Тема_9: Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

1.Основи місцевих фінансів

2. Місцеві бюджети, їх доходи і видатки

3. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

 

 

1.

Місцеві фінанси — сис­тема формування, розподілу і використання грошових та ін­ших фінансових ресурсів з метою забезпечення місцевими ор­ганами влади покладених на них функцій і завдань, як влас­них так і делегованих.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси терито­ріальної громади (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області, фінанси міст Києва і Севас­тополя, фінанси міста, фінанси району, району в місті, фінан­си села, селища.

 

2.

 

Місцеві бюджети — це фонди фінансових ресурсів, що мо­білізуються й витрачаються на відповідній території.

Система місцевих бюджетів є в усіх країнах світу. Проте її розвиток і функції зумовлені низкою національних, політичних, еконо­мічних та інших факторів. Найбільший вплив мають еконо­мічні та політичні фактори.

Під час дослідження проблеми місцевих бюджетів їх слід розглядати у двох аспектах:

1) як організаційну форму мобілі­зації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування;

2) як систему фінансових відносин, що виникають між:

— місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на певній території;

— бюджетами й населенням цієї території;

— бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів;

— місцевими і державним бюджетами.

Усього місцевих бюджетів в Україні нараховується майже 12 тис.

Проте місцевий бюджет — це тільки частина фінансових ресурсів, необхідних для фінансування всіх функцій і завдань, які виконують органи місцевого самоврядування.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного меш­канця або споживача соціальних послуг з урахуванням еконо­мічного, соціального, природного станів відповідних терито­рій, з огляду на рівень мінімальних соціальних потреб, установлених законодавством.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спе­ціального фондів.

Загальний фонд — надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок установи платіжним дорученням. Ці надходження призначені для забезпечення видатків і не спрямовуються на конкретну мету.

Спеціальний фонд має фор­муватися з конкретно визначених джерел надходжень і вико­ристовуватися на фінансування конкретно визначених цілей.

Місцевий бюджет поділяється на поточний (адміністратив­ний) бюджет і бюджет розвитку (капітальний або інвестицій­ний).

Фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує міс­цеве самоврядування.

Видатки є причиною утворення доходів.

Класифікація доходів:

• За джерелами надходження розрізняють такі доходи місце­вих органів влади: податкові та неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від госпо­дарської діяльності підприємств комунальної власності, залу­чені місцевими органами влади на ринку позикового капіта­лу), а також трансферти від центральної влади й органів влади вищого територіального рівня.
• За економічною сутністю виокремлюють власні, закріп­лені та регульовані доходи місцевих органів влади.

Власні доходи — це доходи, мобілізовані місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, ви­значених місцевим органом влади, До власних доходів нале­жать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та господарської діяльності комунальних під­приємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок ко­мунальних кредитів і позик.

Органи місцевого самоврядування мають право встановлю­вати два місцевих податки і низку місцевих зборів (податок з реклами та комунальний; збори: готельний, на припаркування транспорту, ринковий, на видачу ордера на квартиру, власни­ків собак, курортний, за участь у бігах на іподромі, на місцеву символіку та ін.).

Перелік закріплених доходів визначено у бюджетному за­конодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування.

Закріплені доходи — одна з форм переданих доходів місце­вим органам влади на стабільній, довготерміновій основі.

Регульовані доходи — також одна із форм доходів, що пере­даються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бю­джетів територій нижчого адміністративного рівня, Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюється в Законі України "Про Державний бюджет" від 29 червня 1995 р. № 253-95-ВР, а також він визначений у Законі України "Про бюджетну систему" в редакції 1995 р. і Бюджетному кодексі. Порядок регулювання доходів місцевих бюджетів визначається також рішеннями органів влади вищо­го територіального рівня щодо органів влади нижчого тери­торіального рівня.

Власні та закріплені доходи — основа самостійності місце­вих бюджетів.

Важливими способами формування доходів місцевих ор­ганів влади є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підпри­ємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик. Велику роль відіграють дотації та інші трансферти.

Структура доходів місцевих бюджетів така: міжбюджетні трансферти, власні доходи, закріплені законодавством на довгостроковій основі та регулювальні доходи.

Згідно зі ст. 143 Конституції України встановлено, що влас­них доходів в обласних і районних бюджетах немає, а є в основ­ному закріплені або залучені, якщо фінансується спільна про­грама. До цих бюджетів не належать як закріплені доходи над­ходження від комунальної власності.

Міжбюджетиі трансферти — кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Основ­ними формами надання міжбюджетних трансфертів за Бю­джетним кодексом є дотація вирівнювання та субвенції.

Дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності відповідного бюджету.

Субвенція — цільовий міжбюджетний трансферт, призна­чений на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який її надав.

Субсидія (різновид субвенції) — цільова грошова допомога, що надається державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним і фізичним особам, місцевим державним органам та іншим державам.

Обсяг міжбюджетних трансфертів затверджує Верховна Рада України в Законі про Державний бюджет на відповідний рік.

 

Видатки місцевих бюджетів — це економічні відносини, що виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегова­них повноважень місцевих органів влади.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їхніх завдань, у більшості країн поділяються на декілька функціональних видів:

1. Обов'язкові видатки спрямовані на вико­нання обов'язкових завдань, що покладаються на органи міс­цевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах усієї країни, а також видатки, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями за кредитами та позиками.

2. Факультативні видатки здійснюються для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також так званих доб­ровільних та факультативних обов'язків.

3. видатки для реалізації делегованих (доручених) цент­ральною владою завдань.

 

Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення:

1. Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансу­вання установ і закладів виробничої та соціальної інфраструк­тури, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту насе­лення.

2. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної тери­торії, пов'язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших ви­датків, пов'язаних із розширеним відтворенням.

 

 

3.

У складі факторів, що визначають структуру бюджетної системи країни, розрізняють такі форми державного устрою, як унітарна або федеративна.

• Бюджетний унітаризм — така форма внутрішніх між­урядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцева та регіональна вла­ди при цьому, як правило, відіграють досить пасивну роль.
• Бюджетний федералізм представлений такою організа­цією бюджетних відносин, яка дає змогу в умовах самостій­ності й автономії кожного бюджету забезпечувати на території всієї країни її населенню рівний і гарантований державою пе­релік суспільних послуг (безпека, соціальний захист, освіта та ін.), а для цього органічно поєднувати фіскальні інтереси держави з інтересами її суб'єктів; розрізняти бюджетні повно­важення, бюджетні видатки і доходи; розподіляти і перероз­поділяти бюджетні ресурси між державним бюджетом і бю­джетами місцевих органів влади, вирівнюючи бюджетну за­безпеченість територій, які перебувають у різних соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших умовах.

Кожна федеративна держава має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася в певних історичних і політичних умовах.

Щоб зрозуміти сутність федералізму, варто з'ясувати його ідейно-теоретичні основи. Принципами федералізму вважа­ються:

— цілісність суверенітету держави і брак цього в її складо­вих;

— єдність економічної та соціальної систем держави;

— єдність системи державних органів влади;

— територіальний підхід до побудови держави.

Федералізм, укорінившись у державному устрої країни, ві­дображає таку систему відносин, котра має мирно вирішувати конфлікти, що виникають між державними і регіональними органами державної влади, сприяти їх взаємодії, забезпечува­ти найліпші в певних конкретних умовах методи управління державою.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжуря­дових фінансових відносин активно почали застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується роз­межування між різними рівнями влади видатків та компетен­ції щодо їх здійснення. Центральна влада широко використо­вує механізм консультацій з місцевою та регіональною влада­ми через відповідні асоціації. Розширилась фіскальна автоно­мія місцевої та регіональної влад. Отже, економічна й фінансо­ва децентралізації, нині характерні для більшості зарубіжних унітарних країн, зумовили до формування нового змішаного виду внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєд­нують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бю­джетного федералізму.

Бюджетний федералізм — не тільки форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, це й певна філософія орга­нізації політичних відносин між різними рівнями влади. Бю­джетний федералізм як концепцію покладено в основу між­урядових фінансових відносин у країнах із федеративним державним устроєм.

Моделі бюджетного феде­ралізму

1. Децентралізовані моделі бюджетного федералізму ха­рактеризуються значною фіскальною автономією регіональ­них та місцевих влад, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моде­лей властивою ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало ува­ги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Отже, місцева влада за такої моделі має покладатися пе­редусім на власні сили. Ця модель бюджетного федералізму характерна, насамперед, для США.

2. Для кооперативних моделей бюджетного федералізму, навпаки, властиві тісна співпраця різних рівнів влади, актив­на політика центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівню­вання. За таких моделей бюджетного федералізму центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Коопера­тивні моделі бюджетного федералізму характерні для більшо­сті федеративних європейських держав, зокрема для ФРН та Австрії.

Відповісти на запитання, що краще бюджетна централіза­ція чи децентралізація, має теорія фіскального федералізму. Фіскальний федералізм — один із головних об'єктів дослі­дження економіки державного сектору, що відображає склад­ну схему взаємовідносин між бюджетами різних рівнів.

У бюджетній системі України, до складу якої входить май­же 12 тис. бюджетів, обов'язково виникають взаємовідносини між різними бюджетами, яким притаманні великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних коштів.

Підставою для існуван­ня міжбюджетних відносин є визначені законодавством дер­жави:

— розподіл повноважень між державною виконавчою вла­дою й органами місцевого самоврядування;

— гарантія з боку держави щодо фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

— розмежування доходів і видатків між ланками бюджет­ної системи;

— підтримка "бідних" у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

— вилучення коштів у відносно "багатих" у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

— різні форми взаємовідносин, що виникають у процесі ви­конання бюджетів (векселі, взаємозаліки, бюджетні позики тощо).

Основа міжбюджетних відносин — розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, здійснене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Проте розмежування доходів, виконане на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати абсолютно всі бюджети. Причина цього полягає в значних від­мінностях у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів територіальних утворень, що мають об'єктивний ха­рактер і зумовлені:

— різноманітністю природно-кліматичних умов;

— різним екологічним станом територій;

— особливостями розташування населених пунктів, зокре­ма адміністративних центрів;

— насиченістю шляхами сполучення;

— чисельністю населення, його віковим складом;

— економічним розвитком народного господарства, його спеціалізацією;

— станом соціальної та побутової інфраструктур тощо.

Вплив цих і багатьох інших факторів визначає різну вар­тість послуг, що надають місцеві органи адміністративно-тери­торіальних одиниць; різний податковий потенціал, який без­посередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; неоднакову потребу в коштах, що спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утриман­ня об'єктів соціально-культурної сфери тощо.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня не можна здійснити лише розмежуванням їхніх доходів і видатків. Це досягається за допомогою перерозподіл ь них процесів у межах бюджетної системи:

— надання коштів "бідним" у фінансовому розумінні тери­торіям. Форми фінансової допомоги — дотації, субсидії та суб­венції;

— вилучення коштів у відносно "багатих" у фінансовому розумінні територій. Форми вилучення — внески з відповід­них бюджетів до державного.

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого не­рівномірним розвитком територій та дією інших об'єктивних факторів, між окремими ланками бюджетної системи виника­ють відносини в процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки; взаємозаліки; фінансування видатків за допомогою випуску векселів; надання бюджетних позик тощо. Звичайно, в пев­них межах такі форми міжбюджетних відносин є нормальним явищем, проте їх переважання, порівняно з фінансовими опе­раціями, суперечить основним функціям бюджету, робить його не прозорим, фальсифікує процес виконання.

Міжбюджетні відносини становлять сутність поняття "бю­джетне регулювання", яке полягає у збалансуванні бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Це досягається шля­хом перерозподілу бюджетних ресурсів. Крім того, бюджетне регулювання відображає процеси політичного та народногос­подарського значення, за допомогою яких вирішуються загаль­нодержавні завдання, що забезпечують економічне зростання, розвиток продуктивних сил, піднесення рівня добробуту насе­лення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку певних тери­торій, фінансове забезпечення місцевого самоврядування, роз­в'язання національних проблем тощо.

У межах навіть незначної за розмірами країни завжди об'єктивно є розбіжності у фінансовому потенціалі окремих те­риторій, певні особливості щодо формування дохідної бази бюджетів і можливостей задоволення місцевих потреб. З огля­ду на це видатки місцевих бюджетів у процесі зіставлення з чи­сельністю населення можуть значно вирізнятися щодо адмі­ністративно-територіальних утворень. Фінансове вирівнюван­ня спрямоване на врегулювання (у певних межах) таких відхи­лень тому, що їхнє існування створює неоднакові умови для надання гарантованих державою соціальних, адміністратив­них та інших послуг. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання су­спільних послуг.

Отже, фінансове вирівнювання — приведення витрат бю­джетів (за економічною та функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення, усунення значних дис­пропорцій у здійсненні видатків окремих територій.

Види бюджетного регулювання:

• Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпе­чення необхідними дохідними джерелами всіх ланок бюджет­ної системи (державного бюджету України та місцевих бю­джетів) згідно з порядком розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування.
• Головний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні територіальних бюдже­тів. Причому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише всередині такої групи місцевих бюджетів, як бюджети тери­торіальних громад.

Напрями бюджетного регулювання: Державний бюджет України; республіканський бюджет АРК; бюджети міст Києва та Севастополя; обласні бюджети; районні бюджети, бюджети територіальних громад, що характеризують сучасний стан роз­поділу доходів і видатків між окремими видами бюджетів, який є результатом використання бюджетного регулювання.

 

У світовій практиці використовуються три основних спосо­би розмежування доходів:

1) розподіл податків та інших доходів за лайками бюджет­ної системи;

2) розщеплення надходжень від податків за допомогою за­кріплення за кожною ланкою бюджетної системи конкретних частин податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) установлення територіальних надбавок до загальнодер­жавних податків.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів між ланками бюджетної системи залежить від засад структури бюджетної системи, що, в свою чергу, визначаються держав­ним устроєм країни.

Традиційно в бюджетній практиці України використову­ються такі методи бюджетного регулювання:

1. Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів. Як відомо, доходи місцевих бюджетів поді­ляються на власні, закріплені, регулювальні, бюджетні транс­ферти.

Згідно з цим поділом метод відсоткових відрахувань передбачає надходження до місцевих бюджетів частини загально­державних податків і доходів (регулювальні доходи), що стя­гуються на території місцевого самоврядування. Нормативи відрахувань до Державного бюджету України та місцевих бю­джетів, а, отже, пропорції розщеплення, визначаються щоріч­ним законом про Державний бюджет України. За неможливості збалансування місцевих бюджетів за допомогою регулю­ючих доходів (навіть спрямування їх у доходи до місцевих бюджетів у 100 % розмірі) застосовуються бюджетні трансфер­ти (дотації, субсидії, субвенції).

2. Бюджетні трансферти слід також розглядати як один із методів бюджетного регулювання.

Трансферти у практиці зарубіжних країн трактуються як "передавальні платежі", "односторонні перекази", характер­ними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей.

Кошти, потрібні для перерозподілу, центральний уряд отримує від багатших, у фінансовому розумінні, територій шляхом вилучення частини загальнодержавних податкових надходжень. Окрім них, до бюджету надходять неподаткові кошти, доходи від операцій з капіталом, кошти від державних позик тощо. У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотацій вирівнювання та субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, районних бюджетів і бюджетів міст республіканського підпорядкування АРК та міст обласного значення.

У кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їх різноманітні види можна об'єднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) й умовні (спеціальні) субсидії.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансу­вання; механізм надання не потребує цільового використання коштів, тому ці субсидії не обмежують самостійність місцевих властей. Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу видатків над кошиком доходів бюджетів місцевого са­моврядування.

Кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування — це податки та збори (обов'язкові платежі), що закріплюються Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджета­ми місцевого самоврядування та враховуються під час визна­чення обсягів міжбюджетних трансфертів.

За Бюджетним кодексом (ст. 98) розподіл обсягу міжбю­джетних трансфертів визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет міністрів України. У ній враховано такі па­раметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та кори­гувальні коефіцієнти до них;

2) чисельність мешканців і споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міс­та або району;

4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцево­го самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і міст обласного значення;

5) коефіцієнт вирівнювання (від 0,6 до 1). Міжбюджетні трансферти можуть здійснюватися і між міс­цевими бюджетами.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надає ор­ган місцевого самоврядування на засадах конкуренції. Основні засади надання субвенцій затверджено в окремих законах, по­рядок та умови їх надання визначає Кабінет Міністрів Укра­їни, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визна­чено у законі про Державний бюджет України.

На відміну від субсидій загального призначення субсидії спеціального призначення (субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм або проектів, а також забез­печення органів місцевого самоврядування коштами, необхід­ними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати участь органів місцевого самовря­дування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Один із видів трансфертних платежів у зарубіжних країнах — бюджетні гранти. Головна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний ха­рактер, тоді як для бюджетних субсидій властива систематич­ність надання і вони є постійною невід'ємною складовою про­цесу бюджетного регулювання.

Особливістю сучасного трактування бюджетних трансфер­тів є те, що до них належать не лише кошти, які одержують бюджети нижчих рівнів від державного бюджету і бюджетів вищих рівнів, а також перерахування коштів, котрі здійсню­ються у зворотному напрямі, тобто надлишки доходів від бю­джетів нижчих до бюджетів вищих рівнів.

Залежно від джерел отримання офіційні трансферти поді­ляються на:

— офіційні трансферти від органів державного управ­ління;

— офіційні трансферти, одержані з-за кордону;

— офіційні трансферти з недержавних джерел.

Отже, за допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання:

— досягається збалансування бюджетів, здійснюється ак­тивний вплив на структуру видаткової частини;

— проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій щодо територій країни;

— здійснюється фінансування соціально-економічних про­грам загальнодержавного значення;

— місцеве господарство розвивається відповідно до визна­чених загальнонаціональних пріоритетів.