2020-09-24
681. Понятие правообразования и правотворчества. Их соотношение.
2. Принципы и виды (способы) правотворчества.
3. Стадии правотворческой деятельности. Особенности законотворческой деятельности в РФ.
4. Порядок опубликования нормативных актов в РФ.
1. Формирование права (правообразование) – сложный, многоступенчатый
процесс создания правовых норм, являющихся, как известно, основой правовой системы. Создание права (еще один термин для обозначения данного процесса) предполагает творческое, сознательное отношение общества к проблемам эффективности правового регулирования. А она зависит в первую очередь от качества принимаемых законов и иных нормативных актов.
Качество законов, в свою очередь, зависит от большого количества факторов, которые необходимо учитывать при подготовке и создании проектов. Прежде всего, содержание подготавливаемых проектов законов должно исходить из потребностей общественного развития, определяемых задачами, стоящими перед обществом в экономической, социальной, политической и иных сферах. Начинать надо с выявления этих потребностей и решения вопроса о возможности их удовлетворения при помощи правовых средств. Нельзя ставить задачи, решение которых объективно невозможно в конкретных исторических условиях. Поставленным задачам должны соответствовать выбираемые средства решения, методы регулирования.
Огромное значение имеет выбор способов решения, конкретное содержание предлагаемых решений с точки зрения их обеспечения моральной и психологической поддержкой большей части населения. Предлагаемые варианты должны соответствовать нравственным ожиданиям общества, менталитету и особенностям общественного (в т.ч. правового) сознания. Обеспечить это чрезвычайно непросто. Тем более, что объективно интересы развития, совершенствования общественных отношений далеко не всегда совпадают с психологическими и нравственными предпочтениями населения. Соединить их, выбрать оптимальное решение – искусство и наука, которым должны в полной мере обладать люди, занимающиеся выявлением общественных потребностей и переводом их на «язык права».
Огромное значение имеет профессионализм и опора на науку. О чем несколько слов будет сказано ниже.
Эти подготовительные стадии, направленные на создание качественных проектов необходимых актов, проходят в различных формах, не регламентированных правом. Чаще всего ими занимаются заинтересованные государственные органы, что, кстати, далеко не всегда оправдано, ибо неизбежно приводит к подготовке проекта «под себя». Кроме того, это может быть поручено (или могут разрабатывать по своей инициативе) научным учреждениям, различным общественным организациям, структурам, отдельным ученым и общественным деятелям.
Подготовленные проекты могут подвергаться различным экспертным оценкам со стороны специалистов самых разных отраслей знаний и практиков в сфере управления и юридической деятельности, а также обсуждению в практических органах, научных учреждениях, общественных организациях и трудовых коллективах. Наиболее значимые могут быть вынесены на предварительное обсуждение общества. Задача состоит в том, чтобы учесть все рациональные замечания.
2. Задачи, которые стоят перед обществом и государством по созданию оптимальных по содержанию и эффективности нормативных актов могут быть решены лишь при соблюдении на всех этапах правосозидания определенных принципов, т.е. основополагающих идей и требований, обеспечивающих необходимый уровень работы. Часть этих принципов наиболее актуальны в процессе подготовительных стадий, другие в процессе собственно правотворчества.
Принято выделять несколько основополагающих принципов, характерных для процесса правосозидания. Прежде всего, это принцип демократизма правотворчества и в целом правосозидания. Суть принципа заключается в существовании особой процедуры разработки и принятия нормативных актов. Причем процедура принятия акта правотворческим органом в большей (для законов) или меньшей (для иных актов) степени закреплена в правовых нормах. Процедура предварительного рассмотрения и подготовки проектов урегулирована в самом общем виде. На стадии разработки проектов и даже предварительного решения вопроса о необходимости того или иного акта, его концепции, процедура предполагает сбор фактических данных, учет мнений и аргументов заинтересованных лиц, выявления общественного мнения разных слоев населения и т.д. К этой деятельности, к коллективному обсуждению всех «за» и «против» должны привлекаться и государственные структуры, и хозяйствующие субъекты, и общественные организации, и отдельные граждане. Причем обсуждение должно быть гласным, широко освещаться средствами массовой информации. Наиболее важные должны подвергаться всенародному обсуждению.
При принятии актов в правотворческом органе также должны соблюдаться все принципы свободного, гласного обсуждения и выработки коллективного, согласованного решения. Даже если речь идет о принятии акта, издаваемого лично должностным лицом (например, нормативного Указа Президента), желательно, чтобы проводились необходимые консультации.
Следующими, тесно связанными между собой принципами, является принцип профессионализма и научного характера правотворчества. Эти принципы проявляются на всех стадиях правосозидания, но особенно важны (в частности, научный характер правотворчества) на стадии собственно правотворчества, т.е. в работе правотворческих органов. К подготовке проектов нормативных актов должны в первую очередь привлекаться компетентные специалисты, эксперты, профессионалы в той или иной сфере. Обязательно участие, социологов, политологов, юристов и даже…филологов. Проекты должны подвергаться тщательной экспертизе с позиций возникновения при их реализации самых различных, в том числе неожиданных последствий. Заключения экспертов должны быть аргументированы, научно обоснованны и убедительны.
Научный характер правотворчества предполагает его планирование и учет результатов реализации актов, а также обеспечение содержания нормативных актов моральным гуманистическим ценностям и общепризнанным нормам международного права.
Законность как принцип правотворчества заключается в строгом и неуклонном следовании всем процедурным правилам, установленным для регулирования процесса принятия нормативных актов. Она предполагает соблюдение общепринятых правил юридической техники, в частности, в использовании юридической терминологии, в структуре тех или иных актов, в использовании юридических конструкций, исключении пробелов и неясностей и т.д.
Принято выделять несколько разновидностей собственно правотворчества. Во-первых, правотворчество народа, населения. Это возможно либо путем референдума, возможность которого предусмотрена действующей Конституцией и Законом о референдуме, либо решением общего собрания (схода) населения в случаях, предусмотренных законами.
Большая часть нормативных актов принимается государственными органами. Практически почти все органы государства, включая в известной мере, судебные, которые, как сказано выше, принимают акты, содержащие дополнительные, вспомогательные нормы, в пределах собственной компетенции и места в иерархической системе органов, принимают нормативные акты, обладающие соответствующей юридической силой.
Санкционирование как вид правотворчества может быть предварительным, когда государство заранее представляющей право негосударственным структурам издавать нормативные акты по определенному кругу вопросов. Примером может служить разрешение на принятие локальных нормативных актов по некоторым вопросам трудового права руководителям негосударственных предприятий и учреждений. Делегированием является, и предоставление права принимать нормативные акты органам местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государства.
Последующим санкционированием является, по сути, регистрация Уставов хозяйственных субъектов и общественных организации, нормы которых могут иметь юридическое значение в отношениях с государством и другими субъектами права.
3. При принятии нормативных актов, как, впрочем, и при принятии любого правого акта, и в целом при осуществлении процесса руководства социальными процессами, существует определенная последовательность действий, выражающаяся в существовании стадий. Процесс принятия любого решения проходит стадию сбора и обработки информации, обсуждения и выработки решения и, наконец, принятие решения. Соответственно при правотворчестве существуют стадии подготовки проекта и правотворческой инициативы, т.е. внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта и принятие (утверждения) проекта. Эти стадии достаточно четко прослеживаются при правотворчестве государственных органов. Наиболее детально процедура принятия нормативных актов разработана применительно к принятию актов, обладающих высшей юридической силой – законов. Приведем ее характеристику.
Официальная законодательная инициатива, т.е. право на внесение законопроекта в Государственную Думу, которому соответствует обязанность Думы рассмотреть законопроект и принять по нему решение, принадлежит строго определенным в Конституции РФ субъектам. Они вправе предложить готовый проект или внести предложение о его разработке. Ст. 104 Конституции РФ, в частности, среди субъектов официальной законодательной инициатива называет Президента РФ, правительство РФ, депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, высшие судебные органы, субъектов РФ в лице их представительных органов.
После принятия проекта к рассмотрению начинается его обсуждение в Государственной Думе. Сначала обсуждается проект в целом, его необходимость (1-е чтение), затем детально обсуждается содержание (2-е и 3-е чтение), наконец, ряд проектов подвергается еще раз обсуждению (4-е чтение). Следующая стадия - стадия принятия. За принятие должно проголосовать большинство депутатов. Затем принявший уже проект передается в Совет Федерации. Совет Федерации в течении 14 дней должен рассмотреть закон. Он может его утвердить, либо отклонить, либо не рассматривать (за исключением некоторых, подлежащих обязательному рассмотрению). В случае утверждения большинством, либо если закон в течение 14 дней не был рассмотрен – он передается на подпись Президенту.
Если закон отклоняется Советом Федерации, он возвращается в Думу для повторного рассмотрения. Дума может преодолеть вето Совета Федерации большинством в 2/3 общего числа депутатов Думы. В случае отказа Президента подписать Закон он возвращается для повторного рассмотрения в Думу и Совет Федерации. При повторном рассмотрении возможно преодоление вето Президента квалифицированным большинством в 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.
Особый порядок предусмотрен для принятия Конституционных законов, а также поправок и пересмотра Конституции. Он достаточно усложнен с целью обеспечить стабильность Конституции.
4. После принятия нормативные акты подлежат опубликованию. С официальной публикацией как указано выше, связано выступление в силу нормативных актов. Порядок опубликования федеральных нормативных актов установлен специальными правилами. Так, в соответствии с Федеральным Законом «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных Конституционных Законов, Федеральных Законов, актов Палат Федерального собрания» №5-ФЗ от 14 июня 1994 (с последующими изменениями) все федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в течение семи дней после подписания Президентом РФ. Акты Палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 (с последующими изменениями) акты Президента и Акты Правительства РФ должны быть опубликованы не позднее десяти дней после их принятия.
Официальной публикацией является публикация в газетах «Российская газета», «Парламентская газета», в издании «Собрание Законодательства РФ», а также, помещение на сайте «Право. РФ». Официальной публикацией является распространение в машиночитаемом виде текстов актов Президента РФ и актов Правительства РФ научно-техническим центром правовой информации «Система».
Акты Президента РФ и Акты правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до общего сведения по телевидению и радио, переданы по каналам связи.
Порядок опубликования иных нормативных актов (кроме названных) устанавливается органами, принимающими акты. Так, в субъектах федерации приняты соответствующие законы и изданы по этому поводу акты исполнительных органов.
