Система способов обеспечения законности и дисциплины в госу-вному управлении

Тема 11. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Вопросы:

Понятие режима законности и дисциплины.

Система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Прокурорский и судебный надзор за законностью в деятельности органов исполнительной власти.

Основания дисциплинарной ответственности в административном праве.

Стадии дисциплинарного производства.

 

Понятие режима законности и дисциплины.

 

Законность и дисциплина - основные условия существования любого демократического государства, его обязательные черты. Они неотъемлемы друг от друга. Законность возможна только при строгом соблюдении дисциплины всеми физическими и юридическими лицами, а дисциплина, в свою очередь, обусловливается пределами закона.

В юридической науке под законностью понимают «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных нормативных актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями».

Внешне законность выражено в законодательстве, под которым принято понимать систему правовых актов, в которых нормы права находят свое внешнее отражение.

Если рассматривать принцип законности относительно его практического применения, то законность означает, что всякое решение государственных и негосударственных органов, уполномоченных на то лиц не должно противоречить действующему законодательству; должно быть принято в пределах компетенции органа или должностного лица, его принимающего с соблюдением необходимой процедуры; должен способствовать созданию, закреплению или развитию полезных для общества отношений.

Законность можно рассматривать и как метод государственного управления то есть как совокупность приемов, способов, с помощью которых государство обеспечивает надлежащее поведение своих субъектов.

Законность - это также режим системы отношений граждан, общественных и других негосударственных образований, органов местного самоуправления с органами, представляющими различные ветви государственной власти.

Основой (или гарантиями) законности в государственном управлении следует признать наличие: 1) определенных экономических условий; 2) развитой политической системы, 3) механизма социальной защиты населения; 4) научно обоснованной системы норм права, которая отвечает требованиям времени и доступна для понимания всеми субъектами государственного управления; 5) механизма принуждения, четко работает в рамках закона.

Важным условием законности и дисциплины в государственном управлении следует признать также высокую правовую культуру граждан и аппарата исполнительной власти, которая, в свою очередь, является следствием общего уровня образования и культуры общества. Между собой законность и дисциплина соотносятся как общее и особенное. Законность можно рассматридать как статику (совокупность норм, законодательных актов), дисциплину - как динамику законности (определенные действия по выполнению требований норм и законодательных актов.

Таким образом, законность и дисциплина - это обязательные черты правового государства, совокупность форм и методов государственного управления, которые находят свое отражение в действующем законодательства и с помощью государство регулирует взаимоотношения в обществе, достигается состояние законопослушного поведения объектов управления.

 

Система способов обеспечения законности и дисциплины в госу-вному управлении.

 

Законность и дисциплину в государственном управлении обеспечивают тремя основными способами - проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан.

Деятельности по обеспечению законности оказывают государственно-правового характера, а органы, ее осуществляют (органы исполнительной власти, милиция, прокуратура, различные государственные инспекции, службы, суды, некоторые общественные движения и т.п.), наделяют юридически-властными полномочиями. Такую деятельность считают способами обеспечения законности. Каждый из этих способов имеет присущие только ему черты, закрепленные соответствующими нормативными актами, и реализуется с помощью специальных методов. Вместе с тем, эти способы связаны между собой единством цели - обеспечить строгое соблюдение требований законности и дисциплины всеми субъектами государственного управления.

Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении достигается в процессе повседневной деятельности государственных органов и находит свое внешнее отражение в прекращении нарушений законности и дисциплины; осуществлении мероприятий по ликвидации причин и условий, их порождающих; восстановлении нарушенных прав и законных интересов граждан, общественных организаций; привлечении к ответственности и наказании лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины; создании атмосферы неотвратимости наказания за нарушение требований законности и дисциплины; воспитании работников аппарата управления в духе строгого соблюдения существующих правил. Этим обеспечивают соблюдение законности каждой звеном государственного управления, каждым служащим с целью организации их четкой работы, поддержания государственной дисциплины, а также охрану и защиту прав и свобод граждан, интересов юридических лиц в повседневной деятельности аппарата управления.

Контроль - основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из важнейших элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государственных структур. Контроль также является одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан. В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность, межотраслевое государственное управление. Саму контрольную деятельность осуществляют путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и т.д.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующий, договорной, технологической, исполнительной, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) выполнение природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ и др.

Контрольная деятельность включает ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую. В свою очередь, они сами наполняются конкретными стадиями-действиями.

На подготовительной стадии: 1) выбирают объект контроля; 2) определяют предмет контроля (устанавливают, что именно следует проверить) 3) устанавливают средства осуществления контроля; 4) подбирают (назначают) лиц, осуществляющих контроль; 5) составляют планы его проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляют сбор и обработку информации. Собранную информацию (часто полученную из разных источников) анализируют, сравнивают с реальным положением дел на объекте, проверяют.

К итоговой стадии относятся такие действия, как: 1) принятия решения по результатам контроля; 2) доведение его до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, иных лиц, заинтересованных в результатах контроля) 3) оказание помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контроля присущи свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (это означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства) 2) систематичность (проводится не однократно, время от времени, а по определенной схеме, постоянно), 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах) 4) реальность (обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контроллеров 5) действенность, оперативность, результативность (предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о нарушении, предотвращения правонарушений и причинам, что им способствовали, своевременное принятие мер по их устранению, привлечению в соответствующих случаях виновных к ответственности. 6) гласность (позволяет, а в некоторых случаях и становится обязанностью доведение результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, которая подлежит контролю; по формам его проведения.

Контроль осуществляют: 1) органы законодательной власти (Верховная Рада Украины) 2) Президент Украины и его Администрация; 3) представительный орган АРК - Верховная Рада АРК, 4) органы исполнительной власти (Кабинет Министров Украины, Совет министров, министерства, государственные комитеты и другие центральные органы исполнительной власти, местные госавна администрация, администрация предприятий, учреждений, организаций; 5) судебные органы (Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции, арбитражные суды); 6) специальные контролирующие органы - государственные инспекции и службы (пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, Государственная налоговая администрация, Государственная таможенная служба и т.д.); 7) органы местного самоуправления (местные советы и их исполнительные органы). По сфере деятельности, подлежащей контролю, контроль подразделяют на ведомственный, межведомственный и над (или вне) ведомственный.

Ведомственный контроль осуществляют министерства и ведомства внутри соответствующей структуры (поэтому его еще называют внутриведомственным или просто внутренним контролем. Такой контроль тесно связан с задачами, которые стоят перед министерствами и ведомствами. Осуществляя руководство соответствующими сферами управления, министерства и другие центральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают акты, организуют и контролируют их выполнение. Полномочия этих органов, в том числе и контрольные, закреплены в законах, положениях о соответствующих министерствах и ведомства, управления (отделы) местных органов государственной исполнительной власти, уставах государственных предприятий, учреждений и организаций. В министерствах и ведомствах для осуществления контрольных функций образуют ведомственные инспекции, группы. Контрольные полномочия возлагаются также на юридические службы и юрисконсультов.

Сущность межведомственного контроля состоит в том, что его осуществляет орган межотраслевой компетенции за выполнением общеобязательных правил, действующих в соответствующей сфере.

Главной особенностью межведомственного контроля является то, что он исключает подчиненность, т.е. осуществляется органом другой ведомственной принадлежности. Вторая особенность такого контроля заключается в том, что круг вопросов, который имеет право проверять орган межведомственного контроля, является узким, специальным, т.е. привязано к стоящих перед этим органом. Например, Государственный комитет статистики Украины контролирует только порядок организации и ведения статистической отчетности министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами. Министерство финансов Украины с помощью ГлавКРУ осуществляет контроль за использованием денежных средств, материальных ценностей, их сохранностью, контролирует состояние и достоверность бухгалтерской отчетности. Они не вмешиваются в другие функциональные полномочия подконтрольного органа.

К межведомственного контроля следует отнести и контроль со стороны различных специализированных государственных инспекций, служб, комиссий, комитетов, управлений и т.п., которые структурно входят в состав соответствующих министерств или ведомств. Это пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, подразделения Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации, таможенной службы, управлений гражданской авиации и др. Согласно предоставленным им полномочиям они осуществляют контроль за соблюдением общеобязательных правил в различных сферах деятельности - промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, охране природы и т.д.

Надведомственный контроль осуществляют органы общей компетенции - Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные администрации по вопросам хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства, независимо от ведомственного подчинения объектов контроля.

Еще одной характерной чертой указанных видов контроля является то, что только по результатам ведомственного и надведомственного контроля виновное лицо можно привлечь к дисциплинарной ответственности при том, что проверки осуществляют высшие должностные лица, наделены правом приема на работу. Результатом проведения межведомственного контроля может стать привлечение к административной или уголовной ответственности.

Контроль осуществляют в форме проверок (обследование и изучение отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляют справку или докладную записку), ревизий (документальный контроль финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется акт), истребования отчетов и т. п. Контроль следует отличать от близкого к нему вида государственной деятельности - надзора, хотя они имеют некоторые общие признаки. их объединяют единая цель - обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, формы осуществления работы - проверки, истребование отчетов, объяснений и т.п., обязательность указаний. Но контроль, в отличие от надзора, проводится повседневно и беспрерывно широким кругом органов. Надзор же осуществляет единственный государственный орган - прокуратура. (Санитарный, пожарный надзор и некоторые другие виды деятельности неточно называются наблюдением. Действительности же - это контроль. Разная у них и нормативная база. Главное же, чем отличается контроль от надзора, - это то, что контролирующий орган имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта (иногда подменяя собой руководящий орган этого объекта) и самостоятельно привлекать правонарушителей к юридической ответственности, в то время как прокуратуру лишены таких возможностей. Например, органы пожарного, санитарного надзора, ветеринарного контроля могут принять решение о приостановке (при наличии оснований для этого) работы подконтрольного им объекта до устранения выявленных ими правонарушений. Такие их действия фактически приравниваются к управленческой деятельности администрации этих объектов или высших отношении них органов. Кроме того, они могут самостоятельно привлекать к административной ответственности виновных в нарушении правил должностных лиц объектов, эксплуатация которых приостановлена.

Следовательно, контроль можно охарактеризовать как составную часть (элемент) управления, обеспечивает систематическую проверку выполнения Конституции, законов Украины, других нормативных актов, соблюдение дисциплины и правопорядка и состоит во вмешательстве контролирующих органов в оперативную деятельность подконтрольных органов, предоставлении им обязательных для исполнения указаний, прекращении, изменении или отмене актов управления, осуществлении принуждения относительно подконтрольных органов.

Надзор же имеет целью выявление и предупреждение правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности, без права вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменения или отмены актов управления.

Обращения граждан является особым способом обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, существенно отличается от контроля и надзора. Отличие между ними состоит в том, что инициаторами проверок здесь выступают не государственные образования (их должностные лица), а граждане. Обращаясь в компетентные органы с заявлениями и жалобами, они сигнализируют о выявленных ими нарушениях законности и дисциплины, тем самым позволяя полномочным органам разобраться в сути дела, привлечь, если на это есть основания, к ответственности виновных. Обращения граждан за защитой своих прав в компетентные органы являются важным средством обеспечения их прав и свобод, законности и дисциплины в целом.

В юридической литературе выделяют и общественный контроль, к которому относят контроль со стороны различных общественных групп - профсоюзов, трудовых коллективов, партий, движений и т.п., а также отдельных граждан. Но и здесь также отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности. Вместе с тем следует отметить, что отдельные общественные образования имеют существенные контрольные полномочия.