2020-06-12
340Лекция III. Государственное регулирование и государственное управление
отношениями недропользования
Вопросы
1. Понятие государственного регулирования и государственного управления отношениями недропользования. Цели государственного управления отношениями недропользования
2. Разграничение компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования.
3. Виды государственных органов управления недропользованием и их компетенция
4. Информационное обеспечение государственного управления отношениями недропользования.
3.1. Понятие государственного регулирования и государственного управления
отношениями недропользования.
Цели государственного управления отношениями недропользования
Устойчивое, поступательное развитие современного общества возможно только при условии государственного регулирования природопользования вообще и пользования недрами в частности. Современные технологии природопользования предполагают причинение вреда окружающей среде. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Требования устойчивого развития предполагают, что улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в тех пределах хозяйственной емкости биосферы, превышение которых приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям. Именно эти требования, закреплённые в Указе Президента РФ N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г.[1], лежат в основе государственного регулирования отношениями недропользования.
|
|
|
Исходные требования государственного регулирования отношений недропользования предусмотрены Разделом IV федерального закона «О недрах». Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учёта и контроля. В задачи государственного регулирования входят:
определение объёмов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
|
|
|
введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр[2].
Государственное регулирование отношений недропользования возможно в двух формах: 1) путём реализации компетентными государственными органами своих властных полномочий по управлению использованием недр (правовые формы); 2) через создание экономического механизма стимулирования рационального недропользования и охраны недр.
Властная деятельность государства включает в себя правотворческую деятельность представительных органов по формированию правовой базы для деятельности субъектов недропользования, правоисполнительную деятельность исполнительных органов по созданию условий для полной и точной реализации требований законодательства о недрах и деятельность судебных органов по отправлению правосудия, объективному и беспристрастному разрешению споров, возникающих в процессе недропользования между различными субъектами на основе требований действующего законодательства.
Экономический механизм стимулирования рационального недропользования и охраны недр предусматривает:
- разработку государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
- разработка федеральных программ в области развития недропользования в Российской Федерации, целевых программ в области недропользования субъектов Российской Федерации;
- установление платы за недропользование;
- проведение экономической оценки запасов полезных ископаемых;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране недр и окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению недропользования.
Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, её рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. В решении этой задачи должны принимать участие все государственные органы Российской Федерации всеми возможными для государства способами. Таким образом, государственное регулирование отношений недропользования – это комплекс мер, принимаемых всеми ветвями государственной власти Российской Федерации, направленных на рациональное и безопасное использование недр в интересах настоящего и будущего поколений народов России.
По своему содержанию государственное регулирование отношений недропользования является более широким понятием, чем государственное управление данными отношениями. Разграничение этих двух смежных понятий можно провести по субъектам и функциям регулятивного воздействия в отношениях недропользования. Государственное управление отношениями недропользования – это организационно-управленческая деятельность компетентных государственных органов исполнительной власти, направленная на обеспечение рационального и эффективного недропользования, контроль за ним в целях точного и неуклонного соблюдения требований законодательства о недрах, предупреждения и пресечения нарушений в области недропользования и привлечение лиц, виновных в нарушении требований законодательства о недрах, к юридической ответственности.
|
|
|
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора[3]. Основными принципами государственного управления отношениями недропользования являются:
- обеспечение устойчивого развития общества;
- разграничение государственного управления отношениями недропользования и хозяйственной деятельности в данной сфере;
- обеспечение рационального и безопасного недропользования;
- платность недропользования;
- гарантированное обеспечение государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета;
- приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации при регулировании недропользования.
Государственное управление отношениями недропользования призвано обеспечить максимально полное и эффективное использование природных богатств недр в интересах всего многонационального народа Российской Федерации. В составе государственного управления отношениями недропользования можно выделить три относительно самостоятельных части - государственное геологическое изучение недр, государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Государственное геологическое изучение недр имеет своей целью сбор, обработку и оценку информации о количестве и качестве полезных ископаемых, местах их залегания, степени изученности и освоенности месторождений. В рамках государственного геологического изучения недр составляются геологические карты территории Российской Федерации, её континентального шельфа, отдельных регионов и территорий, в соответствии с государственными программами производятся поисковые и геологоразведочные работы, неправленые на обнаружение новых и уточнение границ и объёмов ранее открытых месторождений полезных ископаемых, осуществляется государственный мониторинг недр. Полученная горная информация подлежит экспертизе, имеющей целью дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи, и фиксируется в государственных реестрах и кадастрах. Государственное геологическое изучение недр осуществляется компетентными государственными органами, специализированными организациями, имеющими соответствующую лицензию, а также недропользователями.
|
|
|
Задачами государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Формами контроля являются проверка регулярных отчётов недропользователей об объёмах и видах выполненных работ, а также проведение периодических проверок, связанных с выездом государственных инспекторов на место проведения работ по пользованию недрами.
Целями государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Надзор осуществляется компетентными государственными органами во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами. Правом на участие в осуществлении государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, обладают органы местного самоуправления, профессиональные союзы, общественные организации.
3.2. Разграничение компетенции Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
в сфере регулирования отношений недропользования
Разграничение компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления строится на основании норм Конституции Российской Федерации и принятых в её развитие нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В исключительном ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, федеральная государственная собственность и управление ею, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, геодезия и картография (ст. 71 Конституции РФ). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия. Таким образом, основная часть горного права и законодательства о недрах, за исключением правового режима континентального шельфа и особой экономической зоны, находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.
Детальное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования установлено Законом РФ «О недрах» (ст.ст. 3 – 5). К основным полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся:
1) определение и реализация федеральной политики недропользования, стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;
2) установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
3) создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах; составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;
4) государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
5) определение совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
6) распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации; распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр;
7) введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
8) установление размеров и порядка взимания платы за геологическую информацию о недрах, а также утверждение соглашений на условиях раздела продукции;
9) защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации;
10) государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;
11) заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр;
12) иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.
Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы[4]. Отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования, отнесённые к ведению Российской Федерации, могут быть переданы субъектам Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Решение о передаче отдельных полномочий субъектам Российской Федерации должны быть оформлены федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют регулирование отношений недропользования в пределах подведомственной им территории. В состав их полномочий входит:
1) участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
2) разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
3) создание и ведение территориальных фондов геологической информации; составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4) участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность; проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения;
6) установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
7) участие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр в пределах, установленных действующим законодательством;
8) участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;
9) государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком;
10) регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с федеральным законодательством.
В целях уточнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования могут быть приняты соответствующие законы субъектов Российской Федерации[5]. Законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, в случае их противоречия применяются положения федеральных законов.
Полномочия органов местного самоуправления определяются на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и принятых на их основании подзаконных нормативно-правовых актов. Органы местного самоуправления, в пределах подведомственных им территорий, имеют право на:
1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;
2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
3) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;
4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках, предоставленных для добычи общераспространенных полезных ископаемых, при наличии возможности использования альтернативных источников сырья;
5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
3.3. Виды государственных органов управления недропользованием и их компетенция
Государственное управление отношениями недропользованием осуществляется органами общей компетенции и органами специальной компетенции в сфере недропользования. К числу федеральных органов общей компетенции относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Федеральными органами специальной компетенции являются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и государственные комитеты.
Президент Российской Федерации является главой государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, назначает и освобождает министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, принимает решение о его отставке. Поручения Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации, в том числе по вопросам недропользования, подлежат обязательному исполнению. В качестве главы государства, Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. По вопросам, отнесённым к его компетенции, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых непосредственно населением по партийным спискам. Федеральное Собрание принимает федеральные законы, бюджет Российской Федерации, участвует в разработке и реализации федеральной политики в области недропользования, стратегии использования, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы[6]. Государственная Дума и Совет Федерации вправе требовать отчёта федеральных министров, иных членов Правительства Российской Федерации о выполненной работе, давать оценку работе федеральных министерств и ведомств. Государственная Дума вправе принять решение о недоверии Правительству Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, в том числе недрами. По вопросам, отнесённым к его ведению, Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Правительство Российской Федерации утверждает федеральные программы, обеспечивает их реализацию и контроль за исполнением, определяет штатную численность и компетенцию федеральных органов исполнительной власти.
Основными федеральными органами специальной компетенции в сфере недропользования являются Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Отдельные полномочия в сфере государственного управления недропользованием закреплены за иными государственными органами[7]. Федеральные органы специальной компетенции в сфере недропользования в целях реализации возложенных на них полномочий имеют право привлекать для углублённой проработки вопросов научные и иные организации, ученых и специалистов, создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы, запрашивать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр[8]. МПР России самостоятельно принимает нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами; определяет порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса; порядок переоформления лицензий на пользование участками недр и форму бланка лицензии на пользование недрами. МПР России утверждает классификацию запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых, устанавливает порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а так же осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом управления государственным фондом недр[9]. К основным полномочиям Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов относятся организация и проведение геологического изучения недр, проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, государственная экспертиза горной информации. На Роснедра и его территориальные органы возложены обязанности по организационному обеспечению государственной системы лицензирования пользования недрами, проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами и утверждению их итогов, выдаче, оформлению и регистрации лицензий на пользование недрами, внесение в них изменений и дополнений, а также переоформление лицензий. Ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами так же возложено на Роснедра. Его территориальные органы осуществляют предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах, выдают заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений. По решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и МПР России, за Федеральным агентством по недропользованию могут быть закреплены и иные вопросы.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом геологического контроля[10]. Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне, за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе. Данная служба выдает в установленном порядке лицензии на экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них, на экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации, на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации. Росприроднадзор и его территориальные органы организует и проводит государственную экологическую экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов, документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Дополнительно данная служба выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности, применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности и органом государственного горного надзора[11]. Она имеет право устанавливать порядок регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведение этого реестра; порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов; порядок проведения технического расследования причин аварий и инцидентов; порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности. Приказы Ростехнадзора по данным вопросам подлежат исполнению всеми органами и организациями вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности. Ростехнадзор и его территориальные органы осуществляют лицензирование деятельности в области недропользования, выдают разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах, на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода. Также на него возложены обязанности по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра таких объектов. Ростехнадзор и его территориальные органы организуют и проводят в государственную экологическую экспертизу технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов недропользования, материалов по созданию организаций горно-добывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающих использование природных ресурсов. Являясь органом государственного горного надзора, Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ, контролирует готовность подразделений военизированных горно-спасательных частей к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Разграничение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования отношений недропользования производится в соответствии с законами данного субъекта. Так, в соответствии с Законом Томской области от 12 сентября 2003 г. № 116-ОЗ «О недропользовании на территории Томской области» произведено разграничение полномочий между Государственной Думой Томской области и Администрацией Томской области в сфере регулирования отношений недропользования. К полномочиям Государственной Думы Томской области отнесены:
1) принятие законов и иных нормативных правовых актов Томской области о недрах, внесение в них изменений и дополнений;
2) проведение общественных слушаний по вопросам недропользования;
3) принятие решений о назначении областных референдумов по вопросам недропользования;
4) установление порядка предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов Томской области в сфере использования и охраны недр;
6) регулирование иных вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с действующим законодательством.
В состав полномочий Администрации Томской области входят:
1) участие в разработке и реализации федеральных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
2) разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
3) создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств областного бюджета и местных бюджетов;
4) участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
5) составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
6) распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на территории Томской области и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения, подготовка совместно с Российской Федерацией перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
7) защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
8) обеспечение функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр, подготовка условий пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Томской области;
9) установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
10) участие в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;
11) участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;
12) государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;
13) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
14) регулирование иных вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с действующим законодательством.
3.4. Информационное обеспечение государственного
управления отношениями недропользования
Эффективное государственное управление отношениями недропользования невозможно без наличия достоверной и научно-обоснованной информации о количестве и качестве полезных ископаемых, порядке их использования, субъектах и целях недропользования. Формирование предварительной информации, необходимой для осуществления государственного управления, осуществляется всеми субъектами недропользования в разовом, периодическом или текущем порядке[12]. Сбор, обработка, оценка и хранение данной информации осуществляется на всей территории Российской Федерации компетентными государственными органами по единым методикам. Информационное обеспечение государственного управления отношениями недропользования имеет многоуровневую систему. Учёту подлежит: а) информация о геологическом строении недр; б) информация о запасах полезных ископаемых; в) информация о работах, связанных с недропользованием. Горная информация находится в государственной или частной собственности и государственном ведении.
Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр (далее – геологическая информация), содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, находится в государственной собственности или частной собственности пользователя недр[13]. Геологическая информация представляется в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации. Она может представляться в виде:
1) текстовой информации на бумажных носителях (геологические отчеты и приложения к ним, проектная и технико-экономическая документация, протоколы заседаний комиссий, формы статистических наблюдений, методические, нормативные и информационные документы, полевые журналы и пр.);
2) картографической информации на бумажных носителях любых форматов или металлических основах (геологические карты, планы, разрезы, профили и другие отображения информации на плоских планах и пр.);
3) фактографической информации (керн, шлифы, образцы пород, руд, ископаемых флоры и фауны, пробы жидкостей и газов, кино- фотоматериалы, слайды и пр.);
4) цифровой геологической информации на электронных, магнитных, магнитооптических и других машинных носителях (банки данных, базы данных, файлы, содержащие геологические данные, текстовые, табличные и графические документы, геологические карты, планы, разрезы, геофизические профили и пр.).
Геологическая информация может носить открытый и закрытый характер. Закрытый характер носит геологическая информация, отнесённая к сведениям, составляющим государственную тайну, а так же полученная недропользователями в процессе выполнения работ, финансируемых за счёт собственных средств и отнесённая ими к коммерческой тайне. Условия доступа к данной информации определяются недропользователем самостоятельно, государственные органы обязаны обеспечить конфиденциальность данной информации и несут предусмотренную законом ответственность за её разглашение.
Список
стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых
составляют государственную тайну
| Сведения, составляющие государственную тайну | |
| Нефть | сведения о балансовых запасах в недрах |
| Растворённый в нефти газ | сведения о балансовых запасах в недрах |
| Никель | сведения о балансовых запасах в недрах |
| Кобальт | сведения о балансовых запасах в недрах |
| Тантал | сведения о балансовых запасах в недрах, добыче, об объёмах производства в натуральном выражении |
| Ниобий | сведения о балансовых запасах в недрах, добыче, об объёмах производства в натуральном выражении |
| Бериллий | сведения о балансовых запасах в недрах, добыче, об объёмах производства в натуральном выражении |
| Литий | сведения о балансовых запасах в недрах, добыче, об объёмах производства в натуральном выражении |
| Редкие земли иттриевой группы | сведения о балансовых запасах в недрах, добыче, об объёмах производства в натуральном выражении |
| Особо чистое кварцевое сырьё | сведения о балансовых запасах в недрах и добыче |
Геологическая информация предоставляется заинтересованным лицам за плату на основании поданной заявки. Допускается как ознакомление с содержанием геологической информацией с правом выписок и выкопировок, так и получение копий документов и информационных материалов. Принятие решения о предоставлении геологической информации и определение размеров платы за её использование производится в течении 10 дней с даты подачи заявки.
Государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляются с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых утверждаются федеральным органом управления государственным фондом недр. В целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях федеральным органом государственного управления фондом недр ведётся государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых[14]. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержит геолого-экономическую оценку месторождения, а также включает в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых составляется и ведётся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой недропользователями в федеральный и территориальные фонды геологической информации.
Запасы полезных ископаемых разведанных месторождений, а так же геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, подлежат государственной экспертизе[15]. Целями данной экспертизы является создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определение размеров платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, оценка достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. Экспертиза назначается органом управления государственным фондом недр и проводится уполномоченным государственным учреждением[16] на основания заявления заинтересованного лица. К заявлению прилагаются все материалы, необходимые для проведения экспертизы, а так же документ, подтверждающий оплату государственной экспертизы. Для проведения экспертизы формируется экспертная комиссия, которая вправе требовать предоставления любой необходимой информации от граждан, юридических лиц и государственных органов. заключение экспертизы подписывается всеми членами экспертной комиссии и утверждается решением органа управления государственным фондом недр. При несогласии с заключением, член экспертной комиссии вправе приложить особое мнение. Срок проведения экспертизы составляет до 90 дней, в особых случаях он может быть продлён ещё на 60 дней.
Проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и геологической информации об участках недр является обязательным условием для предоставления участка недр в пользование. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.
С целью учета состояния минерально-сырьевой базы Российской Федерации ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Порядок его ведения утверждён решением федерального органа управления государственным фондом недр[17]. Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведётся территориальным органом управления государственным фондом недр, сведения территориальных балансов сводятся в единый федеральный баланс и подлежат ежегодному обновлению в установленные сроки. Государственный баланс запасов полезных ископаемых содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых. Запись в балансе производится в соответствии с классификацией запасов полезных ископаемых в зависимости от вида полезных ископаемых, их экономическому значению, степени геологической изученности, сложности геологического строения, степени их изученности и запасов в месторождении[18]. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их изменение осуществляются по данным геологоразведочных и добычных работ, а также по результатам переоценки запасов в связи с изменением параметров подсчета запасов. Запасы полезных ископаемых учитываются по месторождениям полезных ископаемых, рудным районам, бассейнам, субъектам Российской Федерации, Федеральным округам и по Российской Федерации в целом. Основанием для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс являются заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, утверждаемые федеральным органом управления государственным фондом недр.
Списание запасов полезных ископаемых с государственного баланса осуществляется на основании заключений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, актов о списании запасов полезных ископаемых, утверждаемых федеральным органом управления государственным фондом недр и органом государственного горного надзора. Запасы полезных ископаемых и содержащиеся в них полезные компоненты, учтенные государственным балансом, подлежат списанию с государственного баланса без проведения государственной экспертизы в случае добычи запасов полезных ископаемых из недр или их потерь в процессе добычи. Государственная отчётность о состоянии и движении запасов полезных ископаемых при их добыче и первичной переработке не подлежит разглашению, если в соответствии с законодательством Российской Федерации она отнесена к сведениям, составляющим государственную или коммерческую тайну. Пользование данными государственной отчётности производится в порядке, установленном законом.
Самостоятельному учёту подлежит информация о работах по геологическому изучению недр[19]. Ведение государственного реестра работ по геологическому изучению недр возложено на федеральный и территориальные органы управления государственным фондом недр. Целями ведения государственного реестра работ являются осуществление государственного управления и государственного регулирования отношений недропользования, мониторинг состояния геологической изученности территории Российской Федерации. Работы по геологическому изучению недр, осуществляемые на основании государственного контракта или лицензии на пользование недрами, подлежат государственной регистрации до начала их производства. Для регистрации работ недропользователем подаётся заявка с приложением перечня объектов работ по геологическому изучению недр и копии лицензии на пользование участком недр либо заключенного государственного контракта на проведение работ по геологическому изучению недр. В случае изменения наименования, видов и сроков работ, площади или района работ, а также лица, осуществляющего работы по геологическому изучению недр, изменения в государственном реестре работ по геологическому изучению недр производится в общем порядке.
Вопросы для самоконтроля:
1) Определите соотношение государственного регулирования и государственного управления отношениями недропользования.
2) Назовите задачи государственного регулирования отношений недропользования.
3) Назовите субъектов государственного регулирования отношений недропользования.
4) Определите формы государственного регулирования отношений недропользования.
5) Назовите правовые формы государственного регулирования отношений недропользования.
6) Перечислите принципы государственного регулирования отношений недропользования.
7) Назовите государственные органы, осуществляющие государственное управление отношениями недропользования.
8) Какой орган является головным в системе государственных органов управления отношениями недропользования?
9) Перечислите основные информационные банки, обеспечивающие хранение информации, необходимой для государственного управления отношениями недропользования.
[1] СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
[2] ФЗ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в редакции от 3 марта 1995 г.). Ст. 35.
[3] ФЗ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в редакции от 3 марта 1995 г.). Ст. 36.
[4] В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» федеральным орган управления государственным фондом недр является Федеральное агентство по недропользованию // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.
[5] См., например: Закон Краснодарского края от 10 октября 1997 года № 101-КЗ «О недропользовании на территории Краснодарского края»; Закон Брянской области от 5 августа 2002 года № 48-з «О недропользовании на территории Брянской области»; Закон Тюменской области от 6 октября 2005 г. № 402 «О недропользовании в Тюменской области» и др.
[6] Так, например, перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавливаются федеральными законами.
[7] Так, например, Федеральное агентство геодезии и картографии обеспечивает создание и ведение федерального и региональных картографо-геодезических фондов Российской Федерации, службу контроля деформации земной поверхности, входящую в федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей, в том числе гравиметрических фундаментальной и первого класса, плотность и точность которых обеспечивают создание государственных топографических карт и планов, решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач, проектирование, составление и издание общегеографических, политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов межотраслевого назначения, а также учебных картографических пособий, создание и обновление государственных топографических карт и планов в графической, цифровой, фотографической и иных формах, точность и содержание которых обеспечивают решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач, издание этих карт и планов, а также осуществление топографического мониторинга, дистанционное зондирование Земли в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности.
[8] Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260.
[9] Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.
[10] Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.
[11] Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
[12] В разовом порядке формируется горная информация о наличии и запасах полезных ископаемых, характеристиках их месторождений. Информация о субъектах и объектах недропользования формируется по мере предоставления в пользование конкретных участков недр в пользование отдельных субъектов в текущем порядке. Каждый субъект недропользования в обязательном порядке предоставляет в компетентные государственные органы отчёт о работах, проведённых за определённый период времени. Порядок и сроки предоставления данной информации закреплены нормативно.
[13] Подробнее о праве собственности на геологическую информацию см. главу II настоящего учебника.
[14] Под месторождением полезных ископаемых понимается участок недр, на котором запасы полезных ископаемых, их качество, технологические свойства, гидрогеологические и горно-технические условия разработки изучены в степени, позволяющей обосновать целесообразность дальнейшей разведки и разработки либо с полнотой, достаточной для технико-экономического обоснования их вовлечения в промышленное освоение. В проекте федерального закона «О недрах», внесённом Правительством РФ, понятие месторождения полезных ископаемых определяется как «природное скопление полезных ископаемых, которое в количественном и качественном отношении может быть предметом промышленной разработки при данном состоянии техники и технологии в данных экономических условиях».
[15] Порядок проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и геологической информации установлен Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. N 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение» // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 651.
[16] Согласно приказу Федерального агентства по недропользованию от 22 февраля 2005 г. N 185 проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, возложено на Государственное учреждение «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» (ГУ «ГКЗ»).
[17] Приказ МПР РФ от 15 декабря 2006 г. № 286 «Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 12 февраля 2007 г. № 7.
[18] См.: Приказ МПР РФ от 1 ноября 2005 г. № 298 «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 9 января 2006 г. № 2; Приказ МПР РФ от 11 декабря 2006 г. № 278 «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 29 января 2007 г. № 5.
[19] См.: Приказ МПР РФ от 21 декабря 2005 г. № 346 «Об утверждении Порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 13 марта 2006 г. № 11.
