к работе признавались дети старше семи лет. Непригодные к труду могли получать регуляр­ную помощь, размер которой строго регламентировался. «Бездельники» были помещены в исправительный дом на 3 недели, где должны были работать с утра до ночи. Для женщин и детей были назначены специальные надзира­тельницы, которые должны были не только следить за их работой, но и также обучать детей читать и писать. Город брал на себя обязательство обеспечивать их работой, а для ухода за больными были учреждены два госпиталя.

В большинстве европейских стран реформирование системы социальной помощи пошло по тому же пути, что и во Франции и Англии. Только Шотландия избрала не­сколько иной путь: Закон о бедняках 1535г. ограничился лишь рекомендациями общего плана, призвав здоровых бедняков искать работу и запретив им просить милосты­ню. Престарелым и немощным он разрешал просить ми­лостыню в своих приходах, то есть по месту рождения.

Были страны, ока­завшиеся на периферии процесса модернизации, охватив­шего европейский мир в ХV-ХVI вв. Ярким примером является Испания, образовавшая в XVI в. путем колони­альных захватов громадную империю, но в дальнейшем растерявшая свое влияние и утратившая могущество. Здесь проблема нищенства и бродяжничества всецело оказалась в ведении местных властей. Более того, центральное пра­вительство даже не пыталось инициировать реформы си­стемы социальной помощи, не предпринимало никаких мер по ограничению нищенства и бродяжничества. Имен­но Испания стала страной, где бедность выросла в катаст­рофическом масштабе, а общественный порядок подвер­гался серьезной угрозе со стороны бродяжничества.

Испанские города во многом становились жертвами сельской бедноты, хотя время от времени и предпринима­лись меры против «чужих» нищих, но они, как правило, оказывались неэффективны. Тем не менее некото­рые ограничения бродяжничества имелись: в 1597г. была проведена перепись бедняков, по которой лишь 310 нищих были признаны нуждающимися в постоянной поддержке.

В 1540 году император Карл V (который был одновременно королем Испании Карлосом I) издал эдикт о социальной помощи, по которому в каждом городе должно иметься не более одного госпиталя, что виделось явным шагом к централизации контроля за ока­занием помощи, и в котором выдвигались требования, что­бы администрация госпиталей была сокращена и выпол­няла эдикт так, чтобы бедняки могли рассчитывать на постоянную помощь и не нищенствовали на улицах. Однако этот эдикт не был реализован. С восшествием на престол Испании Филиппа II (1556-1598) о новой систе­ме социальной помощи и вовсе позабыли.

В конце XVI в. ситуация стала стремительно менять­ся: по некоторым сведениям в то время в Испании имелось 150 тыс. нищих, к 1608 г. это число выросло до полумил­лиона, а 1617г.— превысило миллион человек.

Таким образом, новая социальная политика по отно­шению к нуждающимся слоям населения включала в себя два элемента: а) стремление трудоустроить «здоровых» бедняков и бродяг, подкрепленное репрессиями; б) орга­низация централизованной системы помощи.