Тема. «Современный федерализм и федерации»

1. Основные понятия и факторы федерализации.

2. Характеристики и концепции федерации.

3. Классификации федераций.

4. Федератизм как форма федерализма и примеры федеративной трансформации.

 

 

1. Основные понятия и факторы федерализации

Федерализм не тождествен федерации, при этом характер взаимоотношений между этими двумя поня­тиями можно рассматривать в двух плоскостях.

1) Если федерализм является общественной идеоло­гией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация — это дескриптивное понятие, описывающее конкрет­ное институциональное воплощение принципа федерализма (по­этому федерации столь различаются между собой: институ­циональное воплощение принципа федерализма может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

2) Другой подход к выявлению характера взаимоотно­шений федерализма и федерации предложил известный амери­канский исследователь федерализма Д.Элейзер. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные по­нятия, основное различие между ними заключается в масштабе.

Так, федерализм — это родовое понятие, обозначающее тип поли­тической организации, в то время как федерация представляет со­бой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов федеральных политических сис­тем выступают союзы, конституционно децентрализованные союзы, конфедерации, федеративно подобные отношения, ассо­циированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды. По убеждению Элейзера, «все институциональные формы федерализма призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единства управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, что­бы способствовать демократическому самоуправлению всего госу­дарства, либо его составляющих».

Основным различием между политическими формами, вопло­щающими принцип федерализма, фактически становится сте­пень их централизации (или нецентрализации). Так, в отличие от союза, в федерации образуется федеральный центр, который, как и составные территориальные единицы, может напрямую апелли­ровать к гражданам, получая от них мандат на те или иные дейст­вия и даже на отмену тех или иных решений территорий.

По сте­пени централизации федеральные политические системы можно расположить следующим образом: союз — конфедерация — унитарное децентрализованное (регионализованное) государство — федерация — унитарное государство.

Важно подчеркнуть, что принцип, идеи и дух федерализма мо­гут использоваться не только на национальном, но и на наднацио­нальном уровне. Так, Европейский Союз, очевидно, не является и не может являться унитарным образованием, но следует федера­тивному лозунгу «единства в разнообразии», признавая целост­ность и автономию своих составных частей — государств-членов и регионов. Взаимное уважение сторон, поиски компромисса, плю­рализм, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью общеевропейской конструкции, эти принципы более всего соответствуют такому многосоставному объединению, как ЕС.

Исторические факторы федерализации связаны с формированием федераций в виде новых госу­дарств, создаваемых, как правило, в процессе постфеодальной интеграции или пост­колониального объединения. Федерализация происходит в случае значительной исходной неоднородности объединяющейся территории и наличия у ее частей ин­тереса к интеграции.

С этими факторами обычно связан классический сценарий договорной ин­теграции. Однако подлинно суверенные государства практически не создавали федерации, в лучшем случае это были временные конфедеративные об­разования. Речь идет именно о полуавтономных политиях в рамках рыхлых союзов (типа Священной Римской империи) или слабо интегрированных между собой колониях.

Этноконфессионалъные факторы связаны с формированием федераций на основе полиэтнических государств, когда субъекты федерации более или менее сов­падают с этническими ареалами. Эти факторы оказали наибольшее воздействие на федерализацию в Индии, Пакистане, Эфиопии, Судане, Ираке, Бельгии, Боснии и Герцеговине. В Нигерии же региональная структура эволюционировала от простой внутриколониальной к более дробной этноконфессиональной, лучше учи­тывающей особенности этнической карты.

В то же время не следует считать, что федеративная модель развивается во всех полиэтнических государствах. Ее принятие требует принципиального решения со стороны центра. Федерализация не происходит в государствах:

• со слабо артикулированными интересами этнических общин;
• где нет территорий компактного проживания этнических групп;
• где действуют жесткие авторитарные и военные режимы.

К числу многонациональных и притом унитарных государств относятся та­кие страны, как Иран, Турция, Индонезия, Таиланд, Афганистан, большинство стран Африки и др. Однако политическая эмансипация этнических ареалов всегда остается возможным сценарием их политического развития. Примером служит Ирак, где курды воспользовались конфликтом между Западом и режимом С. Ху­сейна, чтобы начать конституирование своей автономии на севере страны. После свержения С. Хусейна курды получили большое влияние в иракской политике в целом, настаивая при этом на федерализации страны и особом статусе Иракского Курдистана.

Природно-географические факторы связаны с федерализацией государств, регионы которых разделены морскими преградами или горными барьерами. В усло­виях географического обособления часто развивается ярко выраженная региональ­ная идентичность, даже если обособленная территория не отличается по этническим параметрам. Примерами федераций, на формирование которых преимущественное влияние оказали природно-географические факторы, являются Коморские острова (три острова), Микронезия (три островных группы и четвертый отдельный остров), Сент-Киттс и Невис (два острова).

Но и в этом случае совсем не обязательно, чтобы государство, представляю­щее собой архипелаг или включающее островные группы, формировало федерацию. Одной лишь дифференцированной физико-географической геоструктуры недоста­точно, нужна еще реально развитая и артикулированная региональная идентич­ность. Поэтому обратными примерами служат Индонезия, Япония, Греция и др. Рядом с федерацией Сент-Киттс и Невис находится государство Антигуа и Барбуда, состоящее из двух равновеликих островов. Однако федерацией оно не является. В то же время процессы развития региональной идентичности на географически обособ­ленных территориях могут приводить к появлению требований о децентрализации.

Следует указать, что величина государственной территории не является сама по себе фактором федерализации (также как и децентрализации). Фактором явля­ется не размер, а степень неоднородности территории по тем или иным параметрам, что ведет к развитию региональной идентичности и дальнейшей артикуляции ре­гиональных интересов. Причем последнее происходит далеко не всегда и характер­но для политически более развитых обществ с их "региональной эмансипацией".

В то же время развитие федерализации зависит от политического режима в стране: авторитарный и тем более тоталитарный режим может какое-то время эффективно подавлять импульсы к децентрализации. По разным причинам не являются федера­циями такие крупные и, кстати, не столь уж однородные государства, как Китай, Япония, Индонезия, Таиланд, Афганистан, Иран, Турция, Заир, Перу, Колумбия, Боливия, Франция, Швеция и др.

В реальности, как правило, происходит смешение факторов федерализации. Очень часто связаны друг с другом исторические и этноконфессиональные факто­ры, которые действуют одновременно и параллельно.

Также следует понимать, что наличие дифференцированной геоструктуры только создает потенциал для федерализации. Актуализация этого потенциала зави­сит от конкретных условий политического развития страны и ее регионов.

Отсутствие федерализма в неоднородных государствах может объясняться несколькими причинами:

• сильной унитаристской традицией;
• наличием авторитарного режима;
• слабой региональной идентичностью;
• моноэтническим составом населения.

2. Характеристики и концепции федерации

 

Итак, федералистские подходы практикуют многие страны; к концу XX столетия в мире насчитывалось 25 федеративных госу­дарственных устройств. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по национальному, конфессиональному и лингвистическому составу и пр.

Исторически федерации возникали в разное время (существу­ют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникно­вение и развитие федеративных политий имеет свои особенности. Важнейшая задача состоит в том, чтобы выработать такой дизайн политических институтов федерации, который наи­лучшим образом обеспечивал бы ее выживание и развитие, а так­же предоставление экономических и политических благ гражда­нам, оправдывающих само ее существование.

Несмотря на разнообразие институционального дизайна, тем не менее, выделя­ют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

· верховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих фе­дерацию единиц — субъектов федерации;

· две структуры управления (федеральная и региональная), каж­дая из которых непосредственно связана со своими гражданами; обес­печение баланса власти и управления между уровнями федерации;

· формальное конституционное распределение законодатель­ных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определен­ные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

· обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента;

· посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями;

· институты и процедуры для облегчения сотрудничества в об­ластях совместной компетенции или пересечения сфер ответст­венности.

Дуальный и кооперативный федерализм. Один из наиболее проработанных подходов к пониманию при­роды федерации как формы государственного устройства восхо­дит к опыту конституционного оформления федерации в США, которые до сих пор считаются одним из классических примеров этой формы государственного устройства в современном мире. Этот подход (концепция дуального федерализма) основан на том, что оба уровня в федерации — федеральный и региональный — обладают собственными источниками легитимации власти и пол­номочий, при этом каждый властный уровень обладает значитель­ной автономией в своей сфере юрисдикции. Таким образом, каждая власть обладает суверенитетом в соб­ственной сфере ответственности, так как полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ею другой властью.

Концепция дуального федерализма может иметь и иную интер­претацию, когда акцент делается на то, что в основе федеративно­го союза лежит объединение двух наций (англо - и франкоканад­цев в Канаде). Отсюда природа федерации определяется как диархия (двоевластие).

Конституционные основания американского федерализма в об­щем виде состоят в установлении территориального разделения власти и функций между национальными и региональными орга­нами власти, обеспечении представительства правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, нако­нец, установлении Верховного Суда в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями. Обратим внимание, что если отношения между штатами и Вашингтоном имеют федеративный характер, то отношения между самими штатами конфедеральны, что подчер­кивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений: как конституционные единицы все штаты имеют равный статус.

Следует отметить, что концепция дуального федерализма дав­но подвергается критике в самих США, поскольку уже не отра­жает реальности американского федерализма. Дуальный федера­лизм постепенно замещается концепцией кооперативного феде­рализма. В США дуальный федерализм традиционно связывают с идеями и деятельностью консерваторов, а кооперативный, на­против, с либералами, хотя в реальности все обстоит значительно сложнее.

Концепция кооперативного федерализма делает ак­цент на сотрудничестве, взаимодействии, взаимозависимости фе­дерации и ее субъектов. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудниче­ства. С этой целью создаются как региональные объединения групп субъектов федерации (кооперация по горизонтали), так и особые федерально-провинциальные органы, которые имеют со­вещательный характер и задача которых заключается в сглажива­нии трений между центром и регионами, поиски компромиссов. Несмотря на совещательный статус, авторитет принимаемых эти­ми органами рекомендаций может быть очень высоким. Приме­ром таких органов являются совещания премьер-министров фе­дерации и провинций (или штатов) в Австралии, Канаде, Ин­дии. В Германии, где, как считают, кооперативный федерализм получил наиболее полное развитие, очень популярны конфе­ренции, рабочие встречи, совещания министров федерации и зе­мель, ведающих однопорядковыми вопросами.

Однако федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преиму­ществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптив­ности, способности быстро и гибко реагировать на новые внут­ренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобали­зации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация на­ходится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года стали первым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные из­менения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет кон­туры политического дискурса в США.

Активная общественная дискуссия по изменению системы фе­дерализма развивается в настоящее время в Германии. Противни­ки «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцен­том на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конку­рентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную кон­куренцию между субъектами германской федерации.

3. Классификации федераций

С уществует несколько классификаций федеративных государств. Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практи­чески идентичным является деление федераций на центробежные и центростреми­тельные. В обоих случаях речь идетогенезисе федерации как основном признаке.

Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущест­венно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами. К этому типу федераций относятся США, Швейцария, которые называют классическими федерациями. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине. Как правило, в договорных федерациях субъекты отли­чаются более высоким уровнем политической автономии.

Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в результате конституционной реорганизации территории и изменения модели территори­ально-государственного строительства. К этой груп­пе относятся Германия, Индия, Пакистан, Мексика. Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зре­ния глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах.

Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно го­ворить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, федерации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с но­выми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных фе­дерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения меж­ду центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в пол­ной мере относится только к 13 первоначальным штатам.

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешан­ные. Отличительным признаком является использование структуры этнических аре­алов при формировании субъектов федерации.

• В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этно­лингвистические ареалы.
• В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.
• Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федера­ции, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе.

Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Паки­стан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черного­рия (до 2006 г.). Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и ре­гиональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуа­ции объединения этнических общин в одном субъекте федерации. Поэтому этниче­ская конгруэнтность практически всех федераций является условной.

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все постколониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным про­винциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Ар­гентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отне­сти Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Киттс и Невис.

В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные эле­менты этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамериканское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индей­цев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китай­цы, народы Калимантана и др.).

В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моно­этнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные эт­нические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек, эскимосский Нунавут и боль­шая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один италоязычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду сме­шанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находя­щиеся в процессе становления.

Существует точка зрения, в соответствии с которой территориальные феде­рации представляются более устойчивыми образования по сравнению с этнически­ми. Действительно, в мире, где принципы национально-государственного строи­тельства определили политическую карту, создание субъекта федерации, являющего­ся одновременно этническим ареалом, таит в себе риск сепаратизма. Этнонациональный принцип государственного строительства создает территориальный формат для возможного распада страны. Известны примеры социалистических федераций, построенных с активным использованием национального принципа и впоследст­вии распавшихся, когда наднациональная социалистическая идея утратила под­держку населения. Однако в то же время недоучет этнонационального принципа в условиях полиэтнического государства может вызвать острую политическую борьбу вплоть до межнациональных войн и терроризма. Важно еще раз подчеркнуть, что политические границы не могут быть бессмысленными, они должны совпадать с геоструктурами региональной идентичности, а этнические ареалы являются наи­более развитыми и консолидированными структурами. Другое дело, что государство должно, исходя из общенациональных интересов, обеспечивать центростремитель­ные тенденции, подавляя и "замораживая" сепаратизм.

Поэтому в полиэтнических государствах речь идет о таком формировании политической карты, которое снижало бы риски сепаратизма, позволяя при этом учитывать потребности этнических ареалов. Редко где используется принцип "один этнос — один субъект федерации". Редки и ситуации, когда в рамках региона одна этническая группа составляет абсолютное большинство и при этом целиком сосре­доточена в этом субъекте федерации. Как результат, минимизируется число ситуа­ций, когда этнический ареал можно легко и безболезненно "вырезать" из террито­рии страны и превратить в независимое государство.

В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры.

Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку ка­ждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, ко­торый считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина. Чехословакия, Сербия и Черногория не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризм.  Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре).

Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектовфедерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Герма­нии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Ниге­рии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов.

Современные федерации можно группировать также по ряду других дифференцирующих признаков. Различают федерации симметричные и асимметричные. Симмет­ричная федерация означает однородность и равноправие составляю­щих федерацию субъектов, обычно симметричные федерации воз­никают «снизу», на основе союза государств.

Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образова­ния (примеры: провинции и территории в Канаде, штаты и ассоции­рованное государство — Пуэрто-Рико — в США) или же федерация включает только субъекты, однако они имеют разные статусы и пользуются разными правами (например, Российская Федерация). В некоторых федерациях имеются федеральные владения, как прави­ло, это небольшие прибрежные территории или острова без стабиль­ного населения. Иногда в федерациях элементами особого статуса пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законо­дательством). Такие резервации есть в США, Австралии.

Каждая симметричная и асимметричная федерация имеет свои достоинства и недостатки. В принципе можно говорить о том, что симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борь­ба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может как раз представлять собой адекватный ответ на объективно суще­ствующие различия между субъектами, она опирается на социаль­но-экономические, исторические, культурные, этнические и иные различия между территориями государства. В случае серьезных различий искусственное выравнивание может принести только вред, способствовать территориальной дезинтеграции государства. К тому же само разграничение симметричных/асимметричных федераций является достаточно спорным, идеально симметрич­ных федераций нет, поскольку даже конституционно симметрич­ная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наибо­лее часто она проявляется в неодинаковом представительстве ре­гионов в верхней палате парламента (пример: представительство федеральных земель ФРГ в бундесрате).

Дифференцирующим признаком федерации является и подход к формированию второй (верхней) палаты парламента, которая вы­ражает специфические интересы субъектов федерации (такой па­латы нет в Танзании, Венесуэле, на Коморских островах, в ОАЭ). Выделим основные способы формирования вторых палат.

1) Депутаты избираются прямым голосованием населениясоответствующих субъектов федерации. Так, в США сенаторы изби­раются прямым голосованием с 1913 г., по два сенатора от каждо­го штата (независимо от численности населения) сроком на шесть лет. В Швейцарии в совет кантонов избирается по два представи­теля от каждого кантона на четыре года. В Бразилии сенат избира­ется на 8 лет — от каждого штата и федерального округа по три се­натора и одновременно по два их заместителя.

2) Депутаты второй палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации. Так, в Австрии Федеральный совет формируется парламентами земель исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земли (земля с наибольшей численнос­тью населения имеет 12 мест, однако каждая земля должна иметь не менее трех представителей).

3) Депутаты второй палаты не избираются, но назначаются — правительствами субъектов федерации, федеральным правитель­ством или главой государства. Так, в Германии 68 членов бундес­рата назначаются правительствами земель исходя из численности населения земли и имеют не менее трех и не более шести предста­вителей (отметим, что, согласно разъяснению Конституционного суда, бундесрат не является палатой парламента, поскольку не из­бирается посредством прямых выборов. Бундесрат является феде­ральным законодательным органом, который действует совместно с нижней палатой германского парламента — бундестагом). В Ка­наде сенат формируется генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра: десять провинций разбиты на четыре группы, каждая из которых имеет по 24 сенатора (маленькие провинции имеют от четырех до десяти сенаторов, наиболее крупные — Онта­рио и Квебек — по 24 каждая). Территории имеют в сенате по од­ному представителю.

4) В федеративном государстве может действовать более слож­ная — смешанная — система, при которой часть членов «палаты регионов» могут избираться населением, а другая часть — изби­раться парламентами субъектов или назначаться органами госу­дарственной власти. Так, сложная система действует в Королевст­ве Бельгии: 40 членов сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 — от Фландрии и фламандского населения Большого Брюсселя, 15 — от Валлонии и франкоязычного населения Большого Брюсселя), 21 избирается коммунальными советами, 10 кооптируются избранными сенато­рами (шесть от Фландрии и четыре от Валлонии). Помимо этого, в состав сената входят сенаторы по праву — дети или родственники королевской семьи). В Индии большая часть Совета штатов изби­рается законодательными собраниями штатов и союзных террито­рий, а 12 членов Совета назначаются президентом из лиц, имею­щих особые заслуги. Интересно, что представительство в Совете штатов не пропорционально населению штатов — штаты имеют в Совете от 1 до 34 представителей.

Различными способами реализуется в федеративных государст­вах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов, в це­лом эти способы могут быть сведены к пяти основным вариантам.

1) Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъек­тов (примеры: Танзания, бывшие Югославия и Чехословакия). Такой подход к размежеванию компетенций чреват бесконтроль­ным расширением компетенций федерации, поскольку исключи­тельная компетенция субъектов федерации не определена.

2) Конституция устанавливает исключительную компетенцию субъектов федерации (это обычно вопросы культуры, образования и т.д.), сферу, в которую федерация не может вмешиваться. Это редкий способ размежевания компетенций, в настоящее время он не используется.

3) Конституция устанавливает две сферы компетенций — феде­рации и ее субъектов (примеры: Швейцария, Канада, Аргентина и др.). Конституция может давать перечень компетенций, однако иногда четко перечислены только компетенции федерации, а ком­петенции субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — сказано, какие меры федерацияне вправе применять по отноше­нию к субъектам. Так формулирует соответствующие положения Конституция США.

4) В Конституции могут быть указаны три сферы компетен­ции: федерации, субъектов федерации и сфера совместной (сов­падающей, конкурирующей) компетенции. Так, среди конститу­ций федеративных государств наиболее подробный перечень содержится в Конституции Индии 1950 г., где названо 97 вопро­сов, относящихся к ведению федерации, 47 вопросов совпадаю­щей компетенции и 66 вопросов ведения штатов. В Германии в Основном законе, помимо сфер исключительной компетенции федерации и федеральных земель, перечислены сферы конкури­рующей компетенции. Это означает, что федеральная земля пра­вомочна принимать законы в этой сфере лишь до тех пор, пока эта сфера не «покрыта» законами федерации, после чего все при­нятые ранее на земельном уровне законы в этой сфере автомати­чески упраздняются.

5) Конституция дает перечень только двух сфер компетенций: федеральной и совместной (примеры: Пакистан, Нигерия).

Федерализм не является «самоподдерживающимся» поряд­ком — для сохранения и развития он нуждается в рамочных усло­виях. Крайне важным фактором, определяющим стабильность фе­деративного устройства, является прочная партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные пар­тии», в рамках которых политики одного уровня состоят в посто­янных институциональных отношениях с политиками других уровней. Так, в США особенности истории становления и разви­тия политической системы способствовали становлению интегри­рованных партий, растущих снизу. При этом особую роль здесь сыграло самое широкое использование выборов при замещении должностей. Однако добиться подобного смогли не только амери­канцы. В Германии после окончания войны политические партии восстанавливались или создавались снизу, и лишь затем формиро­вались общефедеральные организации, тем самым местные орга­низации заполняли политический вакуум, существующий на фе­деральном уровне. В настоящее время списки партий формируют­ся не на федеральном, но на земельном уровне.

 

4. Федератизм как форма федерализма и примеры федеративной трансформации

Особой формой федерализма считается федератизм. Д.Элейзер определяет как " асим­метричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием".

Классические случаи федератизма связаны с США. Они могут одновремен­но рассматриваться и как форма децентрализации для заморских территорий. Спе­цифика ситуации с федератизмом состоит в том, что роль центра в системе выпол­няет федеративное государство в лице США. Этим и объясняется модель отноше­ний, когда заморские территории получают автономию и органы самоуправления, напоминающие таковые в американских штатах, но при этом не включаются в об­щенациональный процесс принятия политических решений, не входя таким обра­зом в состав федерации.

Отношения федератизма не распространяются на государства, которые на­ходятся в свободной ассоциации с США (Федеративные штаты Микронезии, Маршалловы острова и Республика Палау). Речь идет о территориях, не имеющих статуса суверенных государств, тогда как указанные выше территории являются членами ООН.

Одним из ярких примеров федератизма служит Пуэрто-Рико. Губернаторские выборы, аналогично американским штатам, проводятся на этом карибском острове с 1948 г. С 1952 г. действует конституция Пуэрто-Рико, которая наделяет остров ста­тусом свободно присоединившегося государства. Пуэрто-Рико, как наиболее круп­ное из числа подобных политических образований, находится в неустойчивом по­ложении в связи с выступлениями одной части населения за превращение в 51-й американский штат, а другой — за независимость. Плебисциты проводились в 1967, 1993 и 1998 гг. и во всех случаях закончились в пользу сторонников статус-кво. Правда, в 1967 г. за преобразование Пуэрто-Рико в полноценный штат голосовали 38,9%, а в 1998 г. - уже 46,5%.

Еще одним примером являются Северные Марианские Острова, часть быв­шей подопечной территории Микронезия, которая не пошла по пути создания но­вой государственности, как это сделали Федеративные штаты Микронезии. По ре­зультатам плебисцита в 1975 г. острова получили статус свободно присоединив­шейся территории. В 1978 г. здесь было введено самоуправление, в 1986 г. оформлен политический союз с США. В 1992 г. было официально прекращено действие опе­ки ООН. При этом на островах, как и в американских штатах, избираются губерна­тор и легислатура.

Похожий, но не идентичный статус в системе американских периферий име­ют Гуам, Американское Самоа и Виргинские острова. К настоящему времени там везде выбираются губернаторы и легислатуры. Основной закон острова Гуам был принят конгрессом США еще в 1950 г., Виргинских островов — в 1954 г. Более спе­цифическая ситуация существует в Американском Самоа, которое считается неинкорпорированной территорией США, и, как территориально-политическая систе­ма, находится в процессе формирования. Здесь губернаторские выборы стали про­водить только в 1977 г. (ранее губернатор назначался министерством внутренних дел США). Правда, легислатура избирается в Американском Самоа еще с 1948 г. Особенностью этой территории является наличие традиционной власти — сената, состоящего из местных вождей.

Как уже говорилось, федератизм не предполагает участия соответствующего региона в управлении "большим" государством. В этом его отличие от француз­ской и датской моделей отношений с заморскими территориями (и сходство с ав­стралийской и новозеландской моделями). В то же время почти все указанные тер­ритории все-таки имеют в конгрессе США своих делегатов без права голоса. В конг­рессе нет только представителя Северных Марианских островов. Пуэрто-Рико от­правляет в конгресс комиссара-резидента с правом законодательной инициативы, но без права голоса.

Большой интерес представляют процессы федеративной трансформации. Под федеративной трансформацией подразумеваются институциональные изменения, ко­торые ведут к преобразованию унитарного государства в федерацию (реорганиза­ционная модель). Предметом исследования являются продолжительность этих про­цессов, собственно изменения и используемые сторонами политические техноло­гии и, наконец, результат.

Как правило, в современном мире федеративная трансформация использу­ется для решения острых этнополитических проблем и ведет к формированию этнических или смешанных федераций.

Бельгия, будучи де-юре монархией, вступила в период федеративной трансформации в 1970 г., начав пересмотр конституции. Причиной стали острые противо­речия между двумя основными этнолингвистическими общинами — фламандской и валлонской. Началась замена унитарной структуры (унаследованной еще от пер­вой конституции 1831 г.) на общинно-региональную.

Особенность Бельгии заключается в том, что федеративные отношения раз­вивались в этом государстве одновременно в двух плоскостях:

• территория страны была разделена на три региона — Фламандию, Валлонию и столицу страны — Брюссель;
• население страны было разделено на три этнолингвистические общины — фламандскую, валлонскую и германоязычную (последняя представляет небольшую группу на востоке страны).

Регионы и ареалы расселения этнолингвистических групп совпадали не пол­ностью. Франкофоны доминируют не только в Валлонии, но и в Брюсселе, который при этом является анклавом на территории Фламандии. Притом Брюссель является двуязычным городом. Германоязычное население своего региона не имеет и про­живает в основном в Валлонии.

В процессе реформы в Валлонии и Фламандии были созданы органы самоуправления — региональные советы, на их основе — общества регионального разви­тия. В 1974 г. в регионах появились три региональных министерских комитета, вы­полнявших скорее консультативные и информационные функции. В сложном поло­жении оказался Брюссель, где пришлось создать два культурных совета — по числу этнолингвистических общин. Полноценных региональных прав Брюссель на том этапе не получил. При этом шла борьба за расширение экономических прав регио­нов. Разгорелись споры о статусе Брюсселя и о принадлежности небольших дву­язычных районов или монолингвистических анклавов.

Второй пересмотр территориально-политической модели произошел в 1980 г. Были приняты решения о расширении прав общин и регионов, а также о реализации регионального статуса Брюсселя. В конце 1981 г. создали органы общинного само­управления — законодательные ассамблеи и исполнительные комитеты. Прежние культурные советы преобразовали в советы общин из числа членов соответству­ющих лингвистических групп национального парламента. Одновременно была проведена реформа структуры общенационального парламента, соответствующая новым реалиям.

Следующая реформа последовала в 1988—1993 гг. в соответствии со специ­альной правительственной программой. Реформа включала три фазы, на последней из которых планировался пересмотр конституции. Регионы и общины расширили свою компетенцию. Был зафиксирован особый статус двуязычных районов. Также приняли законы об увеличении бюджетных ассигнований регионам и создании высшего арбитражного и кассационного судов для разрешения споров между субъ­ектами.

В 1989 г. было оформлено решение проблемы Брюсселя. Столица Бельгии по­лучила все права региона, в ней появились региональный совет и соответствующая исполнительная власть. Одновременно Брюссель получил права агломерации (ок­руга) и общины. При этом, поскольку Брюссель является двуязычным городом, в нем были созданы единая общинная комиссия и одновременно две общины со своей компетенцией.

На следующем этапе реформы, в 1992—1993 гг., выборы региональных парла­ментов стали прямыми.

Окончательное преобразование Бельгии в федерацию произошло в феврале 1994 г. с обнародованием новой редакции конституции. В соответствии с конститу­цией Бельгия стала федерацией трех общин, трех экономических регионов и четырех языковых сообществ (появление четырех языковых сообществ объясняется двуязычием Брюсселя). Лингвистический паритетный принцип стал использовать­ся при формировании правительства.

Процессы современной федеративной трансформации также можно изучать на примерах Боснии и Герцеговины и Эфиопии. Еще одним примером становится Судан, конституция которого, принятая в 1998 г., предусматривала переход к феде­рализму и новое деление на 26 штатов. Однако в условиях политической неста­бильности и достаточно авторитарного режима эта конституция не вступила в силу в полной мере. Процесс федерализации по сути начался заново с подписанием мирных соглашений между центральными властями и повстанцами и принятием новой конституции в 2005 г. Эта конституция определяла нормы децентрализации в государстве, расширяла права Южного Судана, предусматривающие шестилетний переходный период, по окончании которого Южному Судану разрешалось решить вопрос о самоопределении, что он и сделал в 2011 г., став самостоятельным государством (193-им членом ООН). Процессы федеративной трансформации развиваются в Ираке, возможно по этому пути пойдет Сомали. Во всех этих случаях федерализм и децент­рализация становятся способом сохранения территориальной целостности сложив­шегося ранее государства в обмен на передачу полномочий территориям.

В процессе трансформации федерализма возникает вопрос: как соотносятся между собой федерализм как форма государ­ственного устройства и демократический политический режим? Среди специалистов нет единодушия по этому вопросу. Основная идея доминирующего до недавнего времени подхода заключалась в том, что, создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов» — вертикальную, федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Т.Джефферсону, «фе­дерализм есть территориальная форма демократии»). Иными сло­вами, федерация должна создавать больше условий для демокра­тического и меньше — для авторитарного политического режима. «Федералистская революция» развивается параллельно с демокра­тизацией; готовность общества и государства к реализации феде­ративных подходов можно считать индикатором его демократиче­ской зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как де­мократии, не в силах реализовать федеративные проекты.

Практика, однако, свидетельствует о том, что политический ре­жим федеративных государств может быть различным, он может характеризоваться различными уровнями демократии и свободы. Таким образом, федеративное государственное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Уильям Райкер в свое время писал о том, что «местное самоуправление и личная свобода могут сосуществовать с высоко централизованным унитарным правлением в Великобритании, а диктатура Варгаса в Бразилии мо­жет сосуществовать с федерализмом». Сравнение демократиче­ских политических систем показывает, что федеративные государ­ства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными. Однако в тех случаях, когда страны имеют глубокие этнические, культурные или соци­ально-экономические различия между территориями, федератив­ное устройство будет являться более демократическим.

Последние десятилетия выявили новые тенденции и законо­мерности в развитии федерализма:

• расширение применения федеративной формы государствен­ного устройства;
• формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным це­лям (пример новой бельгийской федерации);
• параллельное развитие процессов децентрализации и цен­трализации;
• отход от оценки асимметричности федерации как некоей па­тологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;
• рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаи­моотношений федерации и ее субъектов.

Особое значение федеративный принцип приобретает с разви­тием процессов глобализации. Государства, имеющие федератив­ный порядок организации власти, который предусматривает су­щественный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели «жест­ко» иерархически организованное унитарное государство.

Меняется подход к изучению федерализма. В этой сфере для политической науки ключевыми становятся не изучение «класси­ческих» федераций, но усиленное внимание к национальным фе­деративным системам, которые можно определить как «незрелые» федерации (не обладающие всеми признаками федеративной государственности), а также к применению принципа федерализма на наднациональном уровне.

Однако нередко возникают проблемы легитимации федерализма. Если факторы выбора федерации в качестве формы государ­ственного устройства не совпадают с факторами ее поддержания, то вполне очевидна постановка вопроса о необходимости федерации.

По убеждению американского политолога, одного из создателей теории рационального выбора Уильяма Райкера, поскольку «цена» федерализма — это внешние издержки, налагаемые различными меньшинствами на федерацию, то федерализм может приводить к ослаблению свобо­ды в тех случаях, когда меньшинства осуществляют политические курсы в областях, затрагивающих всю нацию.

Целесообразно рас­смотреть на конкретных примерах, каким меньшинствам в той или иной федерации разрешалось или разрешается это делать. В новообразованных федерациях таким выигрывающим меньшин­ством оказываются «националисты» (в США — «федералисты»), т. е. политики, отдающие приоритет вопросам безопасности. Со­ответственно, «антинационалисты» (в США — «антифедералисты») в большей мере озабочены проблемами обеспечения равенства прав конфессий, лингвистических, этнических и других групп, созда­ния справедливого политического порядка и т. п. По мнению Райкера, в дальнейшем в США в наибольшей мере от федерализма выигрывали белые жители южных штатов («расисты»), получив­шие «свободу угнетать» афроамериканцев; после того как расовые проблемы вошли в число цент­ральных в национальной повестке дня и вызвали решительные антирасистские действия федерального правительства, выигрыва­ющим от федерализма меньшинством стали группы экономичес­ких интересов, прикрывавшиеся доктриной «дуалистического федерализма» (англ. dual federalism) для предотвращения любых попыток регулирования деловой активности.

В Канаде в выигрыше с самого начала было франкоговорящее меньшинство, поддержи­вавшее федерацию; в Бразилии и Аргентине — крупные землевла­дельцы и капиталисты; в Индии — этнические группы (преимуще­ственно на юге страны), не говорящие на хинди, и землевладельцы в наименее развитых регионах страны; в Австралии — группы эко­номических интересов; в Швейцарии — этнические меньшинства и группы экономических интересов.

По мнению Райкера, в разви­тых капиталистических странах федерализм защищает преимуще­ственно:

1) предпринимателей как меньшинство от трудящихся, потребителей и т.д. как большинства;

2) этнические и лингвисти­ческие меньшинства, давая им возможность навязывать свою политику большинству или отстаивать отличающийся от нацио­нального политический курс.

В вышеописанных условиях нация поддерживает федерацию, если внешние издержки не слишком высоки или издержки высоки, но упразднение федерации обер­нется еще большими потерями.

Созданная Райкером теория федерализма содержит оригиналь­ное — в духе классического реализма — военно-дипломатическое толкование условий заключения федеративной сделки, ведущей к образованию федерации, главным фактором поддержания ко­торой является институциональная структура, и в особенности такой ее элемент, как партийная система. Принцип федерализма помогает дать эффективный ответ на серьезные угрозы (по Райкеру, преимущественно внешнего происхождения), однако фе­дерализм не абсолютная панацея от «республиканских недугов», как думали авторы «Федералиста», и сам создает немало про­блем, в том числе может вести к нарушению интересов боль­шинства, т. е. ограничению свободы при реализации интересов меньшинства.