Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной. Это позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование, реальное предоставление тех или иных услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен представлять, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение. Несоблюдение данного принципа привело к тому, что в 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным льготам превысили весь его консолидированный бюджет.

Согласно Федеральному закону 1995 г., наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделе этот порядок не соблюдается. Исчерпывающий перечень государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, отсутствует.

В отраслевых федеральных законах присутствуют десятки норм, возлагающих на органы местного самоуправления те или иные функции, не обеспеченные финансированием.

Особо обременительным для местных бюджетов является предоставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами, - так называемые федеральных мандатов (бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, лекарственных средств, выплаты в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население и т. п.). На органы местного самоуправления были возложены такие функции, как организация выплаты государственных пенсий, выплата детских пособий, запись актов гражданского состояния, воинский учет, содействие призыву на военную службу, отдельные виды государственного надзора (архитектурно-строительный, ветеринарный) и т. д.

Выявилась опасная тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными функциями. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий и мандатов превысила треть всех расходов бюджета.

В 2000-2003 гг. часть перечисленных функций была возвращена органам государственной власти (организация работы по выплате государственных пенсий, выплата средств в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население, запись актов гражданского состояния). Компенсация льгот, для ветеранов, инвалидов на и детские пособия, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами стала осуществляться через органы Федерального казначейства. Все это позволило снизить нагрузку на местные бюджеты. Однако в целом решить проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, в рамках Федерального закона 1995 г. не удалось.

Федеральный закон 2003 г. позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий.

Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие данных законодательных норм влечет за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. Указано, что признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 г. является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получают право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.