2015-05-05
4602
Законодательные органы являются олицетворением демократических начал. Их значение в Российской Федерации обусловлено влиянием на происходящие демократические процессы, такие, как формирование многопартийности, идеологическое многообразие, плюрализм представленных мнений, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Кроме того, деятельность системы законодательных (представительных) органов обеспечивает территориальную целостность и единство правового пространства Российской Федерации[14].
Однако, несмотря на столь весомую роль в развитии Российской Федерации, конституционно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности рассматриваемых органов осуществляется в недостаточной степени. В Конституции РФ нормативно не закреплено функционирование системы парламентских органов в России, ввиду чего гл. 5 Конституции РФ носит наименование «Федеральное Собрание — парламент России», т.е. указывает только на высший орган представительной власти, оставляя без внимания остальные уровни власти — региональный и местный. Актуальность данного вопроса подтверждается и тем, что система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции РФ, имеет определенный перекос в сторону увеличения полномочий исполнительной власти, которая посредством Главы государства доминирует над всеми остальными ветвями власти[15].
Таким образом, анализ конституционно-правовых основ деятельности парламентских органов в России должен строиться на основании четкой изыскательской параллели по рассматриваемому вопросу в соответствии с системой представительных органов: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований.
Высшим органом представительства в системе парламентских органов Российской Федерации является Федеральное Собрание России. Роль данного органа в настоящее время сложно переоценить, так как высший парламентский орган оказывает существенное влияние на формирование гражданского общества, правового государства и развитие рыночных отношений в стране.
Согласно ст. 94 Конституции РФ, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом, представляет интересы всего народа, выражает и осуществляет его государственную волю и суверенитет, одновременно будучи тем органом, который обладает исключительным правом принимать законы, имеющие, после Конституции РФ, высшую юридическую силу по сравнению с иными нормативными правовыми актами государства.
«Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, — пишут Румянцева Т.С., Анчуткина Т.А., — «что первой среди равных, несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства» [16].
В отличие от других государственных органов, Федеральное Собрание — сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда проявляются его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве. Однако в вопросах конституционно-правого регулирования в настоящее время существует ряд проблем, на чем следует остановиться более подробно.
Прежде всего приходится говорить о чрезмерном ограничении конституционно-правового статуса Федерального Собрания. Нормативно-правовых актов, посвященных вопросам формирования и деятельности российского парламента, достаточно много. Основной же отраслевой закон, содержащий нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, отсутствует[17].
Вместе с тем необходимо отметить, что основы формирования и принципы деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются непосредственно Конституцией РФ. Статья 94 Конституции РФ закрепляет общую характеристику Федерального Собрания, ст. 95 определяет внутреннюю структуру, ст. 96 определяет процедуру выборов в данный орган. Содержание других статей гл. 5 Конституции РФ также относится к вопросам организации и деятельности парламента России[18].
Однако содержательная характеристика Конституции РФ в аспекте поставленного вопроса позволяет говорить о том, что Конституция РФ лишь в общих чертах определяет конституционный статус парламента. Подробное изложение вопросов организации и деятельности формализуется в иных нормативных правовых актах, направленных на оптимальное обеспечение функционирования Федерального Собрания.
К данным нормативным правовым актам относятся следующие Федеральные законы: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[19], «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[20], ряд других[21], а также регламенты палат российского парламента[22].
Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов[23], например Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»[24].
Из анализа указанных выше нормативных правовых актов наглядно прослеживается позиция законодателя закрепить вопросы относительно формирования и правового статуса членов Федерального Собрания, вместе с тем не затрагивая весьма актуального вопроса о деятельности непосредственного Федерального Собрания как органа, олицетворяющего государственную власть.
Если рассматривать исполнительную и судебную ветви власти, то можно наблюдать действующие отраслевые законы, нормативно закрепляющие правовой статус органов исполнительной и судебной ветвей власти; так, гл. 6 Конституции РФ «Правительство Российской Федерации» и гл. 7 «Судебная власть» получили свое развитие в федеральных конституционных законах «О Правительстве Российской Федерации»[25] и «О судебной системе Российской Федерации»[26].
В связи с этим уместно говорить о целесообразности принятия закона «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации».
Принятие данного нормативного правового акта будет развивать конституционные положения о парламенте России и способствовать системности законодательной ветви власти. Содержание закона «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» следует определять из необходимости закрепления вопросов наличия системы парламентских органов в России, отношений между органами в данной системе и их взаимоотношений с органами исполнительной и судебной ветвей власти.
Данный закон следует принять в форме федерального конституционного закона. Это требование связано с тем, что федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия — 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Такой усложненный порядок принятия способствует его стабильности.
Таким образом, анализ конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ позволяет говорить о целесообразности принятия федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», который должен содержать положения о системе законодательных (представительных) органов власти на федеральном, региональном и местном уровнях, и положения, касающиеся взаимоотношений между органами различных уровней обозначенной системы и с органами исполнительной и законодательной ветвей власти.
До настоящего времени дискуссионным остается вопрос о целесообразности существования Совета Федерации как палаты Федерального Собрания.
Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». Таким образом, Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов, и одновременно Совет Федерации — это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.
Правовой основой порядка формирования Государственной Думы является Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[27]. Ряд положений данного Федерального закона в настоящее время носят остро дискуссионных характер.
Основной концепцией Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ стало утверждение порядка формирования Государственной Думы РФ на основании пропорциональной избирательной системы.
Основным аргументом в пользу перехода к пропорциональной избирательной системе стало утверждение о том, что большинство депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, впоследствии присоединяются к какой-либо партийной фракции, даже вступают в саму партию. При этом основным достоинством пропорциональной избирательной системы считают создание стабильной многопартийной системы, повышение роли политических партий и формирование начал парламентаризма в России[28].
В пользу пропорциональной избирательной системы в РФ говорит и то, что политические партии на выборах ориентированы на общегосударственные интересы и на поиск оптимальной модели собственной программы, отвечающей интересам избирателей[29].
Следующим после Федерального Собрания РФ уровнем системы парламентских органов в России являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основным нормативным правовым актом, определяющим правовые основы их деятельности, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30]. Данный Федеральный закон воспроизводит содержание ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Так, в соответствии с указанной конституционной нормой самостоятельность субъектов Федерации в вопросах регионального государственного строительства не безгранична. Системное построение деятельности представительных органов государственной власти субъектов должно соответствовать основам конституционного строя, а также общим принципам организации законодательных (представительных) органов.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ регулирует важнейшие вопросы формирования и деятельности региональных представительных органов, их полномочия, ответственность, порядок взаимодействия с органами Федеральной власти и местного самоуправления. Закрепление на федеральном уровне данных вопросов создает режим всестороннего регулирования деятельности парламентских органов на территории субъектов Российской Федерации.
Кроме указанного выше Федерального закона, правовую основу деятельности региональных представительных органов составляет ряд нормативных правовых актов, например: Федеральный конституционный законом от 12 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[31]; Федеральный конституционный закон от 12 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[32]; Федеральный конституционный закон от 14 мая 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[33].
В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[34] урегулировал очень значимый вопрос изменения субъектного состава Российской Федерации, а значит, и связанные с этим процессом вопросы формирования и деятельности парламентских органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, принятие федеральных законов об организации органов государственной власти субъектов Федерации не может исключать, подменять или полностью предопределять нормативные акты субъектов Российской Федерации по данному кругу вопросов.
Базовые положения, затрагивающие организацию и деятельность органов государственной власти субъектов РФ, конкретизируются в законодательстве отдельных регионов России. При этом конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, отражая специфику региональных отношений, не должны противоречить федеральному законодательству. Кроме того, вопросам организации и функционирования региональных органов законодательной власти посвящено значительное количество решений Конституционного Суда РФ.
В настоящее время на эффективности деятельности парламентских органов субъектов РФ и всей парламентской системы страны отрицательно сказываются значительные расхождения в нормативном закреплении названий, порядка формирования, организации работы и аппаратном обеспечении деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ[35].
Так, законодательством субъекта Российской Федерации определяется наименование законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, его структура, устанавливающаяся с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Коми — Государственный Совет[36], в Республике Калмыкия — Народный Хурал (парламент)[37].
Нормативными правовыми актами субъектов РФ определяется и структура законодательного (представительного) органа, которую можно рассматривать как в широком, так и в узком смыслах. В узком понимании организационная структура законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации предполагает его деление в зависимости от количества палат на однопалатные и двухпалатные законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. В широком смысле организационная структура включает в себя внутреннее устройство парламентского органа, т.е. его составные элементы (комитеты, комиссии, иные структурные элементы).
В настоящее время функционируют однопалатные законодательные (представительные) органы и двухпалатный парламентский орган — Законодательное Собрание Свердловской области[38].
В структуре законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации формируются как партийные фракции в палатах, так и депутатские объединения. Численность депутатов и срок полномочий устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, который не может превышать пяти лет[39]. Например, в Республике Калмыкия Народный Хурал (Парламент) состоит из 27 депутатов и избирается сроком на пять лет[40]. В Республике Башкортостан Государственное Собрание — Курултай состоит из 120 депутатов и избирается сроком на пять лет[41].
Деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации протекает в основном по тем же образцам, которые свойственны Федеральному Собранию — парламенту Российской Федерации. Применяются те же формы: сессии, пленарные заседания, работа комитетов, комиссий, парламентские слушания, работа депутатов с избирателями.
Вместе с тем анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации, позволяет говорить о наличии значительных расхождений в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Данные расхождения оказывают негативное влияние на формирование единого правового пространства Российской Федерации, эффективность законотворческой деятельности и на функционирование в целом парламентской системы Российской Федерации[42].
Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что наименование и структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
В наименованиях ряда законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации непосредственно отражается та или иная функция: законодательная (Законодательное Собрание), представительная (Совет, Собрание), употребляется обозначение как органа государственной власти (Дума, Парламент) — либо используются этнические обозначения законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, что наиболее наглядно проявляется на примере республик в составе Российской Федерации.
Таким образом, по наименованию законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации можно сгруппировать по четырем основаниям:
- отражение одной из функций, выполняемых законодательным (представительным) органом (Законодательное собрание, Совет, Собрание);
- указание на его сущность как органа государственной власти (Дума, Парламент);
- этническая особенность того или иного региона.
В то же время на территории Российской Федерации действует ряд законодательных (представительных) органов, которые в своем наименовании воспроизводят наименование нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Государственной Думы Российской Федерации (Государственная Дума Астраханской области, Государственная Дума Томской области, Государственная Дума Ярославской области, Государственная Дума Ставропольского края, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа). Данное обстоятельство следует признать негативным моментом функционирования законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, так как может вызывать противоречия в практической деятельности.
К определению наименования законодательного (представительного) органа власти субъекта следует отнести единый подход, а именно — в наименовании указывать на сущность законодательного (представительного) органа как органа государственной власти.
Срок полномочий и число депутатов также устанавливается Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации. В настоящее время срок полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ составляет четыре года в 19 субъектах РФ. В остальных субъекта Российской Федерации срок полномочий законодательного (представительного) органа власти составляет пять лет[43]. Следует определить единые сроки функционирования законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Как возможный из вариантов срок полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ следует установить аналогично сроку полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, кроме того, более короткий срок полномочий позволит увеличить связи избирателей и депутатов.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует единый подход к определению числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Представляется неверной ситуация, когда в аналогичных по территории и статусу субъектах Российской Федерации в законодательный (представительный) орган власти избирается разное число депутатов. В связи с этим в законодательстве Российской Федерации целесообразно закрепить требования к количеству депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Возможно, данные требования определить в зависимости от территории или количества населения того или иного субъекта Российской Федерации.
Приведенные выше примеры позволяют говорить о целесообразности унификации законодательства, определяющего основные направления деятельности парламентских органов субъектов РФ. В этих целях следует осуществить следующие мероприятия:
- унификация нормативных правовых актов,регламентирующих организацию деятельности и порядок функционирования законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;
- внедрение в практическую деятельность обозначенных подходов к унификации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[44].
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации обязательно, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Исключения составляют, например, поселения, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. И тогда представительный орган не образуется, а его полномочия осуществляет сход граждан[45].
Конституционно-правовую основу деятельности представительных органов муниципальных образований определяет ст. 130 Конституции РФ, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, при этом «иные» органы точно не определяются. Таким образом, можно сделать вполне обоснованный вывод о приоритетном значении представительных органов в системе местного самоуправления ввиду того, что представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач и наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления[46].
Положения ст. 130 Конституции РФ, устанавливающие необходимость наличия в системе местного самоуправления выборных органов, воспроизводят положения ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования[47]. Тем самым нормативные правовые акты, определяющие конституционно-правовые основы деятельности, предусматривают обязательную выборность местного самоуправления.
Кроме положений Конституции РФ, представительным органам местного самоуправления посвящена ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[48].
В основе деятельности рассматриваемых органов находится их представительная природа, ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет особый порядок установления исключительных полномочий представительных органов местного самоуправления, который не может быть изменен уставом муниципального образования. В сферу компетенции муниципального образования входит определение порядка формирования, структуры, численности, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности и организации деятельности представительных органов местного самоуправления, что также подтверждается ст. 34 и 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ об исключительных вопросах, закрепленных в уставах муниципальных образований[49].
Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, полномочия представительного органа местного самоуправления носят срочный характер. Однако данный Федеральный закон не устанавливает конкретный срок таких полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий представительного органа муниципального образования не может превышать пяти лет[50].
Несмотря на довольно подробное правовое регулирование деятельности местных парламентских органов, в настоящее время отсутствует нормативное определение представительного органа муниципального образования.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ под представительным органом понимал выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципальных образований, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящий в систему органов государственной власти[51]. Иными словами, речь идет о выборности как основе представительного органа муниципального образования. Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, хотя и не дает определения представительного органа, все же говорит о представительной, а не выборной природе.
Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что местные представительные органы могут формироваться посредством муниципальных выборов и путем делегирования, т.е. опосредованным голосованием. На основании сказанного выше можно предположить, что любой выборный орган является представительным, но не любой представительный орган можно считать выборным.
Таким образом, позиция законодателя, сформулированная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в соответствии с которой понятие «представительный» шире, чем понятие «выборный», представляется верной. Следовательно, необходимо сформулировать и нормативно закрепить понятие представительного органа муниципального образования.
Так, под представительным органом муниципального образования следует понимать орган государственной власти уровня муниципального образования, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В заключение главы представляется необходимым сделать следующие выводы:
1. Следует принять федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации», в котором следует закрепить систему парламентских органов на федеральном, региональном и местном уровнях в Российской Федерации и положения, касающиеся взаимоотношений между органами различных уровней обозначенной системы с органами исполнительной и законодательной ветвей власти.
2. Наиболее оптимальным вариантом формирования Совета Федерации видится в прямом избрании членов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ, что будет способствовать реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. Реализация данных предложений усилит роль Федерального Собрания как органа народного представительства.
3. Одним из основных направлений развития деятельности Государственной Думы РФ следует определить формирование правовых механизмов обратной связи и ответственности избранных депутатов перед избирателями.
4. Значительные расхождения законодательства субъектов РФ, определяющего правовые основы деятельности региональных парламентских органов, позволяют говорить о целесообразности унификации законодательства субъектов РФ путем приведения в соответствие нормативных правовых актов,регламентирующих организацию деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, и внедрения в практическую деятельность подходов к унификации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
5. Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует дополнить понятием представительного органа муниципального образования в следующей редакции: «Представительный орган муниципального образования — это орган государственной власти уровня муниципального образования, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
