Вопрос 3. Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях

Россия входит в первую пятерку стран с высоким природным риском, т.е. природные явления, вызывающие чрезвычайные ситуа­ции, повторяются в России чаще, чем в других странах. Около 20% территории страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. км², создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов.

По данным Международного независимого эколого-политологического университета, в России зонами экологической катастрофы можно объявить 25 регионов. Около 45 тыс. объектов являются потенциально опасными, так как используются изношенное обору­дование, отслужившие срок трубопроводы и другие коммуникации. В условиях низкой технологической дисциплины, хронической нехватки средств для поддержания в нормальном состоянии основ­ных фондов возрастает вероятность массовых аварий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций, особенно на транспорте и в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Все это обусловливает значительное превышение уровня риска для человека по сравнению с допустимым. В опасных зонах прожи­вает 30% населения, в чрезвычайно опасных — 10%. Структура чрезвычайных ситуаций, % к итогу:

• пожары и взрывы — 34;

• аварии в жилищно-коммунальном хозяйстве — 31;

• аварии на магистральных трубопроводах и химических объектах — 10;

• обрушение зданий, сооружений – 5;

• прочие – 20.

В каждом стихийном бедствии тем не менее можно обнаружить закономерности, что позволяет намечать меры, направленные на предотвращение повторения последствий.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 утверждено «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Оно предназначено для установления единого подхода к их оценке, определения границ чрезвычайных ситуаций и адекватного реагирования на них.

Чрезвычайные ситуации природного характера весьма разнообразны по источникам, причинам происхождения. Техногенные чрезвычайные ситуации имеют тенденцию к росту в связи с усложнением производства и падением производственной дисциплины. Наибольшую опасность представляют радиационные и транспортные аварии, аварии с выбросом химически и биологически опасных очистных сооружениях. В результате ряда аварий Россия стала загрязненной радиоактивными веществами страной. Суммарная площадь территорий с острой экологической ситуацией в несколько раз превосходит площадь природных заповедников и заказников.

Экологические чрезвычайные ситуации имеют природный характер, но могут вызываться деятельностью человека. Различают чрезвычайные экологические ситуации и экологические бедствия. Террито­рия объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации указом Президента РФ на основании заключения государственной экологической экспертизы, если в ней в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию генетического фонда растений и животных.

Участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, объявляются зонами экологического бедствия.

По масштабу и тяжести последствий (численность пострадавше­го населения, нарушение условий жизнедеятельности, размер материального ущерба, границы зон распространения поражающих факторов) чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные (слайд 19).

В целях решения задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ реализуются меры по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, сокращению ущерба от них, социальной поддержке по­страдавшего населения.

Первостепенное значение придается предотвращению, предупреждению, повышению устойчивости хозяйствующих субъектов к при­родным и техногенным аномалиям.

Проблемы предупреждения до последнего времени в основном рассматривались применительно к чрезвычайным ситуациям, ха­рактерным для военного времени. В современных условиях на первое место вышли проблемы предупреждения чрезвычайных ситуаций мирного времени, особенно техногенного характера, и созда­ния условий для быстрейшей ликвидации их последствий.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска их возникновения, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Для получения необходимой исходной информации создана сеть наблюдения и контроля, включающая около 7 тыс. различных учреждений. Непосредственное руководство подведомственными учреждениями осуществляют соответствующие министерства, ведомства и организации, включенные в ее структуру.

Наблюдение за загрязнением окружающей среды всей территории осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Основными структурными элементами системы являются территориальные и региональные управ­ления и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Особое внимание уделяется наблюдению за радиационной обстановкой. Ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти вводят в действие нормы и правила использования атомной энергии, осуществляют надзор за их выполнением, проводят экспертизу ядерных установок, применяют меры административного воздействия и выполняют другие функции, связанные с обеспечением без­опасности при использовании атомной энергии.

Оценка воздействия на окружающую среду большинства опасных объектов, включая атомные станции, другие сооружения с ядерными реакторами, а также многие промышленные объекты, в соответствии с Международной конвенцией ООН 1991 г., подписанной Россией, должна производиться с учетом трансграничного переноса вредных воздействий. Здесь вступает в силу принцип государственной политики в сфере техногенной и экологической безопасности, состоящий в непричинении ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции государства и неотвратимости ответственности за экологические последствия трансграничных воздействий.

Россия подписала также Конвенцию ООН об изменении климата. Цель Конвенции заключается в том, чтобы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Реализуемая федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» должна обеспечить выполнение обязательств России по Конвенции ООН. Организационно-методическое, программно-математическое и научно-информационное обеспечение программы осуществляет Росгидромет.

Информация, полученная в результате мониторинга состояния среды, становится основой для прогнозирования чрезвычайных ситуа­ций, планирования ликвидации их последствий, принятия на всех уровнях решений, уменьшающих или исключающих последствия чрезвычайных ситуаций. Ученые, однако, не могут точно предсказать наступление чрезвычайного события без дорогостоящей техники и спутниковых снимков, без наличия сети снеголавинных станций и других средств наблюдения. Сход ледника Колка в Северной Осетии в сентябре 2002 г., повлекший многочисленные жертвы, можно было предсказать при наличии снимков из космоса.

В целях заблаговременного проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и максимально возможного снижения ущерба и потерь в случае их возникновения и обеспечения мер по ликвидации ЧС осуществляется планирование с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территории и степени реальной опасности возникновения ЧС. Объем и содержание планируемых мероприятий определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Основными разделами плана действий органов управления по предупреждению и ликвидации ЧС являются: календарный план мероприятий при угрозе и возникновении аварии, катастрофы или стихийного бедствия; план по защите населения (эвакуация, укрытие, обеспечение средствами индивидуальной, медицинской и биологической защиты); схема организации оповещения, управления и связи при ЧС; расчет сил и средств, привлекаемых для проведения перво­очередных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайные ситуации ликвидируются: локальная — силами и средствами предприятия, организации; местная — силами и средствами органов местного самоуправления; территориальная — силами и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ; региональная и федеральная - силами и средствами органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной си­туации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуще­ствляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами.

При недостаточности имеющихся сил и средств в установленном порядке привлекаются силы и средства федеральных органов ис­полнительной власти. В отдельных случаях для ликвидации ЧС и ее последствий может быть образована правительственная комиссия.

Заблаговременно формируются необходимые резервы. Система резервов включает в себя запасы материальных ценностей для обеспечения первоочередных работ при ликвидации ЧС, формируемых в составе госрезерва (федеральный резерв), запасы материальных ре­сурсов федеральных органов исполнительной власти (ведомственные резервы), органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (местные резервы), предприятий, учрежде­ний и организаций (объектовые резервы). Они создаются соответст­венно решениями правительств, органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ, местного самоуправления и администрации предприятий.

Потребность в резервах определяется с учетом видов и масштабов прогнозируемых чрезвычайных ситуаций, размеров потенциального ущерба от них, природных, экономических и иных особенностей территорий, характера и предполагаемого объема работ по ликвидации ЧС, необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, величины ассигнований, выде­ленных на создание соответствующего вида резервов.

Продукция в федеральные и ведомственные резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций поставляется в соответствии с Законом «О поставках продукции для государственных и муниципальных нужд». Поставки оплачиваются за счет средств федерального бюджета, а также целевых внебюджетных ис­точников. Резервы органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления создаются за счет их бюджетов и средств предприятий и учреждений.

Резервы размещаются как на объектах, специально предназна­ченных для их хранения и обслуживания, так и (на договорной осно­ве) на базах и складах промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, снабженческо-сбытовых, торгово-посреднических и иных предприятий и организаций, где гарантирована их безусловная сохранность и откуда возможна их оперативная доставка в зоны ЧС.

МЧС России совместно с Федеральным агентством по государственным резервам (Росрезерв) ежегодно определяет перечень предприятий-поставщиков в государственные резервы материальных и продовольственных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом таможенное оформление товаров при их ввозе и вывозе осуществляется в приоритетном порядке.

Распределяет материальные ресурсы, поступающие из резервов, тот орган, которому они предоставляются, а контроль за их распре­делением и использованием осуществляет орган, создавший эти резервы. Он же решает вопросы их восполнения.

Росстроем проводятся обследования пострадавших объектов; комиссия принимает решение — поддается или нет объект восстановлению. Степень повреждения определяется по совокупности двух факторов: а) наличие разрушений, б) наличие физического износа сохранившихся частей конструктивных элементов. При необходимости по решению Росстроя для частично поврежденных объектов и признанных подлежащими восстановлению производится расчет стоимости восстановления.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится за счет средств предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.

Финансирование последующих мероприятий по восстановлению объектов экономики и территорий, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет собственных средств организаций, соответствующих бюджетов и других источников.

При отсутствии или недостаточности указанных средств федераль­ные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ могут обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Основанием для выделения средств из резервного фонда является решение Правительства РФ, в котором указываются размер ассигнований и их целевое расходование. Средства из резервного фонда выделяются органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ для финансирования аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных работ, закупки материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения, оказания единовременной материальной помощи, погашения госу­дарственных жилищных сертификатов и некоторых других нужд.

В целях повышения оперативности в проведении неотложных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций на бюджетный счет МЧС России зачисляется оперативный резерв финансовых средств в размере не менее 0,1% установленного в федеральном бюджете объема резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвида­ции чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Средства оперативного резерва расходуются по целевому назначению.

При ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий производятся экстренные поставки материальных ресурсов. Для этого используются средства банков под гарантию Правительства РФ при расчетах за формирование, закупку, доставку, хранение и страхование материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций. От имени Правительства РФ гарантии по воз­врату средств банкам предоставляет Минфин России в пределах ассигнований на эти цели, предусмотренных в федеральном бюджете.

Гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, выдаются государственные жилищные сертификаты. Сертификат является именной необращающейся ценной бумагой и отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Выпуск сертификатов осуществляется в течение двух месяцев с момента чрезвычайной ситуации на основании решения Правительства РФ, данных МЧС России и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого сложилась чрезвычайная ситуация. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны предоставить жилье гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций, в трехмесячный срок со дня получения ими жилищного сертификата. Срок предъявления сертификата для получения жилья устанавливается в течение года с даты его выдачи.

Погашение государственных жилищных сертификатов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете в составе резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Минфин России компенсирует органу исполнительной власти субъекта РФ стоимость общей площади жилья, предоставляемой владельцу сертификата. Сумма компенсации определяется исходя из размера предоставляемой площади и сложившейся в регионе на момент выпуска сертификатов средней стоимости 1 м² общей площади. Вынужденным переселенцам выдается долговременная беспроцентная возвратная ссуда на строительство или приобретение жилья.

Обязательным должно быть страхование рисков потенциально опасных объектов с системой перестрахования отраслевого финансового резервного фонда. Государство может выступать гарантом по регулированию отношений в области страхования рисков и ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, по обязательствам, возникающим вследствие причиненного ими вреда жизни, здоровью и имуществу.