Межправительственный подход

Функционализм

В 1943 г. увидела свет небольшая работа Дэвида Митрани «Мир и функциональное развитие международной организации». Будучи румыном по происхождению, Митрани сумел создать типично английскую концепцию, роль абсолюта в которой играл не сам международный институт, а совместное действие. Его главная мысль состояла в том, что функциональное сотрудничество должно предшествовать созданию организации и придавать ей определенную форму, а не наоборот. Международная организация должна иметь гибкую, текучую структуру и представлять собой не столько орган, сколько процесс непрерывного приспособления к аспектам сотрудничества.

Исследуя имеющиеся проекты по созданию эффективной международной организации, Митрани не скрывал своего скепсиса в отношении большинства из них. Тесные континентальные союзы, по характеристике Митрани, представляли собой «рациональный национализм» и в целом воспроизводили характеристики национальных государств. Митрани инстинктивно не доверял всему политическому: демократии могли превратиться в тоталитарные режимы, а фашистские государства, напротив, встать на путь конституционного развития. Фашистская Италия захватила Абиссинию, но до этого демократическая Польша насильственно присоединила к себе Вильно, а отнюдь не самое демократическое государство — кемалистская Турция — ведет себя вполне разумно на международной арене (Mitrany, 1943, p. 16). «Секторные», как именовал их Митрани, союзы были неблагонадежными и по той причине, что они автоматически оказывались направленными против не входящих в них государств: европейская федерация вызовет недоверие у СССР и США, объединение демократий насторожит недемократические режимы. «Мы фактически скатимся к балансу сил между группами, еще более одиозному, чем это было в 1914 г. или несколько лет назад», — предрекал он.

Идея Митрани состояла в создании целой сети тесно переплетающихся сфер сотрудничества и выстраивании на ее основе системы «функциональных агентств». Основная цель функционального порядка — совместными усилиями, преодолев узкие рамки национального государства, обеспечить «мирные перемены». Все аспекты деятельности функциональной организации должны были отбираться и организовываться по отдельности, «каждый — сообразно своей природе, условиям в которых оно будет реализовываться и потребностям текущего момента». Например, сотрудничество в области развития железных дорог должно было быть континентальным, а не межрегиональным; сотрудничество в области авиации, наоборот, не имело бы смысла без участия государств из разных регионов. Таким образом, основное достоинство подобного метода состояло в том, что «функциональное измерение… определяет само себя».

Функционализм был направлен против государства и национального суверенитета. Космополит Митрани с легкостью перешагивал через такой незначительный фактор, как государственная граница. Главным актором сотрудничества могла быть, в соответствии с представлениями Митрани, не политическая единица в лице государства, а единица социально-экономическая в лице предприятий, общественных организаций, банков и прочих структур, не имеющих прямого отношения к политической власти и суверенитету. Быть основой международной организации, обеспечивать устойчивость демократического режима, осуществлять насущные задачи вроде восстановления экономики после войны — со всем этим и со многим другим государство, по мнению Митрани, не справлялось.

Митрани сформулировал пять тезисов теории функционализма.

В соответствии с первым тезисом, международная организация создается тогда, когда в отношениях между государствами в сфере проблем, выходящих за пределы территории и возможностей отдельных государств, выявляется некоторая область общих интересов и потребностей и появляется необходимость сотрудничества для их удовлетворения. Митрани называет это явление естественным отбором интересов.

Второй тезис состоит в положении о том, что существует разграничение двух сфер международных отношений: политической и технократической. В политическую сферу входят вопросы межправительственного взаимодействия. К технократической сфере относятся вопросы экономические и социальные. По мнению Митрани, в политической сфере существуют непреодолимые конфликты, обусловленные стремлением государств к могуществу, и сотрудничество государств в ней затруднено. В технократической сфере, где такие острые противоречия и конфликты отсутствуют, потребность в сотрудничестве выступает в качестве исходного пункта для создания международной организации. С точки зрения функционалистов, в идеале вопросы технократического характера, в отличие от политических вопросов, должны быть изъяты из-под контроля правительств.

Третий тезис содержит идею об экспансионизме функциональных задач. Согласно этому тезису, функции международной организации, охватывающие вначале ограниченную область осознанных общих потребностей, имеют впоследствии самопроизвольную тенденцию к расширению, как количественному (на новые области сотрудничества), так и качественному (повышение уровня интенсивности сотрудничества). Митрани убежден в безусловно прогрессивном и неотвратимом характере процесса экспансии функциональных задач.

Своим четвертым тезисом Митрани утверждает, что по мере расширения сотрудничества экспертов и лиц, вовлеченных в решение технических проблем, возникающие между ними личные контакты и связи будут создавать внутри этих специализированных групп новые взаимоотношения. Митрани использует для обозначения этого явления термин «лояльность». Эта лояльность является более сильной, нежели лояльность по отношению к нациям или государствам. По мере расширения сферы функционального сотрудничества и непосредственных контактов между лицами внутри таких специализированных групп возникнет новое всемирное общество. Суверенность, являющаяся, по мнению функционалистов, атрибутом внутригосударственного общества и барьером для удовлетворения потребностей человечества, окажется лишенной содержания.

Пятым тезисом Митрани утверждает о возможности обеспечения мира путем постепенной ликвидации государственного суверенитета. Функционалисты полагают, что развитие международных отношений должно вести к постепенному ограничению и ликвидации суверенитета государств, а основанная на этом суверенитете система международных отношений должна быть заменена всемирным федеративным государством либо анархическим безгосударственным обществом.

Митрани проявил поистине провидческие способности, раскрыв неизбежность ослабления («гибридизации») национального государства за полвека до того, как этот процесс приобрел реально ощутимые формы. Он верно предсказал появление многочисленных специализированных международных организаций, ориентированных на выполнение конкретных задач. Так, например, истоки Международного Валютного Фонда (МВФ) представляют собой теорию функционализма в действии.

Митрани предвидел радикальную трансформацию всей системы международных отношений, которая постепенно превращается в сеть пересекающихся управляющих институтов, организационные формы которых изменяются в зависимости от изменяющихся нужд общества и новых общественных функций.

Функционализм был новаторской концепцией, наложившей неизгладимый отпечаток на все последующие теории международных отношений и европейской интеграции. Вместе с тем он не был свободен от серьезных внутренних противоречий.

Критики функционализма обоснованно указывали на нереалистичность и узкую направленность концепции. Так, Митрани полагал, что человеческие нужды носят объективный характер, а их выявление является сугубо технократической задачей. На самом деле формирование человеческих потребностей — это часть конкурентного, то есть конфликтного, рыночного механизма. Оно неразрывно связано и с политическими процессами, политической борьбой. Митрани явно преувеличивал способность людей рационально определять свои нужды и спонтанно создавать институты для их удовлетворения. Ложным было противопоставление технократического и политического: последующее развитие достаточно наглядно продемонстрировало, что технократы всегда политически мотивированы, а политики широко пользуются технократическими методами для достижения политических целей.

Митрани упрощенно и неверно трактует понятие политического, чтобы облегчить доказательство его отрицательной роли в процессе интеграции мира. Он создает иллюзию, что существует сфера взаимоотношений, лишенная политики, и что возможно расширение этой сферы путем постепенного сведения на нет роли и влияния правительств государств в области отношений между людьми. В действительности же такой сферы деятельности не существует, разграничение политического и технического носит искусственный характер.

Сыграв определенную роль в становлении международных организаций, функционализм стал применяться преимущественно для объяснения интеграционных процессов и интеграционных объединений государств. Развитие последних также опровергло исходный тезис функционалистов о возможности разделения политической и технической сферы международного сотрудничества, но ложная исходная установка не помешала получить некоторые верные выводы относительно многих сторон экономической и политической интеграции. Функционализм остается одной из самых популярных теорий для ее объяснения.

Неофункционализм

Европейская интеграция была начата политическими деятелями, преданными идеалу федерации. Однако аргументы в пользу создания федеративного супергосударства вскоре уступили место более тонким, объективистским теориям международного сотрудничества, отражавшим первые практические шаги интеграции.

Доминирующее положение среди новых концепций занимал неофункционализм. Его основоположником и наиболее выдающимся представителем был Эрнст Хаас.

Неофункционализм имел неоспоримую преемственность с ранним функционализмом (равно как и теорией коммуникации). Вместе с тем он содержал и ряд важных отличий от предшествующих учений. Наиболее важным из них было признание необходимости политического фактора в процессе интеграции, который не мог быть автоматическим результатом деятельности технократических элит. Подобно сторонникам теории коммуникации, Э. Хаас связывал интеграцию с общественными процессами, с целенаправленной деятельностью политически активных групп, не имеющих какого-то единого общего плана, а преследующих лишь собственные интересы. Интеграция в понимании Э. Хааса является итогом этого спонтанного политического взаимодействия.

В рамках этой теории интеграции государство выступает как вектор деятельности различных групп интересов, образующих общество, а политика является своего рода «рынком», где группы интересов конкурируют между собой за право внести свой вклад в безликий механизм принятия решений и тем самым повлиять на исход этого процесса. Предметом научного анализа согласно этой концепции является лишь соотношение интересов в государственной политике: является ли она синтезом конкурирующих интересов или же выражением интересов наиболее сильных и искусных групп.

Процесс интеграции они представляют следующим образом. Индустриальная, плюралистическая и бюрократизированная Западная Европа является полем взаимодействия различных групп интересов. Возникновение интеграционных институтов и их успех приводят к двум основным изменениям в деятельности и устремлениях групп, стремящихся оказать воздействие на исход политического процесса. Во-первых, они перестают ориентироваться исключительно на национальные государства и начинают направлять часть своих усилий на новые институты. Таким образом, происходит частичный «перенос лояльности» с национальных на наднациональные центры власти. Во-вторых, в целях более активного влияния на наднациональные институты группы влияния могут менять свою политическую организацию и тактику.

Для того чтобы эти сдвиги беспрепятственно происходили, важно, чтобы был создан механизм прямого взаимодействия транснациональных институтов и общества, ликвидировано монопольное право национального государства на представительство нации, включая и группы интересов, на международной политической арене. Иными словами, интеграционные институты не могут быть простой разновидностью классических международных организаций, которые создаются для сотрудничества между правительствами, а не обществами и народами.

Неофункционалисты были убеждены в том, что интеграция меняет не только форму, но и содержание государственной деятельности. Как и их предшественники, они делали упор на возрастание общественной роли технократии. Однако, в отличие от функционалистов, неофункционалисты прекрасно понимали неразрывную связь между технократией и бюрократией. Технократия, в их представлении, включает тех, кто обладает необходимыми экспертными знаниями для управления сложным механизмом современного капиталистического способа производства. Современное государство в промышленно развитых странах не может нормально функционировать без такого рода знаний и их носителей.

Центральным элементом неофункционалистской теории является концепция так называемого «переплескивания» (spillover), достаточно широко распространенная в западной экономической науке и социологии. Согласно другому выдающемуся представителю нового течения — Леону Линдбергу, эффект «переплескивания» имеет место, когда «действие, предпринимаемое с определенной целью, создает ситуацию, при которой достижение первоначально поставленной цели может быть обеспечено лишь посредством дальнейших действий, которые, в свою очередь, создают необходимость дополнительных действий и так далее».

Логика «переплескивания» говорила о неизбежности не только распространения интеграции на все новые и новые области, но и ее качественного развития, или «углубления», то есть перехода от менее к более высоким формам интеграционного строительства. Неофункционалисты, в частности, использовали концепцию «переплескивания» для теоретического истолкования всей цепочки экономической интеграции: перерастания зоны свободной торговли в таможенный союз, затем — в общий рынок, а в последующем — в экономический и валютный союз. Более того, они ожидали, что поступательное развитие экономической интеграции несомненно повлечет за собой институциональные изменения и поднимет на новый уровень политическую интеграцию.

Вместе с тем, в отличие от своих предшественников — функционалистов, представители нового направления отвергали мысль об автоматическом действии эффекта «переплескивания». Для реализации заложенных в нем объективных возможностей необходимы целеустремленные политические действия. Поэтому «переплескивание» должно «культивироваться». В частности, в одних отраслях механизм «переплескивания» имеет больший потенциал, чем в других. Интеграция должна развиваться в первую очередь в тех областях, где она может дать осязаемый результат. Иными словами, интеграция должна быть экономически оправданной. Рассчитывать на поддержку общества можно лишь в том случае, если интеграция принесет ощутимые плоды обществу и различным социальным группам. Под «культивированием» неофункционалисты понимали не грубые административные действия интеграционных институтов, а целеустремленное формирование ими интересов различных групп, участвующих в интеграционном процессе.

Неофункционалисты рассматривали наднациональный характер интеграционных институтов не только как функциональное преимущество, позволяющее наилучшим образом выделить и защитить общий интерес участников интеграции. Они считали принцип наднациональности главной гарантией прочности и необратимости европейской интеграции. Будучи однажды созданными, интеграционные институты обретают возможность самостоятельного развития и имеют определенный «запас прочности» в отношениях с государствами-членами.

Эту стройную теорию, ставшую в конце 50 — начале 60-х годов, по существу, официозной, подорвали два обстоятельства: всплеск национализма внутри самих Европейских сообществ, результатом которого был период «евросклероза», и усиление роли внешнего фактора в дальнейшем развитии Сообщества.

Здесь необходимо сделать небольшое отступление. Создание ЕОУС, ЕЭС и Евратома пришлось на то время, когда в западной, прежде всего американской, науке о международных отношениях безраздельно господствовала теория реализма, связанная с именем Ганса Моргентау. Опыт Второй мировой войны и беспощадной борьбы антигитлеровской коалиции против государств-агрессоров воплотился в постулаты, прямо противоположные тем настроениям, которые породили и практику, и теории европейской интеграции. Реалисты исходили из того, что национальные государства являются «вечными» элементами системы международных отношений. Они руководствуются своими собственными интересами и действуют в условиях анархии, поскольку в сфере международных отношений нет и не может быть единого центра власти. Государства рассматриваются как рациональные акторы, которые определяют свои интересы, руководствуясь имеющимися у них представлениями о собственном месте в системе международных отношений. Высшим интересом национального государства, по убеждению реалистов, является выживание. Поэтому стержнем их внешней политики выступает проблема безопасности. Главным средством ее обеспечения служит военный потенциал государства. Но наращивание военного потенциала и укрепление безопасности одного государства неизбежно ведет к ослаблению безопасности других государств. Это извечная дилемма международной безопасности. Пытаясь справиться с ней, государства начинают сотрудничать друг с другом, и это все, что они могут сделать, поскольку сами государства и противоречивость их интересов невозможно уничтожить.

В свете этого стремление к размыву системы национальных государств средствами наднационального управления иллюзорно, поскольку естественным состоянием системы международных отношений является забота каждого государства о своей безопасности, заставляющая их сотрудничать друг с другом. Это сотрудничество делает систему в целом саморегулирующейся.

В 70-е годы реализм претерпел определенные изменения, вызванные сдвигами в мировой политике и экономике. Последователи так называемого неореализма, сохраняя основные принципы «классиков», стали уделять более пристальное внимание системным характеристикам межгосударственной «анархии». Ее главной особенностью является распределение силового потенциала между государствами — более или менее стабильное, но не постоянное. Поведение государств изменяется в зависимости от перераспределения силового потенциала, что приводит к изменению сложившихся стереотипов конфликта и сотрудничества. Таким образом, анархия может рождать порядок, но не может вылиться в эффективное и длительное сотрудничество, поскольку государства остаются в состоянии конкуренции и каждое из них руководствуется рациональными правилами конкурентной борьбы.

Очевидно, что европейская интеграционная группировка никак не вписывалась в представления реалистов и неореалистов о динамике международных отношений. Европейские сообщества представлялись им своеобразной аномалией, которая была вызвана к жизни холодной войной. Попытка неофункционалистов распространить социологические и экономические концепции, рожденные внутренними реалиями национальных государств, на сферу международных отношений представлялись им опасной ересью. С учетом этого негативная реакция на появление неофункционализма была неизбежна, и она последовала в форме так называемого межгосударственного подхода (intergovernmentalism), который будет рассмотрен ниже. Под напором критики со стороны представителей этого направления, неофункционалисты попытались усовершенствовать отправные посылки своей концепции. Эволюция их взглядов шла в двух основных направлениях.

Во-первых, неофункционалисты стали склоняться к тому, чтобы дополнить идею «политизации» экономической интеграции анализом самостоятельного существования институтов ЕС как сложной политической системы.

Во-вторых, неофункционалисты предприняли попытку связать развитие европейской интеграции с общим мировым развитием. В их представлении внешний аспект европейской интеграции сводился к трем основным вопросам: проблеме признания интеграционной группировки внешним миром, проблеме влияния внешней среды на отношения между участниками интеграции и проблеме влияния интеграционной группировки на внешний мир.

 

Федерализм

Первым и, пожалуй, в наибольшей степени политическим подходом к исследованию и анализу европейского интеграционного процесса явился "федерализм". Лишь резкий поворот в сторону федеративной модели, по убеждению Спинелли - известного итальянского федералиста, лидера европейского федералистского движения, - мог бы привести к успеху в объединении всей Европы. Согласно мнению некоторых авторов, данный подход по своей сути не является теорией, хотя и стремится к объяснению существенных связей и закономерностей процесса, лежащего в основе объединения отдельных политических единиц в единое целое. Применительно к европейскому интеграционному процессу представители "федерализма" выдвинули тезис о появлении особого (федерального) институционального устройства, определяющего как характер взаимоотношений между самими интегрирующимися единицами, так и распределение полномочий между ними, с одной стороны, и возникающим "единым центром", с другой. Характеризуя специфику такого распределения полномочий,  Спинелли утверждал, что ни одна из властей соответствующего уровня не должна располагать какими-либо преимуществами, а полномочия местных, региональных, национальных органов и органов европейского масштаба должны сочетаться и дополнять друг друга. Иными словами, межгосударственные органы будущей "новой" Европы не должны наделяться полномочиями исключительно широкими, отличающимися от полномочий отдельных государств в сторону увеличения. По мнению Уистрича, "сущность федерализма заключается в децентрализации власти везде, где это необходимо...". При этом стоит обратить внимание на то, что децентрализация там, "где это необходимо", по сути, представляет собой содержание одного из основополагающих принципов Маастрихтского договора о Европейском союзе – принципа субсидиарности.

"Федерализм", как, пожалуй, ни одна другая из теорий политической интеграции, имеет весьма глубокие философские корни, берущие свое начало еще в древнегреческой Античности и средневековой европейской политической мысли. И все же в качестве основополагающих источников федералистского мышления чаще называют два нижеследующих: 1) обилие планов по укреплению мира в Европе XVII--XVIII столетий и 2) американскую Конституцию. Что касается последней, то ее появление, вне всяких сомнений, послужило мощным импульсом к развитию и широкому распространению федералистских взглядов и теорий. Однако, пожалуй, трудно дать однозначный ответ на вопрос о том, может ли американская (или, например, швейцарская) модель федерации быть взята за основу, если речь идет об углублении интеграции существующих не одно столетие суверенных и независимых государств, и, в частности, может ли такая модель объединить на федеративных началах многочисленные государства современной Европы?

Будучи теорией международной интеграции, "федерализм" отстаивает точку зрения о том, что в основе взаимоотношений между интегрирующимися странами должна лежать модель союзного государства, учреждение которого одновременно рассматривается и в качестве конечного продукта, результата интеграции. В контексте европейского интеграционного процесса идеи "федерализма" ассоциируются с созданием единой федеральной Европы. Более того, федералисты считают, что именно создание федерации поставит точку в использовании насилия при разрешении спорных вопросов между государствами, ибо ее (федерации) высшими ценностями, по их убеждению, как раз и являются мир и безопасность. Именно федерация, как они полагают, может служить образцом "целесообразной, демократической и эффективной организации". Европейская интеграция, по мнению федералистов, не может быть революционным процессом. Это должно быть эволюционное, поступательное развитие. Как отмечал в свое время известный западноевропейский деятель, активный поборник межгосударственной интеграции в рамках ЕС Ж. Моннэ, "...политический союз Европы должен строиться шаг за шагом, так же как и осуществление экономической интеграции. В один прекрасный день этот процесс приведет нас к Европейской федерации...". Вместе с тем, он не может ограничиваться лишь сферой политических отношений между государствами, хотя без политической интеграции, по мнению федералистов, не может быть реальной интеграции вообще.

Представители этого направления исходили из того, что федеративная система является идеальной для западноевропейских государств и дает им ряд преимуществ перед существованием в унитарной системе. Они подчеркивали, что по своей природе федеративная форма достаточно гибка для того, чтобы найти оптимальную пропорцию между центральными институтами федерации и ее частями. Центральное место в теории занимает метод разделения власти правительства таким образом, чтобы задачи, выполняемые центральным и региональными правительствами, были координируемы, но оставались независимыми. Пределы этой власти должны находиться под контролем избираемых в Парламент представителей граждан Союза и поддерживаться существованием Федерального Суда. Территориальные единицы обязательно должны передать центральному правительству часть своих властных полномочий, сохраняя в то же время свою целостность и определенную автономию. Задача государственных деятелей, по мнению федералистов, состоит в том, чтобы найти «магическую формулу», которая позволила бы субъектам федерации при помощи центральных институтов эффективно решать общие задачи и одновременно максимизировать децентрализацию и свою собственную автономию. «Федерализм» обоснованно подчеркивает то значение, которое имеет для международной интеграции политическая воля ее участников, а также роль распределения полномочий, их фрагментации между различными уровнями, как гарантии против возможных злоупотреблений своей властью со стороны центра.

Для сторонников федерализма учреждение конституции, которая бы распределяла роли правительства, является важной стадией в начале интеграционного процесса. Политики-федералисты рассматривали федерацию как непосредственную политическую цель, а ее создание — как единовременный конституционный акт. Ученые-федералисты проводили различие между федерацией как конституционной формой государственного устройства и федерализмом как идеологией. Федерализм как руководящий принцип государственного строительства может давать различные результаты, приводить к созданию совершенно разных федераций — нейтралистской, децентралистской и сбалансированной. Федерация может служить удобной организационной формой как для тех, кто мечтает о создании антидемократического супергосударства, так и для сторонников либерального политического плюрализма.

В период между Первой и Второй мировыми войнами явно преобладала нейтралистская тенденция. Сторонники федерализма неизменно противопоставляли федерацию конфедерации, отличительной чертой которой является безраздельное сохранение суверенитета в руках составляющих ее национальных государств. Они отмечали три главных преимущества наднационального федеративного государства:

1.«экономию масштаба», или возможность решения более крупных задач с меньшими издержками, чем в условиях децентрализации;

2.невозможность захвата власти в конституционно оформленной федерации какой-либо одной группой;

3.наличие синергетического эффекта из-за того, что в контексте международных отношений сумма (федерация) больше, чем совокупность составляющих ее национальных государств. По их мнению, создание такого государства приведет к активизации демократического начала в связи с появлением множественных суверенитетов вместо одного.

Критики федерализма привлекали внимание к тому, что его сторонники стремятся обуздать национальную государственную власть средствами самой государственной власти. Между тем создание централизованного федеративного государства неизбежно должно привести к возникновению разрыва между правящей верхушкой и массами. С этой точки зрения, указывали критики, национальное государство с его системой сдержек и противовесов является более совершенной формой политической демократии, чем федеративное супергосударство. Высказывалось опасение, что федерация, предотвращая войны между входящими в нее относительно небольшими государствами, станет источником гораздо более крупных конфликтов в ходе соперничества с могучими внешними силами.

Критики отмечали, что философия федерализма ставит во главу угла исключительно политическое начало, игнорируя при этом экономику, которая может либо способствовать, либо, наоборот, препятствовать политической интеграции.

Отчасти под влиянием этой критики в лоне федерализма возникло течение в пользу того, чтобы отказаться от попыток внедрить федеративную форму государственного устройства сверху, посредством принятия конституции панъевропейской федерации на основе соглашения между правительствами национальных государств. Представители этой тенденции призывали развивать массовые движения в пользу более прагматичных решений, постепенно приближающих Западную Европу к федералистскому идеалу.

 

Теория коммуникации

Общей чертой федерализма и функционализма была установка на преодоление или сдерживание национального государства. Сторонники теории коммуникации не ставили перед собой столь радикальных целей. Они стремились найти способ стабилизировать систему государств-наций, не ломая ее.

Одним из основоположников этого направления был Карл Дойч (Deutch К. W.). Впервые в западной науке он дал социологическое истолкование национального государства и системы международных отношений, показал необходимость учета отношений не только между государствами, но и между обществами и народами. За однообразным фасадом государства-нации Дойч видел существенное различие между «юридическим государством» и «социологической нацией». Он подчеркивал, что социальные коммуникации составляют тот «строительный материал», из которого созидаются местные общины, рождающие в процессе поступательного общественного развития национальное государство.

Дойч утверждал, что сходные процессы развертываются в международной сфере, когда государства пытаются строить «сообщества безопасности» — международные образования, в рамках которых государства пытаются минимизировать опасность войны. Достижение этой цели возможно лишь в том случае, если государства-участники становятся «интегрированными». Под «интеграцией» К. Дойч подразумевал «создание в пределах определенной территории «чувства сообщества», а также достаточно сильных и широких институтов и практических инструментов, способных обеспечить возникновение среди населения ожидания «мирных изменений» на достаточно длительную перспективу».

Процесс интеграции рассматривается в рамках этой концепции в терминах коммуникационных сетей, передающих сообщения и сигналы, обменивающихся информацией, способствующих выполнению определенных функций и накоплению опыта. Дойч анализирует два типа политических объединений («сообществ безопасности»), каждому из которых соответствует свой особый процесс интеграции — «амальгамное» (соединенное) и «плюралистическое».

Под первым понимается «слияние в соответствующей форме двух или нескольких ранее самостоятельных единиц в более широкое объединение, наделенное определенным типом общего управления». Во втором — интегрирующиеся единицы сохраняют свою политическую самостоятельность. При этом осуществление «амальгамной» интеграции нуждается в целом комплексе разнообразных условий социокультурного и политического характера, среди которых: приверженность населения интегрирующихся общностей одним и тем же ценностям; обоснованное ожидание выгод от интеграции; достаточное знание друг друга и, соответственно, предсказуемость поведения. Процесс интеграции должен сопровождаться лояльностью населения к возникающим новым политическим институтам, глубоким осознанием своего единства, а также выходом на политическую арену новой генерации руководителей. В конечном итоге должен сформироваться общий образ жизни, который и становится основой для «амальгамной» интеграции.

Плюралистические сообщества представлялись неофункционалистам более жизнеспособными. Реализация «плюралистического» типа интеграции не требует столь обширных и столь жестких условий. Для их возникновения было достаточно, по мнению Дойча, трех условий: совместимости основных ценностей, существующих в государствах-участниках; способности политически активных групп реагировать на действия друг друга, не прибегая к насилию; взаимной предсказуемости соответствующих аспектов политического, экономического и социального поведения. В 70-е годы под руководством Дойча было проведено обширное исследование в Германии (ФРГ) и Франции, в процессе которого был осуществлен анализ различных крупных ежедневных изданий, зондажи общественного мнения, экспертные опросы руководящих кадров, изучение статистики международных сделок. В результате обнаружилось, что благоприятный образ единой Европы, сформировавшийся у населения обеих стран, не привел к вытеснению приверженности национальным ценностям. Поэтому был сделан вывод о том, что «плюралистическая» версия европейской интеграции имеет более вероятное будущее, чем «амальгамная».

Возникновение «чувства сообщества» Дойч и его сторонники считали качественным скачком в развитии международных отношений. Они ставили его выше формальных договоров, пактов и союзов между разобщенными государствами, которые по природе своей являются непрочными.

Таким образом, в достижении цели исключения войны сторонники теории коммуникации, как и функционалисты, делали акцент на развитии взаимопонимания на уровне общества. Однако, в отличие от функционалистов, они не исключали государства из «уравнения миротворчества». Напротив, они отводили государствам чрезвычайно важную роль. Они лишь подчеркивали определяющее значение общественных условий в достижении согласия между государствами. «Чувство сообщества» между государствами, считали они, является функцией уровня коммуникации между ними.

Теория коммуникации раскрыла важнейшие закономерности развития современных международных отношений, без которых теоретическое познание европейской интеграции было бы невозможным. Однако в концепции Дойча и его сторонников были существенные пробелы, которые, естественно, отмечали ее критики.

Во-первых, эта концепция оставляет без ответа важнейший вопрос о формах перехода от плюралистических к амальгамированным, институционализированным сообществам, от психологических и концептуальных изменений на уровне народов и политических элит к перестройке властных полномочий государств. Сторонники теории коммуникации не учитывают фактора, который занимает центральное место в системе взглядов их идейных противников — «реалистов»: национальные государства, оказывающие определяющее влияние на средства массовой информации, имеют в своем распоряжении достаточные средства для того, чтобы нейтрализовать разрозненные психологические импульсы объективных общественных процессов. Вторым недостатком теории коммуникации является утверждение, что рост социальной коммуникации оказывает автоматическое воздействие на сознание людей и опосредованно — на систему межправительственных отношений. На самом деле, объективное общественное развитие является противоречивым, содержит как центростремительные, так и центробежные тенденции. Традиционные ценности, связанные с государством-нацией, имеют высокую инерционность, способную в значительной степени нейтрализовать идейное влияние возросшей социальной коммуникации.

 

Межправительственный подход

Это течение появилось в середине 60-х годов, и его возникновение обычно связывают с именем Стэнли Хоффмана. Сильной стороной его критики в адрес неофункционализма было то, что он адекватно учитывал те социальные изменения, которые послужили основой для возникновения неофункционализма. В частности, он признавал плюралистический характер факторов интеграции. Вместе с тем, он подчеркивал необходимость и возможность определения центрального элемента в этом множестве, которым, по его мнению, было национальное государство.

Считая необходимым оставаться на позициях реализма в теоретической интерпретации европейской интеграции, Хоффман вместе с тем подверг пересмотру чисто силовой характер этой базисной концепции. Так, по его убеждению, национальный интерес не является простой производной в расчете структурного соотношения военного потенциала государств. «Государственные интересы, — подчеркивал он, —...являются конструкциями, в которых идеи и идеалы, прецеденты и опыт прошлого, внутренние силы и правители — все играет свою роль».

В свете этого комплексного характера национального интереса существует различие между «высокой» и «низкой» политикой. Первая охватывает сферу международной безопасности. Эта сфера по своей сути не может служить предметом интеграции — национальное государство не может никому доверить заботу о своей безопасности. Вторая охватывает сферы экономических отношений и иной деятельности, в которых главную роль играет взаимодействие обществ. В связи со снижением роли и уменьшением возможностей национальных государств в этих сферах интеграция служит для них удобным инструментом сохранения контроля.

Хоффман видел определенную диалектику в соотношении между «высокой» и «низкой» политикой. Он утверждал, что чем успешнее идет интеграция, тем больше вопросов она создает в плане обеспечения национальной безопасности. Она порождает два вида неопределенности и противоречий. Во-первых, это противоречия в отношениях между национальными государствами и усиливающимися наднациональными институтами, ущемляющими их суверенные права. Во-вторых, это растущая неопределенность в отношениях между самими национальными государствами, поскольку каждое из них занимает свое, особое место в глобальной системе международных отношений, имеет свои, специфические интересы в отношениях с государствами, не входящими в интеграционное поле, в первую очередь с Соединенными Штатами.

За выступлением Хоффмана последовали другие критические работы, в которых отмечались очевидные изъяны неофункционализма:

· Отрицание центральной роли национальных государств в интеграционном процессе.

· Игнорирование различия между «высокой» и «низкой» политикой.

· Неспособность объяснить место европейской интеграции в общей системе международных отношений.

· Преувеличение роли наднационального начала и недооценка возможностей межправительственного сотрудничества. [10, c. 331]

Дальнейшее развитие межправительственного подхода связано с такими именами как Вильям Уоллес и Эндрю Моравчик.

Уоллес, подчеркивая, что национальные государства остаются ключевыми действующими лицами в процессе интеграционного строительства, считает необходимым провести различие между «формальной» и «неформальной» интеграцией. Сферой неформальной интеграции является развитие тех форм экономического и социального взаимодействия, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. Формальная интеграция — это сфера строительства институтов, которые являются продуктом сотрудничества национальных элит.

Значение неформальной интеграции огромно. Можно с полным основанием утверждать, что межправительственное сотрудничество — это всего лишь реакция на потребности общества и рыночной экономики. Однако первичной в интеграционном процессе остается все же формальная интеграция. В пользу этого говорят два обстоятельства. Во-первых, в ходе формальной интеграции формируются масштабы и природа европейского управления. Это означает, что именно формальная интеграция имеет решающее значение для сохранения государств-наций как центров власти. Во-вторых, неформальная интеграция в ее нынешних формах была бы невозможна без формальной интеграции. Так, например, беспрепятственные трансграничные экономические связи в рамках Единого внутреннего рынка были бы невозможны без Единого европейского акта, а сам этот Акт является продуктом сложных межправительственных переговоров и согласования расходящихся национальных интересов.

Моравчик является представителем либерального межправительственного подхода. В основе его концепции лежат три посылки:

· Главными акторами в политике являются рациональные, самостоятельные индивидуумы и группы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска.

· Правительства представляют собой «подвид» отечественных акторов, наделенный интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении самоидентификации и интересов других государств, действующих на международной арене.

· Поведение государств, характер их конфликтов и сотрудничества отражают природу и конфигурацию государственных интересов.

По мнению Моравчика, процесс интеграции представляет собой игру на двух уровнях. На уровне формирования национальных интересов действуют социологические закономерности согласования интересов различных политических и социальных групп и взаимодействия государства и общества. Итогом этого процесса являются определенные цели и предпочтения («спрос на интеграцию»), с которыми государство выходит на второй уровень игры — торг на межправительственном уровне («предложение интеграционных решений»).

Решающую роль в формировании окончательных интеграционных решений Моравчик отводит первому уровню: внутренняя политика является, по его мнению, предварительным условием внешнеполитического торга. Он объясняет это тем, что высший приоритет любого правительства — это удержание власти. Для достижения этой цели правительству требуется поддержка достаточно сильной политической коалиции, которая формируется в ходе борьбы различных социальных групп за преобладающее политическое влияние. Правительство получает необходимую ему поддержку, признавая интересы наиболее влиятельных групп и принимая предлагаемые ими политические альтернативы, которые и проводятся им в дальнейшем на международной арене.

Именно этим обстоятельством Моравчик объясняет парадоксальное поведение национальных государств, сознательно принимающих решения, которые формально ограничивают их автономию. Дело в том, что взамен государства получают преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком поле, внутри интеграционных институтов, а также информацию, которая в иных условиях была бы недоступной. Поэтому интеграционные институты превращают межправительственный торг в игру с положительной суммой. Таким образом, по мнению Э. Моравчика, европейская интеграция не только не ослабляет, но, напротив, усиливает европейские государства-нации.