Право и мораль как регуляторы поведения государственных служащих

Право и мораль как основы государственной службы в современном российском обществе

Государственная служба современного демократического, социально ориентированного государства призвана защищать права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности, способствовать реализации их интересов. Но сегодня государственная служба и сам государственный аппарат находятся в кризисном состоянии. Старые модели и принципы формирования деятельности государственного аппарата отвергнуты, новые не до конца созданы.

Полагаем, что демократизация и оптимизация деятельности государственной службы должна идти по двум основным направлениям — путем совершенствования правовых норм и через укрепление связей с гражданским обществом. Проблема морали государственных служащих актуальна не только в нашей стране, но и в мире в целом. В работах Ч.И. Митчелл (США), В. Пуджас, М. Родес (Великобритания), Г. Вильсон (Канада) и др. указываются разрушительные тенденции в сфере государственной службы: «падение уровня профессиональной этики», «принятие незаконных решений и злоупотребление служебным положением» как проявление «этического кризиса», «проблема связи глобализации и коррупции». В связи с этим особое значение для правового регулирования приобретают вопросы, связанные с:

• моральными качествами государственных служащих (Й. Фогараши, Д. Кои, С.Д. Ленч, С.И. Ленч, Д. Гуйяш и др.);

• обоснованием этики государственных служащих (Д. Гуйяш, Э. Глор);

• повышением уровня нравственности государственных служащих (В. Пуджас, М. Родес и др.).

Анализ мирового опыта в аспекте темы исследования показывает, что повышение нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы, принятия кодексов чести, вслед за чем разрабатываются законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих.

Наиболее ярким примером в данном случае может выступить США. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. Он получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.

При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и разрешения «конфликтов интересов», под которыми понимаются столкновения личных интересов должностного лица и государства. С конца 1980-х годов этические начала государственной жизни становятся объектом жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. В ноябре 1989 г. был принят новый Закон о реформе этических норм. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Основные цели — поддержание высоких стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Что касается обучения, то по данным Управления, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих.

Большое значение этическому регулированию деятельности государственной службы придается в Англии. Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы, в котором правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил Доклад, в котором провозгласил следующие цели: 1) восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; 2) восстановление ясности ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал и рекомендации, которые затрагивали описание принципов: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Следует заметить, что при размытости указанных принципов, их содержание сформулировано достаточно конкретно, а это налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет контролировать их соблюдение.

Одной из составляющих реформы государственной службы в Австралии было принятие Закона о государственной службе (1999 г.), в котором провозглашены следующие принципы работы государственных учреждений: «деполитизированность, объективность и беспристрастность; справедливость, честность, вежливость; умение общаться, взаимодействие и работа в команде; организация труда в соответствии с принципами справедливости, безопасности и вознаграждение по труду, нацеленность на достижение главного результата и эффективности». Положительной чертой названного закона, на наш взгляд, является то, что в него включен важный раздел — Кодекс поведения государственных служащих. Именно в таком виде — как составная часть Закона о государственной службе — Кодекс поведения определяет требования к служащим, основные из которых — соблюдение законов, лояльность, конфиденциальность, недопущение конфликтов интересов, ответственность за государственную собственность и забота о репутации государственной службы.

В Канаде разработка вопросов этики государственных служащих не привела к принятию какого-либо официального документа, но отдельные формулировки вошли в важнейшие законы — Конституцию, Хартию прав и свобод, законы о найме на государственную службу, о распоряжении государственными средствами, а также в многочисленные правила и положения.

Определение современного состояния правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, невозможно без анализа основных устоев современного государства, которые закреплены в основном законе государства — Конституции Российской Федерации.

Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства являются человек, его права и свободы, основной обязанностью государства — признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина. Конституционные принципы служат фундаментом государственной службы, которая не только должна на них основываться, но и их воспроизводить, и обеспечивать их практическую реализацию.

Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры.

Как отмечается в научной литературе, вопрос о соотношении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе состоит из двух взаимодополняющих аспектов: вопрос о конституции как основе законодательства о государственной службе и вопрос о конституционной основе государственной службы.

Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.

Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

Одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года.

В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, а также в принятых впоследствии Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г.

Большинство субъектов разработали собственное законодательство о государственной службе. Но и на федеральном, и на региональном уровне остались неурегулированными вопросы норм морали на государственной службе. Поэтому одной из задач является создание реальной системы морали государственной службы, для которой необходимо проанализировать два уровня — общий и специальный. Эти попытки уже находят практическое применение. Доказательством этого являются Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

Необходимо остановиться на таком моменте, как подзаконность данного документа. Кроме того, названные принципы носят обязательный характер применительно к государственным служащим категории «Б» и «В», а применительно к лицам, замещающим должности категории «А», носят рекомендательный характер. Что касается содержания данного Указа, то на наш взгляд, он не в полной мере соответствует приоритетам, которые закреплены в Конституции РФ. В данном указе приоритеты распределились следующим образом: «государственный служащий, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами», однако в законе говорится о том, что институт государственной службы существует в первую очередь для граждан и направлен на решение проблем, которые возникли в обществе.

В перечне принципов отсутствуют такие, как патриотизм, гражданственность, открытость, честность государственного служащего, честь и достоинство государственного органа, корректность, подотчетность гражданам, ведения здорового образа жизни, запрет принимать подарки. А такие категории, как добросовестность, законность, независимость, бескорыстие, корректность, объективность перечисляются в Общих принципах, но не раскрываются, что вызывает неточность в толковании. Более того, эти принципы прописаны, зафиксированы, но санкции за их нарушение не предусмотрены. Не указываются способы контроля предъявленных требований.

Таким образом, получается, что закреплены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а на практике никакого положительного результата не получено. Отсутствие систематического морального обучения государственных служащих позволяет с достаточной долей вероятности судить о том, что далеко не все из них сейчас знакомы с «Общими принципами поведения государственных служащих».

Нормативная база регулирования федеральной государственной службы (в том числе службы в отдельных федеральных государственных органах) определяется различными нормативными правовыми актами, основным из которых является Федеральный закон «Об основах государственной службы». Деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет и другой уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данную проблему разрешил принятый 27 мая 2003 года Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную и службу субъекта РФ), военная служба, правоохранительная служба. Принятие этого закона разрешил пробел, который существовал до недавнего времени, на что было указано в Послании Президента РФ и принятии Указа Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Целью программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

На наш взгляд, назрела необходимость введения единого для управленческого аппарата Кодекса государственной службы Российской Федерации. Обобщение общественно-исторического опыта свидетельствует о том, что вопросы нравственной оценки служащих всегда привлекали внимание как законодателей, так и философов и рядовых граждан. Связано это с тем, что лицо, облаченное властью и призванное обеспечивать законность и полноценное функционирование государства, должно проявлять высокие нравственные качества. Именно в этом мы видим гарантию социальной справедливости, обеспечения прав и свобод граждан. Проступки, противоречащие моральным нормам, прощаются обычным гражданам, о них общество долго не помнит, но те же проступки несовместимы со статусом государственного служащего. Однако, хотя проблема нравственности должностных лиц и органов государственной власти является очень важной, ее многоаспектность порождает дополнительные сложности при попытках решения. Повышение нравственности государственных служащих может быть обеспечено только принятием комплекса мер — воспитательных и правовых.

Итак, сегодня необходимы новые законодательные акты, направленные на решение таких проблем, как злоупотребление правом, возмещение морального вреда, причиненного незаконным действием чиновника; совершенствование моральных стимулов деятельности государственных служащих; профессиональный отбор кадров в системе государственной службы; защита нравственности государственных служащих, в частности принятие Морального кодекса и присяги государственных служащих.

Для поддержания высоконравственной атмосферы в органах исполнительной власти следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое просвещение служащих, а также контроль за выполнением моральных требований и нормативно-правовых актов, касающихся поведения государственных служащих и не регулирующихся другими законодательными актами. Внимание общества должно сконцентрироваться на необходимости повышения эффективности нравственного и правового воспитания молодежи, что обеспечит преемственность традиций в сфере государственной службы.

Материалы социологического исследования «Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России», проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в январе 2009 года, позволяют констатировать, что участники опроса в целом невысоко оценивают авторитет государственных служащих в обществе. Это в значительной степени мешает развитию конструктивного диалога власти и общества, способствует развитию такого опасного социального явления, как аномия, ослабляющего позитивный настрой общественных и государственных процессов. Поэтому не вызывает сомнение необходимость активизации работы по повышению авторитета государственных служащих среди населения, что подтверждается и мнениями участников исследования: 53,9% респондентов и 69,1% экспертов считают это крайне необходимым, 33,4% респондентов и 27,9% экспертов — в какой-то мере необходимым, и только 6,8% респондентов и 2,0% экспертов ответили, что такой необходимости нет (5,9% респондентов и 1,0% экспертов затруднились с ответом).

Однако существует ряд неблагоприятных факторов, мешающих работе по повышению авторитета государственных служащих среди населения. С этими факторами необходимо бороться не только нормативно-правовыми и административными мерами, но и нравственным воздействием на социальную среду государственной службы, как внутреннюю (собственно государственных служащих), занимаясь их нравственным воспитанием, так и внешнюю (преодолевать в обществе терпимость к безнравственному поведению в самом широком виде).

Итак, современное развитие российского общества во многом зависит от качества функционирования органов государственной власти и управления. В последние годы активно обсуждаются различные вопросы, связанные с реформированием государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимостью совершенствования ее правовых и моральных основ и изменения профессионального и социально-психологического состояния ее социальной среды.

Государственная гражданская служба в качестве социально-управленческого института находится в постоянном взаимодействии с институтами гражданского общества, развитие которого признается как стратегическая задача по формированию современных правовых основ российского общества, источника демократических процессов и оплота их стабильности. Поэтому возникающие духовно-нравственные проблемы обеспечения конструктивного диалога государственной власти и гражданского общества должны постоянно находиться в центре внимания государственных, общественных структур и научно-исследовательских сообществ.