Содержание устава муниципального образования

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

Об этом свидетельствуют подобного рода документы зарубежных стран. Так, например, уставы о самоуправлении территорий в ФРГ (уставы коммун), включают следующие положения: основы конституции (устройства) коммуны, где говорится о названии и символах коммуны, ее территории, правах члена коммуны, ее обязанностях перед своим населением; организация, система и механизм управления коммуной, где определяются субъекты управления, принцип выборности представительного органа, его компетенция, порядок выборов бургомистра, образования комитетов, задачи и положения управляющего коммуны как главы исполнительного органа, его взаимоотношения с представительным органом, с другими профессиональными чиновниками, служащими и рабочими коммуны; организационные и процедурные вопросы; положения, посвященные экономическим и финансовым вопросам - бюджет, имущество коммуны и управление ими, хозяйственная деятельность. В уставе коммуны содержатся также положения о надзоре, контроле за его выполнением.

В США конституции и законы штатов устанавливают определенные требования к содержанию хартий самоуправления. Например, закон «О муниципальном гомруле (самоуправлении)», принятый в штате Нью-Йорк, гласит, что хартия самоуправления должна определять структуру местного органа и способы его функционирования, содержать положение о выборном Совете муниципалитета, уполномоченном определять политику муниципалитета и осуществлять возложенные на него функции, закреплять право Совета на нормотворческую деятельность, регламентировать способы избрания, назначения и увольнения служащих муниципалитета и т.п.

Важным характерным признаком хартии самоуправления в США является наличие положения о праве местного органа решать дела местного значения, независимо от вмешательства штата. За пределами круга «местных дел» муниципалитет подвержен действию принципа «ultpa vires», то есть может делать только то, что прямо разрешено ему законами штата. А поскольку спектр «местных дел» в законодательстве США точно не определен и толкуется судами от случая к случаю, то муниципалитеты, разрабатывающие и принимающие свои хартии о самоуправлении, стремятся как можно более полно зафиксировать в них свои полномочия, свою компетенцию, предметы ведения. Как следствие эти хартии в большинстве случаев представляют собой объемистые сборники. Например, Хартия города Нью-Йорка состоит из нескольких сотен страниц.

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п. 1 ст. 8 закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п. 1 ст. 8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Итак, какие же положения должны быть указаны в уставе муниципального образования?

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы и символы. Если в состав образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 федерального закона № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.

В-четвертых, виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

В-пятых, экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

В-шестых, гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе социальные гарантии.

В-седьмых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе № 154. Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.

Более того, федеральный закон № 154 представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

В завершение данного вопроса назовем наиболее типичные ошибки, допускаемые при разработке уставов муниципальных образований.

1. Не различается статус, например, города как муниципального образования с его статусом административного центра (или столицы) соответствующего субъекта РФ.

2. Внутригородское территориальное деление (районы, округа, I другие населенные пункты) смешиваются с административно-территориальным делением (устройством),

3. Официальные символы муниципального образования учреждаются решением главы муниципального образования, а не представительным органом местного самоуправления.

4. Нет четкости в понятии члена муниципального образования. Называются: жители, население, граждане. Тогда как этим статусом обладать могут только граждане РФ, проживающие на территории данного муниципального образования.

5. В нарушение федерального закона № 124 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ» в некоторых уставах муниципальных образований устанавливаются дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований (завышается возрастной ценз, ценз оседлости, то есть времени проживания кандидата на территории муниципального образования, устанавливаются требования к наличию высшего образования, опыта управленческо-хозяйственной деятельности и т.д.)

6. Наблюдается необоснованный перекос в сторону большей значимости главы муниципального образования по сравнению с представительным органом местного самоуправления, что в принципе противоречит федеральному закону № 154.

7. Компетенция представительного органа местного самоуправления (в том числе некоторые его исключительные полномочия) незаконно ограничиваются в пользу главы муниципального образования.

8. Неправомерно устанавливается статус главы муниципального образования (в частности, как председателя представительного органа, руководящего им, и входящего в него в качестве депутата, хотя таковым он не избирался населением).

9. Нередко компетенция органов местного самоуправления завышается, выходит за рамки действующего законодательства.

10. Собрания и сходы граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления необоснованно смешиваются с аналогичными по названию формами осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования (в микрорайонах, жилых кварталах и т.д.)

11. В ряде уставов муниципальных образований статус депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, особенно что касается их социальных гарантий, неприкосновенности и т.п., нередко противоречит федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

12. В некоторых уставах городов районы в городе, не являющиеся муниципальными образованиями, наделены правом иметь свои местные бюджеты, что противоречит ФЗ № 154 (п. 1 ст. 35).

13. Смешивается статус муниципального самоуправления с территориальным общественным самоуправлением населения.

14. Вопросы местного референдума и других непосредственных форм осуществления местного самоуправления излагаются в ряде уставов схематично, неконкретно, с нарушением действующего законодательства (например, глава муниципального образования наделяется правом назначения местного референдума и т.п.).

15. В ряде уставов заметно увлечение разработчиков изложением вопросов организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, что является прерогативой соответствующих регламентов, а не устава).

16. Слишком схематично, неконкретно, без какой - либо связи с тем или иным муниципальным образованием излагаются в уставах вопросы гарантий местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность.

17. Тексты многих уставов содержат значительное количество стилистических ошибок и погрешностей, некорректных терминов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их разработчиков. В заключение отметим, что проведенная в 1996 году прокуратурой Свердловской области проверка зарегистрированных уставов муниципальных образований показала, что практически все они содержат те или иные положения, противоречащие федеральному законодательству и законодательству области (Письмо прокуратуры Свердловской области в адрес Свердловской областной Думы, Законодательного Собрания Свердловской).

29. Порядок принятия уставов муниципальных образований, вне­сения в них изменений и дополнений.

1. Раз­ра­бот­ка про­ек­та Ус­та­ва МО (учет ак­ту­аль­но­го со­стоя­ния фе­де­раль­но­го и ре­гио­наль­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва);

2. Од­но­вре­мен­ное опуб­ли­ко­ва­ние (об­на­ро­до­ва­ние) про­ек­та Ус­та­ва МО и ус­та­нов­лен­но­го пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном МО по­ряд­ка уче­та пред­ло­же­ний по про­ек­ту ус­та­ва, а так­же по­ряд­ка уча­стия гра­ж­дан в его об­су­ж­де­нии - све­де­ния о да­те, вре­ме­ни и мес­те про­ве­де­ния пуб­лич­ных слу­ша­ний. Опуб­ли­ко­ва­ние (об­на­ро­до­ва­ние) ито­го­во­го до­ку­мен­та пуб­лич­ных слу­ша­ний;

3. При­ня­тие Ус­та­ва МО боль­шин­ст­вом в две тре­ти го­ло­сов от ус­та­нов­лен­ной чис­лен­но­сти де­пу­та­тов пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на МО (в про­то­ко­ле долж­но быть за­фик­си­ро­ва­но ко­ли­че­ст­во де­пу­та­тов, при­сут­ст­вую­щих на за­се­да­нии, а так­же все пред­ло­же­ния и за­ме­ча­ния, уч­тен­ные при при­ня­тии про­ек­та);

4. На­зна­че­ние да­ты про­ве­де­ния за­се­да­ния пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на МО (с мо­мен­та опуб­ли­ко­ва­ния (об­на­ро­до­ва­ния) про­ек­та ус­та­ва до дня рас­смот­ре­ния во­про­са о при­ня­тии Ус­та­ва МО на за­се­да­нии пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на МО долж­но прой­ти не ме­нее 30 дней (бо­лее 30 дней до­пус­ка­ет­ся);

5. В те­че­ние 15 дней со дня при­ня­тия Ус­та­ва МО на го­су­дар­ст­вен­ную ре­ги­ст­ра­цию в ре­ги­ст­ри­рую­щий ор­ган гла­вой МО на­прав­ля­ют­ся в 2-х эк­зем­п­ля­рах, а так­же на маг­нит­ном но­си­те­ле:

1) Ус­тав МО;

2) ре­ше­ние пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на МО ли­бо ре­ше­ние схо­да МО о при­ня­тии Ус­та­ва МО;

3) про­то­кол за­се­да­ния пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на ли­бо про­то­кол схо­да гра­ж­дан МО, на ко­то­рых был при­нят Ус­тав МО;

4) све­де­ния об ис­точ­ни­ках и о да­тах опуб­ли­ко­ва­ния (об­на­ро­до­ва­ния) про­ек­та Ус­та­ва МО и о ре­зуль­та­тах пуб­лич­ных слу­ша­ний.

6. Го­су­дар­ст­вен­ная ре­ги­ст­ра­ция Ус­та­ва МО вклю­ча­ет в се­бя: про­вер­ку Ус­та­ва МО на пред­мет со­от­вет­ст­вия Ус­та­ва Кон­сти­ту­ции РФ, фе­де­раль­ным за­ко­нам, при­ни­мае­мым в со­от­вет­ст­вии с ни­ми ус­та­вом и за­ко­нам Твер­ской об­лас­ти; про­вер­ку со­блю­де­ния ус­та­нов­лен­но­го Фе­де­раль­ным за­ко­ном №131-ФЗ по­ряд­ка при­ня­тия ус­та­ва (ре­ше­ние о го­су­дар­ст­вен­ной ре­ги­ст­ра­ции при­ни­ма­ет­ся в 30-днев­ный срок со дня пре­дос­тав­ле­ния до­ку­мен­тов).

7. В слу­чае ре­ги­ст­ра­ции Ус­та­ва МО, ему при­сваи­ва­ет­ся ре­ги­ст­ра­ци­он­ный но­мер, вы­да­ет­ся сви­де­тель­ст­во, со­от­вет­ст­вую­щие све­де­ния вклю­ча­ют­ся в го­су­дар­ст­вен­ный ре­естр ус­та­вов му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний.

8. За­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ный Ус­тав МО и сви­де­тель­ст­во о го­су­дар­ст­вен­ной ре­ги­ст­ра­ции Ус­та­ва вы­да­ют­ся гла­ве МО лич­но или на­прав­ля­ет­ся за­каз­ной по­чтой в те­че­ние 5 дней со дня ре­ги­ст­ра­ции;

9. Опуб­ли­ко­ва­ние (об­на­ро­до­ва­ние) Ус­та­ва МО;

10.В те­че­ние 10 дней со дня опуб­ли­ко­ва­ния (об­на­ро­до­ва­ния) Ус­та­ва МО гла­ва МО обя­зан на­пра­вить в ре­ги­ст­ри­рую­щий ор­ган све­де­ния об ис­точ­ни­ке и о да­те опуб­ли­ко­ва­ния (об­на­ро­до­ва­ния) Ус­та­ва МО, для вклю­че­ния ука­зан­ных све­де­ний в го­су­дар­ст­вен­ный ре­естр ус­та­вов му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний Твер­ской об­лас­ти.

При принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования рекомендуем соблюдать процедуру принятия вышеназванных актов, которая включает в себя:

1. Принятие представительным органом муниципального образования проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

2. Официальное опубликование (обнародование) проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Следует учесть, что:

а) указанные выше проекты должны быть опубликованы (обнародованы) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав,

б) одновременно с опубликованием (обнародованием) названных выше проектов должен быть опубликован (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту устава, проекту муниципального правового акта, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

Если данный порядок, утвержденный представительным органом, установлен ранее и является единым порядком учета предложений по проекту устава, проекту муниципального правового акта, а также порядком участия граждан в его обсуждении, то публикуется (обнародуется) он.

Если данный порядок ранее не был утвержден представительным органом, то он устанавливается в решении представительного органа о принятии проекта устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав либо оформляется отдельным решением, но публикуется (обнародуется) одновременно с названными проектами.

3. Проведение публичных слушаний.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по проекту устава муниципального образования, а также проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами) с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования проводятся публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Публичные слушания, проводимые по инициативе представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования (принимается решение), а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (принимается постановление).

Вышеназванные муниципальные правовые акты главы, представительного органа муниципального образования о назначении публичных слушаний подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

4. Опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Проведение публичных слушаний по проекту устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав преследует цель ознакомления населения с этими документами и получения возможных предложений и дополнений, при этом норм об обязательности учета мнения жителей Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон) не содержит. Более того, статьей 28 Закона не предусмотрено и принятие решения по итогам публичных слушаний. Требуется только опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, что может включать в себя только статистическую информацию, например, о факте проведения таких слушаний, количестве жителей, принявших в них участие, количестве и характере высказанных предложений и т.д.

5. Принятие представительным органом муниципального правового акта о принятии устава, о внесении изменений в устав муниципального образования.

После соблюдения порядка, предшествующего принятию муниципального правового акта о принятии устава, о внесении изменений и дополнений в данный устав, представительный орган муниципального образования, к исключительной компетенции которого это отнесено, принимает решение о принятии устава, о внесении изменений в устав муниципального образования.

Данное решение принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В протоколе представительного органа муниципального образования, представляемого в числе документов, необходимых для государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, должны содержаться следующие сведения:

- установленное уставом муниципального образования количество депутатов представительного органа,

- число депутатов, избранных в представительный орган муниципального образования,

- число депутатов, присутствующих на заседании представительного органа,

- результаты голосования депутатов представительного органа.

В случае представления выписки из протокола представительного органа муниципального образования, кроме перечисленных выше сведений, указывается повестка дня заседания представительного органа. Выписка из протокола должна быть надлежащим образом заверена.

Решение о принятии устава муниципального образования, о внесении изменений в устав подписывается главой муниципального образования и скрепляется печатью представительного органа муниципального образования.

6. Направление муниципального правового акта о принятии устава муниципального образования, внесении изменений в устав в регистрирующий орган осуществляется главой муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия.

7. Официальное опубликование (обнародование) муниципального правового акта о внесении изменений в устав, зарегистрированного в органах юстиции.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Следует отметить, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Однако если Законом предусмотрены иные, более поздние сроки вступления в силу отдельных положений, то это необходимо отражать в решении представительного органа муниципального образования.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

8. Предоставление сведений об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган осуществляется главой муниципального образования в течение 10 дней со дня его опубликования для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.

30. Порядок государственной регистрации уставов муниципаль­ных образований.

Государственная регистрация имеет юридическое значение, поскольку влечет правовые последствия для устава муниципального образования. Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования вступает в силу после его государственной регистрации и опубликования (обнародования).

Государственная регистрация уставов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ, и представляет собой следующую процедуру:

· предоставление на регистрацию пакета документов, направленного главой муниципального образования;

· проведение проверки соблюдения установленного порядка принятия
устава и соответствия федеральному и региональному законодательству;

· подготовка приказа о регистрации или мотивированного решения об отказе в регистрации;

· присвоение номера государственной регистрации;

· выдача свидетельства о государственной регистрации устава или проставление штампа при регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

· включение устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав и необходимых сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.