2020-06-30
91
Оценка законопроектов – это совокупность мер, которые позволяют оценить качество этих законопроектов и то, как были достигнуты цели, поставленные законодателем при разработке конкретного законопроекта.
Существует несколько стадий оценки законопроектов. Первая стадия оценки законопроектов - перспективная оценка, которую можно охарактеризовать как оценку возможных последствий принятия готовящегося закона. Перспективная оценка выполняется перед принятием закона, чтобы понять воздействие данного закона. В ходе данной оценки мы можем понять, какие пробелы существуют в данном законопроекте и можем вовремя ликвидировать эти пробелы, дабы наш законопроект был более эффективным. Другая стадия оценки законопроектов – ретроспективная оценка, которая проводится после принятия закона. Целью ретроспективной оценки является определение того, что же происходит после того, как закон вступил в силу.
Перспективная и ретроспективная оценки производятся на основе трех основных критериев: действенность, эффективность, целесообразность. Рассмотрим каждый из данных критериев более подробно. Действенность – это соответствие целей принятие законопроекта взглядам и интересам населения, на которое направлен данный законопроект. Значение данного критерия показывает, насколько выполняется то, что вкладывал в данный закон законодатель. Эффективность – степень достижения законом поставленной цели. Мы должны понять, насколько были оправданы затраты, связанные с принятием конкретного законопроекта. Этот критерий достаточно важен с политической точки зрения, т.к. мы можем понять, насколько определены цели принятия конкретного законодательного решения. Следующий критерий – целесообразность. Данный критерий, с одной стороны, показывает, насколько целесообразно принятия законопроекта, а, с другой стороны, степень достижения поставленной цели. Мы оцениваем целесообразность принятия закона как с точки зрения самого законодателя, но и с точки зрения целевой группы населения, на которую направлена данная правовая норма. На основе рассмотрения зарубежного опыты оценки принятия законопроектов и эффективности их правоприменения можно выделить определенные меры оценивания. Во-первых, существуют процедурные меры. В некоторых зарубежных странах существуют законы, которые обязывают проводить перспективную и ретроспективную оценку законопроектов. Например, в Швейцарии данная норма зафиксирована в конституции.
Во-вторых, в некоторых законодательных системах действует принцип «захода солнца» (sunset). Данный принцип действует, в частности, в Великобритании и в Нидерландах. Сущность данного принципа заключается в том, что некоторые нормы в законодательстве должны пересматриваться через определенный промежуток времени. Если после истечения данного промежутка времени законы не соответствуют цели, то данные нормы удаляются или изменяются.
Существуют также организационные формы оценивания. К организационным формам оценивание относятся следующие формы: создание специальных комитетов, служб, которые отвечают за оценку законодательства. Организационные формы оценивания существует в ряде зарубежных стран.
Обратимся к опыту оценки законопроектов и эффективности правоприменения отдельных стран.
Прежде всего, интересен опыт Швейцарии. Как уже отмечалось, необходимость оценки законопроектов и эффективности их правоприменения зафиксирована в основном законе страны, в конституции. С 1996 г. в Швейцарии начинается активная деятельность по развитию систем по оценке законодательства. В 1996 г. было создано швейцарское общество оценки, в 1999 г. была введена соответствующая норма Конституции Швейцарии. Также в Швейцарии существует еще одна процедура оценки законодательства: когда закон поступает на рассмотрение в парламент, правительство должно предоставить доклад, в котором будет объяснено, как будет действовать конкретный закон. Таким образом, осуществляется перспективная оценка закона. Также во многих федеральных законах и подзаконных актах существуют статьи, которые регулируют периодическую оценку действия законов. В швейцарском законодательстве существует более 30 статей, регулирующих оценку законодательства на федеральном уровне. Также в некоторых статьях содержатся положения о финансовом обеспечении данной оценки. Существуют также экспериментальные законы. Методика экспериментальных законов существует не только в Швейцарии, но и в других европейских странах. Экспериментальные законы вводятся на определенный промежуток времени и позволяют выявить, являются ли принятие данного закона приемлемым для достижения той или иной цели. Также в Швейцарии создаются специальные органы по оценки. К подобным органам относится, в частности, служба при Комитете по контролю.
Опыт Великобритании также достаточно интересен. Как и в Швейцарии, при принятии законов в Великобритании субъекты законодательной инициативы должны предоставлять в парламент консультативные доклады, в которых объясняется действие законопроекта, обосновывается необходимость его принятия. Данная мера является примером перспективной оценки. Также разрабатывается приложение, в котором указывается вся информация о финансовых аспектах предлагаемых мер, формат действия закона и обоснование соответствия закона международному законодательству и т.д. Также в парламенте Великобритании существуют специальные парламентские комитеты. По тематике данные комитеты отражают структуру правительственных департаментов. Таким образом, создается возможность для эффективного оценивания предлагаемых департаментами законопроектов. В федеральном законодательстве Великобритании существует принцип «захода солнца» (sunset). Если по истечению определенного промежутка времени принятие нормы оказывается неэффективным, то ее действие автоматически прекращается. Для определения последствий принятия нормы через определенный промежуток времени производится ее ретроспективная оценка.
Интерес опыт применения оценки законодательства и эффективности правоприменения Германии. В Германии развита система как перспективной, так и ретроспективной оценки. Используются различные методы оценки законопроектов. Это экспериментальное законодательство. В Германии существует практика применения так называемых испытаний: некоторые законопроекты вводятся на территории определенной территории на определенный промежуток времени. Далее действие закона прекращается и оценивается ситуация до и после вступления данного закона в силу. Если результат введения данного закона является положительным, то он вступает в силу на территории всей страны. Правительство Германии обязано готовить доклады о выполнении законов и в настоящее время обсуждается создание центральной структуры, которая будет заниматься оценкой правоприменения законов на территории всей страны. Приведем пример оценки действия экспериментального закона. В федеральной земле Северный Рейн – Вестфалия был принят закон о гражданском судопроизводстве. После оценки действия закона на территории федеральной земли Северный Рейн – Вестфалия было обнаружено, что новый акт о гражданском судопроизводстве был менее эффективен, чем предыдущий.
Одной из ведущих европейских стран с точки зрения оценки законодательства является Швеция. В Швеции на этапе перспективной оценки создается специальный комитет, который занимается изучением проблемы, затрагиваемой данным законопроектом. Комитет занимается также изучением финансовых затрат, связанных с принятием законопроекта. Организуются специальные публичные обсуждения законопроекта. Законопроект изучается также с правовой точки зрения на предмет его соответствия существующим правовым нормам. Также законопроект изучается специальным парламентским комитетом. На этапе ретроспективной оценки в Швеции проводятся различные исследования по оценке эффективности правоприменения закона. Этими исследованиями может заниматься как министерство, так и специально созданный орган. В Швеции также используется экспериментальное законодательство.
В качестве примера страны, в которой применяется оценка законодательства, возьмем одно государство СНГ – Узбекистан. В 1996 г. в Узбекистане был создан институт мониторинга действующего законодательства при парламенте страны. Данный институт занимается научной экспертизой законопроектов, участвует в аналитической деятельности парламента Узбекистана и изучает опыт правоприменительной практики в других странах.
Теперь рассмотрим опыт оценки законопроектов и эффективности правоприменения в России. Можно сказать, что у нас достаточно развита перспективная оценка. Так, на этапе рассмотрения законопроектов в Государственной Думе производится «тыловая» экспертиза законопроектов. Все органы государственной власти и местного самоуправления так или иначе производят мониторинг законопроектов. В то же время отсутствует центральная структура, которая могла бы предоставить информацию по законодательной системе в целом. В 2004 году в Совете Федерации был принят итоговый документ по оценки законодательства РФ в целом. Его планируют сделать ежегодным. Доклад содержит информацию об основных тенденциях в законодательстве, а также об основных направлениях внутренней и внешней политики. Также при одной из комиссий Совета Федерации создан центр по мониторингу правоприменительной практики, который на данный момент занимается сбором информации о правоприменительной практике в зарубежных странах.
