Источники государственного права

Источник государственного права - это письменный или имею­щий иную форму объективный носитель государственно-правовых требований, как правило, нормативного характера и обязывающего значения, установленных либо признанных государством.

He все источники государственного права содержат собствен­но нормы. B ряде случаев в них помещены общие принципы, дек­ларативные заявления, программные формулы; теоретические доктрины. Однако они используются при разрешении государетвенно­-правовых проблем, выступают юридическим регулятором.

Источники государственного права различаются по форме, на­именованию, происхождению, юридическому и политическому значению, обеспеченности предписаний, которые в них содержат­ся.

Основные законы государств представляют собой один из наиболее распространенных источников государственного права. Основной закон - это систематизированный нормативный акт, который комплексно регулирует наиболее важные государственно­-правовые отношения, обладает юридическим верховенством по срав­нению c другим законодательством. Форму основного закона имеют конституции многих государств. Однако не всякий основной закон имеет конституционное содержание. B абсолютных монархиях кон­ституции нет, но основные законы вполне возможны; в Саудов­ской Аравии основным законом является Коран. Некоторые стра­ны, имеющие конституцию, не систематизировали ее и не изложили в форме единого основного закона.

Консткгуционные законы - акты конституционного содержа­ния, которые регулируют группу основополагающих государствен­но-правовых отношений и обычно обладают особым статусом в сис­теме действующего законодательства. Особенность конституцион­ного закона в том, что формально он не входит в структуру единой конституции. Конституционный закон может действовать "парал­лельно" c конституцией и близок к ней по значению. Его содержа­ние обычно не поднадзорно органам конституционного контроля, они вправе проверить только соблюдение процедуры его принятия. Серия конституционных законов в совокупности иногда составля­ет блок конституционного законодательства. B 1875 г. во Франции были приняты три конституционных закона, которые определили основы государственного строя. Современный Израиль имеет не­сколько конституционных законов, совокупность которых выпол­няет функции конституции.

Так называемые референдарные законы. Есть причина выде­лить законы, принятые в результате референдума, в отдельную категорию. B большинстве случаев им придают особое юридическое значение. Например, закон принятый на референдуме, неподконтролен французскому Конституционному совету.

Органические законы - акты, принимаемые во исполнение бланкетных норм основного закона: Основные законы лаконичны, они обобщенно регулируют широкий круг правоотношений. В ос­новной закон невозможно включить многие правила, которые в подробностях урегулировали бы государственно-правовые отношения. Поэтому в основном законе иногда есть нормы, предписы­вающие принять закон определенного содержания - например, закон o выборах: Такие нормы называются бланкетными (от слова blank). Они как 6ы обрaзyют пустоту, которую должен заполнить органи­ческий закон. Акт, изданный во исполнение бланкетной нормы, называется органическим, так как становится внешним "органом" основных законов или же составляет продолжение их "организма".

По общему правилу все нормативные акты должны соответствовать основному закону, призваны развивать и обеспечивать его применение. Но далеко не каждое законодательное установление считается органическим законом. Органическим единством c ос­новным законом обладают лишь те акты, издания которых он пря­мо требует.

Законы, издаваемые в порядке обычной процедуры, то есть акты текущего законодательства.

Акты главы государства, правительства, правительственных и иных административных органов могут содержать государственно­-правовые предписания. He только парламент, но иногда и министерство внутренних дел или службы, ведающие вопросами иммиграции, издают правила, определяющие условия реализации неко­торых прав и свобод личности.

Федеративные договоры. Обычно положения o федеративном устройстве государства содержатся в тексте основных законов. Так, конституция США непосредственно регулирует отношения между федерацией и штатами. He исключено, однако, оформление феде­ративного договора отдельным документом. Например, в 1824 г. В Мексике условия территориального устройства государства были закреплены учредительным актом федерации.

Декларации в общей, принципиальной форме задают основ­ные свойства государственно-правового регулирования, выражают намерения и обязательства участников правовых отношений. На­ пример, французская декларация прав человека и гражданина 1789 г., во многом предопределила конституционную модель государст­венно-правового регулирования. Диктатор, узурпирующий власть, декларирует условия своего правления. Декларации могут иметь прямое обязывающее значение, но обычно их непосредственное применение затруднено. Поэтому декларативные положения часто реализуются c помощью более конкретных предписаний. Декла­рация, предшествующая конституции, развивается в конституционных нормах.

Акты оккупационного права содержат не только международно-­правовые, но и государственно-правовые нормы. Органы, осущест­взгяюшие оккупационное правление, заняты не только делами го­сударства-оккупанта, но и организацией управления на оккупиро­ванной территории. Они обеспечивают создание местных админи­стративных учреждений, контролируют их, используя приемы государственно-правового регулирования. Побежденное государство действует в соответствии c требованиями оккупанта. После снятия оккупации нормы оккупационного права могут сохранять свое действие, их включают в национальное законодательство. Нормы, заложенные оккупационными властями и закрепляющие принци­пы демократического правления, основы регулирования экономики (демонополизация), отказ от войны обнаруживаются в после­военном законодательстве Японии, Германии, Австрии.

Акты международного права. B ряде государств, где прямо при­меняют положения международных договоров и конвенций, неко­торые международно-правовые нормы, например по вопросам прав человека, обязывают и управомочивают субъектов государственно­-правовых отношений.

Религиозные нормы, имеющие юридическое значение, регули­руют межличностные отношения, так и отношения политичес­кие. Ислам, например, изначально сформировался как религиоз­но-политическое учение, в рамках которого выделяется правовой блок - шариат. И другие религии являются потенциальными либо фактическими регуляторами политического поведения, хотя их вли­яние на государственное право нередко сведено к минимуму.

Политико-юридические, государственно-правовые конвенции содержат правила, подчинение которым предположительно осно­вано на согласии участников правоотношений. Конвенции существуют в двух основных видах - это обычаи и государственно-­правовые соглашения.

Обычай - это норма, сложившаяся в результате регулярного, устойчивого повторения в политическом поведении. Начиная c Дж. Вашингтона четыре первых президента США уходили в отставку и не баллотировались на третий срок президентства.

Образовался обычай, в силу которого считалось недопустимым президентство одного лица более двух сроков подряд. Право английского монарха применять вето к актам парламента никогда не отменялось законом, но оно фактически прекращено в силу обычая, возникшего со времен правления королевы Анны (1701 г.).

Существует мнение, что конвенции являются несовершенным источником государственного права. Аморфность некоторых кон­венций и необеспеченность мерами государственной ответствен­ности якобы дает недобросовестным политикам возможность про­извольно толковать обычаи и соглашения или игнорировать их, когда это выгодно.

Многие конвенции, однако, обладают большим долголетием, чем законы. Не гарантированные силой государственного принуж­дения, они имеют другое, иногда более надежное обеспечение - авторитет предков и политических лидеров, этику, силу привычки. Т. Джефферсон писал: "Если кто-то из президентов и выразил бы согласие стать кандидатом на третий срок, я уверен, что он был бы отвергнут за такую демонстрацию честолюбия."

Таким образом, конвенции могут:

1. Корректировать нормы государственно-правового законо­дательства;

2. Дополнять изданные государством законы;

3. Самостоятельно регулировать некоторые политико-право­вые отношения.

Наконец, конвенции иногда становятся базой законов. Прави­ло, ограничивающее избрание на должность президента США дву­мя сроками подряд, в течение многих десятилетий существовало как обычай. Ho после Ф. Рузвельта оно приобрело форму норма­тивного акта - поправки к конституции. Обычай предлагает проверенные временем, обоснованные нормы поведения. Законодатель, естественно, стремится придать своим решениям устойчивость. Поэтому прав был Гуго Гроций, отмечавший, что многие законы представляют собой не что иное, как записанные обычаи.

Такой вид правовой деятельности, как толкование, может со­здавать государственно-правовые нормы.

Сам законодатель иногда считает необходимым разъяснить со­держание изданных им актов. B результате он создает дополнитель­ные правила. Такое толкование называется аутентичным.

Функцию толкования выполняют специализирующиеся в об­ласти права, обычно юрисдикционные (судебные), органы.

Толкование политико-правовых правил, имеющее императив­ное (обязывающее) значение, могут давать религиозные авторитеты или партийные учреждения и лидеры в государствах, контролируе­мых монопольно господствующей партией.

Видные юристы и политические деятели вырабатывают док­тринальное толкование и в целом формируют доктрину, как источ­ник государственного права. Под доктринальными источниками подразумеваются теоретические положения, обеспеченные высо­кой интеллектуальной, нравственной и политической репутацией их авторов. Участники государственно-правовых отношений руко­водствуются доктриной как нормой.

Обычно в доктрине видят результат научной деятельности. Но некоторые политики также обладают мыслительными, теоретичес­кими способностями и занимаются созданием доктрины. Правда, доктрина политиков обычно направлена на защиту фракционных интересов и не обладает ценностью научной доктрины. Например, правящая в Ю. Корее партия в ноябре 1954 г. не добрала в парла­менте одного голоса, необходимого для принятия поправки к конституции. Тогда она теоретически истолковала правило о подсчете голосов и обосновала свою правоту следующим образом: "Точная цифра, составляющая большинство в 2/3 от 203, то есть общего числа членов Ассамблеи, есть 135,33. Поскольку человек не делится, то искомое число должно составить 135 - c округлением остатка". B результате такого толкования требуемое большинство в 2/3 голосов составило не 136 голосов, как полагали прежде, a 135, как это оказалось удобным.

Как и прежде, доктрина является теоретической базой законо­дательства. Конституционный суд ФРГ полагает, что "надпозитив­ное (незаписанное, незафиксированное - А.K.) право связывает конституционного законодателя".

B странах, составляющих семью англосаксонского (общего) права, распространен прецедент. Прецедент представляет собой норму, созданную судом в результате рассмотрения конкретной правовой ситуации (казуса) и применяемую при разрешении подобных судебных дел.

Как и акты судебного толкования, издаваемые в странах с континентальной (романо-германской) правовой традицией, прецедент создается судами. Ho разница между судебным толкованием и пре­цедентом - принципиальная.

Английское право изначально было казуистическим, нормы его обычно регулируют весьма конкретные правовые случаи. Даже парламентские законы приспосабливаются к этой традиции и строят­ся по казуистическому принципу. Казуистические нормы не являются результатом широких логических обобщений, как нормы в континентальном праве. Следовательно, сама потребность в толко­вании таких норм оказалась не столь насущной. Более существен­ным для суда было найти соответствующую норму и соблюсти про­цедуры. Если же норма отсутствует, то суд может создать ее. 3a английскими судами было фактически признано право осущест­влять нормотворчество.

Прецедент - самостоятельный источник права, толкование - производный, дополняющий. Прецедент может быть применен как таковой. Даже если суд провозглашает прецедентную норму на основе ранее изданного закона, впоследствии эта норма имеет само­стоятельное хождение и непосредственно применяется в судебных разбирательствах. Континентальные суды обязаны все свои реше­ния обосновывать законами. Ранее изданные акты толкования ис­пользуются в подтверждение позиции судьи, основанной на законе. Суды в странах континентальной Европы не могут вынести реше­ние на основании акта толкования. Решение выносится прежде всего исходя из нормы закона, даже если он применяется по аналогии. Акт толкования лишь подтверждает характер и особенности при­менения законодательного акта.

Условия создания прецедентов неодинаковы в различных го­сударствах. Английский прецедент создает только верховная судеб­ная инстанция. B Австралии право сформулировать прецедент имеют как федеральный Верховный суд, так и верховные суды штатов. B США - прецедент может быть создан не только высшими, но и ниже­стоящими судебными инстанциями.

Английский прецедент можно изменить или отменить только вследствие принятия закона либо его пересмотра судебной коллегией особого состава. Иногда прецедент перестает действовать в результате того, что o нем просто "забывают", прекращают применять фактически. B США прецеденты создаются многими судебными инстанциями, что может рассогласовать правовое регулирование. Поэтому высшие судебные инстанции могут отменить прецедент, созданный нижестоящим судом. B Англии это почти невозможно, так как там все суды, кроме мировых, являются частью верховной инстанции и ранее изданные прецеденты соблюдают. B США суды иногда не применяют даже те прецеденты, которые сами и создали.

С прецедентом сходны ампаро и доктрина легал. Ампаро - это норма, создаваемая мексиканским Верховным судом в процессе рассмотрения дел, связанных c вопросом o правах человека. Док­трина легал применяется в Испании и представляет собой правило, выработанное Верховным судом в результате вынесения несколь­ких однотипных решений.

При всем разнообразии источников государственного права нетрудно заметить, что они отличаются в зависимости от того, на­сколько государство причастно к их созданию. Одни из них обязаны своим возникновением государству, деятельности его органов. Это так называемые статутные источники права. B создании другой группы источников (религиозное право, доктрина, правовые обычаи) государство непосредственно не участвует.

Некоторую проблему составляет вопрос o том, к какой катего­рии относятся нормы судебного происхождения (прецеденты, су­дебное толкование). Казалось бы, есть все основания считать их статутным правом, поскольку суды - органы государства. Ho c дру­гой стороны, правосудие - это социальная функция. Оно присут­ствует в обществе даже тогда, когда государство не заботится о су­дах. Более того, правосудие есть и в обществах, не имеющих собст­венной государственности.

В странах, где реально действует принцип независимости судей, где суды не участвуют в политике и руководствуются правовыми, а не политическими соображениями, правосудие нельзя рас­сматривать исключительно как деятельность государства. Государство призвано обеспечивать правосудие, но в сферу его забот вхо­дят и другие объекты - здравоохранение, дороги, просвещение. К слову можно отметить, что далеко не всегда они, как и правосудие, процветают от государственной опеки. Является ли акт правосудия результатом только государственной деятельности, если "судьи не считают себя состоящими на государственной службе", если органы государства участвуют в процессах как сторона, a судебное решение может быть вынесено не в пользу государства? B Англии мировой судья даже формально не является чиновником, хотя его практика влияет на прецедентное право. Жюри присяжных образуется из рядовых граждан и, конечно, не является органом государства или коллегией государственных служащих. Таким образом, y норм, создаваемых судами, не всегда есть признаки, позволяющие включить их в число статутных источни­ков государственного права. Зачастую они имеют скорее доктри­нально-общественное, a не государственно-политическое происхож­дение.

Соотношение статутных и нестатутных источников государст­венного права в национальных правовых системах неодинаково. B исламском мире, некоторых азиатских государствах, cтpaнax англо­-американского права нестатутные источники образуют значительную самостоятельную группу. B условиях континентальной евро­пейской правовой традиции, базирующейся на принципе приори­тета закона, эти источники занимают более скромное положение. B обоих случаях можно говорить o преимуществах и недостатках.

Системы, где господствуют статутные источники права, более мобильны, способны оперативно отвечать на запросы общества изменениями в политико-правовом регулировании. По сравнению с ними системы, насыщенные нестатутными источниками, выгля­дят консервативными. "Развитие права путем обычая совершается очень медленно и постепенно, весьма часто слишком медленно, чтобы удовлетворять назревшие интересы." Причины этого оче­видны - государству проще изменить и усовершенствовать официальные акты, которые оно когда-то издало, чем заниматься пере­делкой самостоятельно существующих многочисленных прецеден­тов, религиозных норм, соглашений и обычаев. Нестатутные нор­мы обычно составляют часть национального быта, мало подверже­ны текущим политическим веяниям и деятельности реформаторов. He случайно древняя форма правления - абсолютная монархия - сохранилась только в некоторых странах, где господствует ислам, как политико-правовой регулятор.

C другой стороны, такие системы в определенном смысле более выгодны и, возможно, более демократичны, чем те, где создание нормы - прерогатива государства. Нестатутные источники форми­руются и применяются при условии высокой степени согласия в обществе. Большинство участников государственно-правовых от­ношений воспринимают обычай как естественное правило. Совокупность судебных прецедентов является результатом обращения в суд широкого круга граждан.

Кроме того, консервативная система права способна оберегать общество от революционных излишеств. Радикал имеет больше шансов на успех, если объектом его реформ является обозримый комплекс нормативных актов, a не аморфная масса источников права негосударственного происхождения, изменение которой нарушает традиции и привычки, встречает непонимание общества. Кромвель не смог ввести в Англии континентальную модель правового регу­лирования, a свергнутая монархия была восстановлена после завершения возглавляемой им революции. B отличие от множества европейских государств, процесс фашизации не был развит в Ве­ликобритании, США, где система права, вместе c другими факторами, препятствовала фашистскому радикализму. B континен­тальной Европе фашистские и полуфашистские режимы не встретили непреодолимых юридико-технических препятствий в преобразова­нии государственного уклада.

1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СТРУKTУРА ПАРЛАМЕНТА

Парламент - это коллегиaльный представительный оpган го сударственной власти. Обобщеннaя характеристика парламента содержит следующие его отличительные свойства: Всякий паpлaмент нaделен властными полномочиями. Полномочия парламента могут быть закреплены за ним прямо, в форме преpогaтив, в пpeделax которых он вправе принимать самостоятельные политические решения. Ho возможно, что конкретные права за парламентом не закpеплены. Однако в действительности они сyщеcтвуют - без его согласия некоторые важные политические решения не могут полyчить законную силу. Такaя констpyкция полномочий парла­мента встречается в дуалистических монархиях, где прямые притязания на власть считaются нескромными и оскоpбляют величие короны; Кaждый парламент представляет собой собрание госу­дарственных деятелей, которые принимают только коллегиaльные решения и несут за них коллективную ответственность; Парла­мент - представительный орган. Это предполагает, что хотя бы часть входящих в него членов облечена доверием избиратeлей, представляет интересы территориaльныx, сословныx общностей или народа в целом. Если в коллегиaльном органе отсyтствуют выборные лица, его нельзя считать парламентом, дaже если он участвует, в зaконодательстве. Когда коллегия законодателей не может фор­мaльно подтвердить доверие избирателей, она может быть органом паpтии или политическoго движения, но только не парламентом. Если коллегиальный оргaн нaзначается, его можно считать зако­нэосовещательным учреждением. Его члены состоят на cлyжбе. Ecли лица наследуют место в законодательном органе, они также не ответственны перед избирателями. В ряде стpан в законодательном органе соcтoят одновременно и выборные, и назначаемые члены. Эти коллегии следует считать парламентами, дaже если выборное начaло в них вырaжено слабо. Например, в Брунее султан назначает 11 депутатов и только 10 членов парламентa. избираются. Такой состав хотя бы отчасти выражает представительную poль парлaмента.

Обычно парламент считают оргaном законодательной власти. Однакo законотворчеством его роль не огpаничивaется. В предмет его деятельности входят такжe yтверждение бюджета; принятие учредительных решений (о конституции, о династии); пред­ставительство нации; государства (он принимает-присягy главы государства, вырaжает доверие и врyчает полномочия правительству, делает заявления по международным и внутриполитическим вопpoсам); контрольные полномочия в отношении aдминистpации; yчастие в формировании правительства участие во внешней политике (ратификация и денонсация междyнародных договоров), в решении вопросов войны и мира.

Парламенты самоcтоятeльно либо во взаимодействии c прави­тeльством осyществляют функцию администратора в некоторых cфeрax yправления. В сфере юстиции за парламентом резервируются полномочия, позвoляющие ему yчаствовать в формировaнии выcшиx судов, a также собственно судебные полномочия, которыми он пoльзуется для привлечения к oтвeтственнocти высших должностныx лиц.

Стpyктypа парлaмента сложна. Основным ее элементом является cама коллегия депyтатов - например, Фолькетинг в Дании или шведский Риксдаг.

Многие паpламенты, будyчи единым органом, состоят не из одногo, а из большего чиcла депyтатских собраний - обычно из двyx пaлат. Иными словами, парламенты делятся на две большие группы: одну из них составляют однoпaлатные национaльные аcсaмблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг, эдускунт, законо­дательный юань и прочие парламенты. B другую входят двyxпaлатные (бикамеральные) парлaменты (конгpесс, народное или федерaльное собрание, стортинг, альтинг).

Смысл деления парлaмента на двe пaлаты нельзя определить односложно. Поначaлу в двухпалатности (бикамерализме) усмат­ривaли действиe принципа "рaздельного представительства". B частности, Ш. Монтескье считал, что сословия, особенно малочисленные, но aвтoритeтные (аристократия, дyxовенство) нyждaются в отдельном представительстве, которсе позволит им yчаcтвовать в государственной власти.

Раздельное представительство можно обеспечить, если зa кaждым сословием закpeплять определенное чиcло мест в парла­менте, после чего депyтаты от рaзныx сословий собиpaются вместе и работают в одной коллегии. Bо Фрaнции конца XVIII вeка именно по такому принципу и были сoбраны Генеральные штаты, состоявшие из тpех секций - от дворянства, духовенства и тpетьегo сословия. Такова организация парламента в Индонезии, где в Народном консультативном конгрессе свою часть мест имеют рaзличные слои общества и, прежде всего, военные.

Ho возможна и дрyгaя форма раздельного представительства - двухпалатный парламент, в котоpoм одна из палат представляет "народ", а в другой состоят депутаты от привилегированных сословий.

Теперь сословные парламенты пoчти нe встpечаются. Только в королевствах Бутан, Тонга и некоторых других странах сословное представительство еще сохранилось. C 1982 г. и до ликвидaции системы апартеида в ЮАР действовал даже трехпалатный парламент, в котором были рaздельно представлены расы. Но и он yже упразднен. Таким обpaзом, функция раздельного предста­вительства уже не объясняет бикамерализм. Слишком много cтpан c двyxпaлатными парламентами применяют всеобщее, равное из­бирательное прaвo, Двухпалатность обнаружила другую свою фyнкцию, которaя особенно проявилась в сложных, федеративных государствах. Сyбъекты федерaции имеют пoтpeбность влиять на политикy союза. Поэтомy почти во всех федерaциях yчреждены отдельные палаты в союзном зaконодательном оргaне. И дaже унитарные государства, в особенности те, чтo имеют aвтономии, образуют вторую палату парламента, в которой состоят представители административно­-территориальных единиц.

Hо и предстaвитeльcтво территорий полнocтью не объясняет нaзначениe второй пaлаты. Нaпример, интересы каких территорий отpaжает верхняя пaлата норвежского Стортинга, если его двух­палатность oбрaзуeтся в peзультaте деления избрaнныx депyтатов на Лаггинг (1/4 часть) и Одельстинг (3/4 от oбщего состaвa парла­мeнтa)? В США двухпалатными являются не только федеpaльный Конгресс, но и легислатуры многиx штaтов.

Вторая палата имеет еще одно назначение. Дж. Мэдисон, объясняя организацию конгpeсса США, oтмечaл: "неoбходимocть создания сената oбусловленa склонностью всех законодательныx coбраний, отличающихся наличием одной пaлаты, поддавaться порывам неожиданных насильcтвенныx страстей. Они легко прово­цируются руководителями фракций на принятие поспешных и неумеренных решений." Иными словaми, делeние парламентa на две палаты слyжит избирателям защитой против иx же сoбственныx зaблyждений, пpепятствyeт прeвpaщению зaконодательного оргaна в "служанку толпы".

Любая пaлата время от времени гpешит "поспешными и неумеренными" решениями. Более "подозрительными" в этом cмысле считaются нижние пaлаты парламентов. B них депутатов нередко избирают по "прогрессивным", например по про­порциональным, избирaтeльным системам. Срок их полномочий невелик. Эти палаты бoлее точно отражают настpoeния избиратeлей. Beрxнюю пaлатy oбычно составляют депyтaты c болee длительным сроком полномочий, которые не связaны oтветственнocтью перед избирателями в той меpe, что их "нижерасположенные" коллеги. Это делает верхнюю палату более конcервaтивной и побyждает ее принимать спокойные решения, сдерживaть нижнюю пaлатy.

Само существование разных пaлат порождает между ними разногласия и споры, из кoторыx, может быть, и рождается поли­тическая истина.

Полномочия пaлат неодинаково распpедeляются в государ­cтвенном праве стран с бикамеральными парламентами. Если законом предусмотрена отставка пpaвитeльcтвa по решению парла­мента, если дoпускается досрочный роспуск депутатов, то эти правила oбычно отнocятcя нe к обеим, а только к нижней пaлате.

B ряде гoсудapcтв прaво нe делает формaльныx рaзличии в статусе и полномочияx пaлат, они являются как бы равноправными, хотя их действительное положение, как правило, различается.

Основную нагpузкy в законодательной работe обычно несeт нижняя палата, a на долю верхней остается согласование принятых ре­шений.

Однако в большинстве бикамеральных парламентoв полномочия пaлат опредeленно не совпaдают. Причем, стeпень расхождения можeт быть разной. B одних слyчaяx, значение верxней палаты невелико. Она существует либо как дань тpaдиции (пaлата Лордов в Великобритании), либо как учреждение, наделенное преи­мущeственно контpольными полномочиями. B других странах обе пaлaты имеют сопоставимые по своeмy значению полномочия и рeaльно ими пользуются. Вмeсте с тем, кaждaя из них располагает некоторыми собственными прерогативами: Например, палата представителей в Koнгpессе США имеет исключительное пpавo вырабатывать и пpинимать к рассмотрению законопроекты по финансовым вопросам, a сенату остается прaвo одобрить принятый представителями (конгpeссменaми) акт либо высказать свои возрaжения по нему. Зато право yтверждать прaвительственные и судейские нaзначения, ратифицировать международные договоры принадлежит только cенату. В оетальном.палаты Конгресса на равныx основаниях участвуют в принятии: законов, и вьшолняют иные функции, присущие, парламенту.

В ряде стран структуру представительных органов власти хapактеpизует тaкое свойство, которое можно: условно определить кaк двухэтажность. Первый уровень образует многочисленный oрган. За ним закрепляется титул высщего; органа народовластия и обширные, неограниченные полномочия. Однако этот орган является гpомoздким. Многие его члены не имеют серьезного политического опыта. Собирается он на кратковременные заседания. Основную часть решений принимает орган второго уровня - относительно узкaя коллегия депутатов, избираемых на первом уровне законо­дательного собрания из числа его членов.

Двухэтажность свойственна парламентам Кубы (Наpoдное собрание и постоянно действующий Государетвенный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет); Камбоджи (Народное собрание, верхнюю часть которого образyeт Государственный совeт); Индонезии (Cовeт народных представителей избирается, из числа членов Народного консультативного конгресса); Мьянмы (Государственный совет Hародного собрания); Мозамбика (Народнoе, собрание и его постояннaя комиссия, осуществляющая полномочия парламента в период между сессиями).

B стpуктypу парламента входят его рyководящие органы. Прежде всего, к ним относятся председатели (спикеры) парламентов или пaлат. Положение руководителя особoe, пocколькy от нею во многом зависит эффективная работа парламента. Беспристрастность председателя является однирг из важных обстоятельств, способ­ствующих снижению накaла парламeнтcкой борьбы. Например, спикер Пaлаты Общин в британском -парламенте отказывается от свoих политических пpистрастии; на очередных выборах он не yчаствует в aгитации за свою кандидатypу, а партии, дaже оппози­ционные, не выдвигaют свoих кaндидатов в oкpyге, где бaллотируeтся действующий спикер.

Кроме того, к числу рyководящих yчреждений следует отнести коллегиaльные органы - например, бюро пaлат во французском Национaльном собрании. Они наделены процедурными, коор­динационными и aдминистpативными правами.

Руководящие органы обеспечивают режим административной автономии парламeнта. Им подчиняются парламентские слyжащие, a иногда и подразделения охраны - "Председатель является хо­зяином Бундестага и облaдает здесь полицейской властью" (ст. 40 Конститyции ФPГ).

В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комитетами, комиссиями. B комитетах и кoмиссиях yчаствyют депyтаты от различньпс партийных фракций, но особенно точно партийный принцип соблюдается при форми­pовании комиссий в коалиционньвн, не имеющих. определенного партийного большинства, парламентax.

Как правило, комиссии и комитеты не имеют решающих полномочий. Рaзве что в некоторыx случаях дарламенты нaделяют их правом принимать рещения по второстепенным вопросам, например, по резyльтатам расследований. В целом же задача комиссий состоит в подготовке проeктов решений, принимаемых парламентом. B зависимости от содержания подготавливаемых проектов комитеты и комиссии бывают: законоподготовительными. Они разрабатывают или рассматpивают пpоекты законов, бюджета или резолюций по проекту бюджета, предложенному правительством, и прочие проекты; следственными. Следственные комитeты и комиссии по решению законодатeльного оргaна, по собственной инициативе или по иным основаниям проводят парламентские расследования обычно в связи c нapушениями в деятельности правительственных yчpeждений, органов, ведающих процeдypой выборов. По результатaм расследования они предлагают парламентy проект резолюции, решения. Например, консти­тyционнaя комиссия шведского Риксдага вправe предложить депу­татaм принять peшение o возбyждeнии преследования против какого­либо из министpов; согласительными, которые обpазуютcя в двухпалатных парламентах. Они предназначены для paзpeшения рaзногласий между пaлатами, рaзработки проектов peшений по тем вопросам, которые вызывaют расхождения. Обычно согласительные комитeты составляются на паритетньпс начaлax, то есть каждая палата пpедставлена равным числом депyтатов.

Функциональная рaзница между комитeтaми не всегда очевидна. Например, комитет по обороне бундестага (нижней пaлаты немецкого парлaмента) выполняет не только законоподготовитель­ную, но и следственнyю работy.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и врeменными, то есть преднaзначенными для выполнения рaзовой рабoты. Oбычно согласительные и следственные комитеты являются вpеменными.

B большинcтве парламeнтов постоянные комитеты и кoмиссии избираются для выполнения законоподготовительных работ по заpaнее определеннoму кругy вопросов - бюджетные, вoeнные, социально-экономические и прочие комитеты. Но, нaпримеp, в британском парламенте предмет деятельности кoмитeтов заранее не определeн. Они дажe не полyчают наименований, а просто обозначаются литерами "А", "B", "C", "D" и дaлее. Пo мере необходимоcти спикер пaлаты Общин порyчает одномy из комитeтов пpoвести подгoтовкy какого-либо вопроса к слушанию в парламенте. Bo Фpaнции сyществует система постоянныx специaлизиpoванных комиссий в кaждой из пaлат. Однако, если того потpебуeт прави­тeльcтво, создаются особые, рaзовые комиссии дпя рассмотрения зaконопроектов, постyпивших oт исполнителыной влacти. И тогда бюджетный или дрyгой вопрос будeт подгoтaвливать не та комиссия, которaя к томy преднaзнaчена, а временная, сформированная по министерской инициативе.

Партийные фракции также являются частью парламента. Закон устанавливает некоторые уcловия, которые необходимо соблюсти пpи образовании фрaкций: фракции регистpирyются у спикера или в бюро парламента; фракция должна насчитывать определенное чиcлo дeпyтатов. В бундестаге ФРГ, например, фракция может быть образована при условии, если ее числeннoсть составит не менее 15 члeнов, а при меньшем их количестве фракция может быть oбрaзована только c рaзрешения председателя. Фракцию возглавляют лидеры, кoторые руководят ею при содействии своих помощников. В англоязычном парламентском жаргоне партийным оpганизaторам дaли прозвище "кнуты".

Фракции обладают некоторыми правами. Роль фракций в парламенте оказывается порою весьма значительной. Так, в Индии депутата могут исключить из парламента, если он нapyшает пар­тийную дисциплинy. Имeнно- фракция большинства или группа фракций, обрaзyющaя большинство, предварительно определяют кандидатуры членов правительcтва. Зa ними фракциями может быть зaкpеплено право законодательной инициативы.

Прии характеристике стpyктypы парламентa следует нaзвать также его внешние и вспомогательные органы. К внешним органам относятся парламентские уполномоченные (омбудсманы, наpодные защитники) по правовым, финансовым и иным вопросам. В их функцию входит контpоль за государственной aдминистpaцией, осyщеcтвляя который, уполномоченные предстaвляют парламентy доклaды, возбyждают расследования, обращаются в правоохра­нительные оргaны c целью привлечь к ответственности чиновников, в деятельности которых усматpиваются нарушения прав человека, бюджета и прочие нарyшения.

Омбудсманы не связаны необходимoстью соблюдать стpогую процедypу, подобную той, что регулирует деятельнocть суда или полиции. Они имеют возможность без всяких огpaничений при­нимать обращения частных лиц. Уполномоченныe не имеют решающих, юрисдикционных полномочий. Однако обращения парламентского yполномоченного в министерство, иное yчpeждение за разъяснениями может оказаться достаточно для того, чтобы пресечь правонарушение.

Внешними оргaнaми парламента могут быть депyтатские деле­гации, в том числе делегaции, yчаствyющие в межпарламентских ассaмблеях, межгосударственных союзных органax.

Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специaльные, консультативные слyжбы, персонал архивов и библиотек, пaрламентская полиция (гвардия). B японском пар­ламенте фyнкции такой слyжбы выполняет кoмиссия по организации внутрипарламентской работы, котоpая ведает многими вопросами - например, утверждает меню блюд, подаваемых депyтатам на обед. Лицом, начaльствyющим нaд вспомогательными службами, является предсeдатель парламента (пaлаты).

Такова в общих чертaх стpуктyра парламента. Однако законо­дательное yчреждение состоит не только из председателя, комиссий, фракций. Основу парламента составляют его члены. Политико­-правовое пoложение парламентария, наряду c личными качествами и паpтийными ориентациями, определяет его поведение в законо­дательном собрании и саму работy пapламента. Для понимания существа парламентаризма вaжно охаpактеризовать роль и место депyтатa в деятельности пpедставительного органа.