Развитие местных советов (1928—1990 гг.)

 

На протяжении всего рассматриваемого периода шло строительство социалистического государства. Социализм унаследовал и развил чиновничью систему, а также реанимировал давние российские традиции административно-законодательного принуждения. Именно в это время сформировалась и получила законченные формы административно-командная система, в которую никак не могло «вписаться» местное самоуправление. Но вернемся к началу этого периода.

1 слайд. Новые реалии, которые были вызваны к жизни условиями НЭПа, все более противоречили партийному курсу на жестко централизованную государственную систему. Поэтому примерно с конца 20-х — начала 30-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственно-партийного руководства. Стала быстро формироваться новая структура единых, централизованных государственных органов, где все уровни соподчинения (от всесоюзных до местных) были четко определены. Демократические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили скорее обрядовый характер.

Старое административно-территориальное деление России на губернии и уезды уже не отвечало целям и задачам нового социалистического государства. Новая система административно -территориального устройства должна была не только выявить все хозяйственные возможности мест в интересах общего экономического подъема советской страны, но и способствовать укреплению диктатуры рабочего класса, упрочению местных органов государственной власти.

Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные образования. К началу 1930 г. по всей территории страны было введено новое районирование.

Однако вскоре районирование было пересмотрено, ибо центр внимания советских и партийных органов был перенесен в район как основное звено социалистического строительства в деревне. Эта мера должна была активизировать процесс коллективизации, приблизить партийный и советский аппарат к селу, колхозам, а также упростить связи ЦК и областей с местами. В соответствии с этим округа были в основном ликвидированы постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930 г. Они в виде исключения сохранились в отдельных малонаселенных территориях. Одновременно многие сельские районы были разукрупнены, и их общее количество составляло к 1937 г. 3307 (против 1641 в 1927 г.).

В 30-е годы в территориальном управлении страной превалирующим оказался политический принцип, связанный первоначально с доктриной руководящей роли рабочего класса и ведущего значения пролетарских центров. Поэтому территории, административно подчиненные городским Советам, стали занимать особое положение в системе советского управленческого и административно - территориального устройства.

2 слайд. Принципы образования территорий городских Советов были закреплены в постановлении Президиума ЦИК СССР от 9 августа 1930 г. «Об организации работы городских Советов в связи с ликвидацией округов»[1]. Согласно этому постановлению города с населением свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие крупное промышленное и культурно-политическое значение, могли выделяться в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их областным (краевым) исполкомам или ЦИК республик, не имеющих областного деления. К таким городам присоединялась сельская территория в пределах не более одного района. В следующем постановлении ВЦИК от 30 августа 1930 г. были определены основные условия присоединения: к городу присоединялась только такая сельская местность, которая экономически была связана с этим городским поселением (систематический сбыт продукции сельского хозяйства в этом городе, обслуживание городскими социально-культурными учреждениями населения прилегающих сельских местностей и т.п.).

Низовые административные районы и территории, подчиненные горсоветам, стали базовыми звеньями административно-территориального устройства страны и первичными звеньями советской формы самоуправления. Постановление Президиума ЦИК СССР от 8 февраля 1928 г. указывало, что «городские советы являются высшими органами власти на территории города или рабочего поселка».

Положение о сельских советах РСФСР от 1 января 1931 г. определяло, что «сельсовет на объединенной им территории является высшим органом власти, через который пролетариат проводит свою диктатуру»'. В административных районах, городах и сельских советах (низовых административно-территориальных образованиях, подчиненных непосредственно районам) сосредоточились местные органы советской власти, партийного аппарата, а также органы управления культурной и общественной жизнью.

Слайд 3. Задачи местных органов государственной власти СССР сводились к следующему: 1) обеспечение законности, социалистического правопорядка, контроль над правильным соблюдением общегосударственных законов; 2) руководство деятельностью подчиненных им органов управления; 3) управление местным хозяйством в пределах своей компетенции.

В целом если административные районы с райсоветами сложились как инструмент руководства сельскохозяйственными производствами, то горсоветы с присоединенными территориями были созданы и для обеспечения руководства промышленностью, транспортом организации социально-культурного строительства.

Слайд 4. В середине 30-х годов в стране окончательно утвердился тоталитарный режим. Всякое проявление народовластия было исключено, а демократические права и свободы, провозглашенные в Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.), превратились в фикцию.

Согласно Конституции была модернизирована система органов государственной власти на местах, Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Согласно гл. VIII Конституции «Местные органы государственной власти» систему местных органов власти союзных республик составляли местные Советы депутатов трудящихся — краевые, областные. Советы автономных областей, окружные Советы национальных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые и сельские Советы депутатов трудящихся. Каждому звену административно-территориальной системы соответствовал местный орган государственной власти. В союзных республиках, как правило, действовала трехзвенная система местных Советов, при этом в большинстве союзных республик вышестоящим звеном являлся областной Совет.

Система съездов Советов была упразднена. Все органы государственной власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства. Советы депутатов трудящихся выбирались на два года избирателями (гражданами СССР, достигшими 18 лет) соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Советы собирались на сессии, сроки созыва которых определялись конституциями союзных республик. Советы избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные органы — исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов. В частности, после проведенных в РСФСР (январь 1939 г.) сессий местных Советов каждый городской Совет депутатов трудящихся избирал председателя, заместителей председателя, секретаря и от 6 до 11 членов исполнительного комитета.

Советы формировали отделы (и управления) исполнительных комитетов по различным отраслям управления в соответствии с компетенцией каждого звена советской административно-территориальной системы. Вышестоящие Советы были вправе отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. Вышестоящие исполнительные комитеты имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов.

Слайд 5. Условия Великой Отечественной войны и послевоенного периода восстановления народного хозяйства СССР заметно усилили государственную вертикаль управления. Например, в течение 1943—1944 гг. на территории РСФСР были созданы 14 новых областей, а за 1946—1954 гг. еще четыре новые области.

40-е и первая половина 50-х годов — самое «глухое» время в развитии советского местного самоуправления. О самоуправлении ^в это время фактически ничего не говорили и не писали. Термин «самоуправление» был вообще изъят из обихода.

Теоретически роль Советов как единой системы органов государственной власти искусственно абсолютизировалась, но практически жестко проводился принцип непосредственного партийного руководства деятельностью Советов всех уровней.

Советы работали в сессионном порядке. Процедура сессий Советов депутатов трудящихся устанавливались конституциями союзных и автономных республик. В частности, в городских и сельских Советах срок созыва сессий устанавливался не реже одного раза в месяц. На этих сессиях принимались решения, предусматривавшие административную ответственность за определенные нарушения (в частности, по охране общественного порядка, охране здоровья населения, установлению порядка и времени торговли, по борьбе со стихийными бедствиями и т.п.). Из депутатов на сессиях Советов по отдельным отраслям образовывались постоянные комиссии:

мандатная, бюджетно-финансовая, местной промышленности, сельского хозяйства и заготовок, здравоохранения, народного образования, культурно-просветительной работы, социального обеспечения, торговли и кооперации, коммунального хозяйства и благоустройства, дорожного строительства и т.п. Кроме постоянных комиссий, избирались и временные комиссии для реализации отдельных поручений, единовременных заданий и т.п.

Местные Советы выбирали исполнительные комитеты, которые являлись их исполнительными и распорядительными органами. Исполкомы Советов действовали на основе принципа двойного подчинения: они непосредственно были подотчетны как Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета. Исполкомы Советов имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполкомов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов. Акты нижестоящих Советов могли быть отменены только вышестоящим Советом, но не исполкомами или другими органами управления.

Для руководства отдельными отраслями хозяйственного и культурного строительства на своей территории местные Советы образовывали отделы и управления исполнительных органов. В конституциях союзных и автономных республик давался перечень отделов и управлений исполкомов, создаваемых Советами.

Например, районные советы имели следующие отделы: дорожный, здравоохранения, кинофикации, культурно-просветительной работы, народного образования, общий, сельского хозяйства, социального обеспечения, торговли, финансовый, плановую комиссию, сектор кадров при председателе исполкома. Кроме того, могли еще образовывать отделы (с утверждения соответствующих вышестоящих государственных органов) коммунальной и местной промышленности. При районных Советах функционировали отделы министерства внутренних дел и государственной безопасности. Такие же отделы, кроме дорожного, создавались и в городских Советах депутатов трудящихся.

Слайд 6. После XX съезда КПСС (1956 г.) началась «оттепель».

В 1957 г. была осуществлена первая послевоенная коренная перестройка управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы экономические административные районы (в основном совпадающие с областным административным делением) и в них — для руководства промышленными предприятиями и стройками — советы народного хозяйства (совнархозы), представляющие органы государственного управления на местах и находящиеся в непосредственном подчинении советов министров союзных республик.

В связи с перестройкой административно - территориального деления, образованием промышленных и сельских районов, а также последующим их расформированием, выделением городов республиканского, краевого (областного) и районного подчинения произошли заметные изменения в организационной и территориальной структуре органов советской власти. Однако эти реформы и реорганизации, проводившиеся в условиях сохранения жесткой централизации, командного, волюнтаристского стиля отношений, изобиловали противоречиями. О возрождении территориального (регионального) самоуправления не могло быть и речи, ибо самостоятельность мест и самостоятельность населения шли вразрез с теми целями и принципами, которые ставили перед собой партийные лидеры. Поэтому реформы конца 50-х — середины 60-х годов так и не смогли достичь поставленных целей.

Слайд 7. В Законе РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»'(1971 г.) отмечалось: «Городской, районный в городе Совет депутатов трудящихся является органом государственной власти в городе, городском районе и решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся города, с учетом исторических, экономических, географических и других особенностей» (ст. 1). Хотя законы РСФСР о полномочиях были приняты для каждого территориального звена, т.е. области (края) до поселкового и сельского Совета, их права и обязанности не были четко разграничены — все занимались одним и тем же. В реальной же ситуации полномочия сосредоточивались на областном уровне, что лишало нижестоящие уровни свободы действий.

Преобладание ведомственных интересов, концентрация финансовых и материальных ресурсов в министерствах и ведомствах привели к экономической недееспособности местных органов государственной власти и управления (местных Советов народных депутатов). Хотя деятельность местных Советов связывалась с обслуживанием потребностей населения, развитием социальной инфраструктуры, на долю Советов в РСФСР приходилась лишь четвертая часть жилого фонда. В то же время ведомствам принадлежала половина, а оставшуюся часть составляли кооперативный и индивидуальный фонды.

Слайд 8. Период 1977—1990 гг. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления. Система органов местной власти функционировала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сложились организационно-правовые предпосылки автономизации местного, районного и городского управления.

Административный район оставался одним из основных и наиболее распространенных единиц административно - территориального деления с местными органами управления. В 1970—1980 гг. общее число административных районов увеличивалось примерно на 20 единиц в год.

Социалистический город как объект управления находился в фазе стабильного эволюционного развития. Планы экономической и социального развития СССР предусматривали направления развития городов в связи с задачами по размещению производительных сил, развитию хозяйственных комплексов союзных республик. На местном уровне решающую роль в управлении городами играли городские Советы, осуществлявшие политические, хозяйственные и социальные функции. Все внешние системы (общественно-политический строй, государственное устройство, структура органов государственного управления) трансформировались достаточно медленно. Однако многие проблемы, связанные с искажением основных принципов демократии и местного самоуправления в системе государственного устройства страны, расцвели пышным цветом именно в этот период, что и привело, в конечном счете, к вызреванию так называемой «перестройки», заведя в тупик всю систему государственного управления национальной экономикой.

Интерес к идее местного самоуправления (естественно, социалистического) возродился во второй половине 80-х годов, что было связано с началом новых преобразований, начатых по инициативе высшего руководства страны (очередная реформа «сверху»).

С середины 80-х годов по инициативе местных органов началось внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета. Именно обеспечению деятельности местных Советов на основе принципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая работа.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее выполнявшиеся исполкомами (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и т.п.).

Между тем в изменившихся условиях политической жизни страны разрешать проблемы соотношения полномочий и функций президиумов местных советов и исполкомов становилось все сложнее. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев «сильные Советы» стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Советов. В конечном итоге подобная практика ускорила осознание того, что формы построения Советов и исполнительного аппарата требуют коренных изменений.

 

[1] Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. 1931. № 11. Ст. 142.