2015-05-25
4258
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЛЬГОТ ВПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
1.1 Понятие льгот в правесоциального обеспечения
1.2 Принципы и содержание реформы(монетизации) социальных льгот в социальном обеспечении России
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ЛЬГОТ В ПРАВЕСОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ
2.1 Новое в законодательстве ольготах, связанных с материнством и детством
2.2 Новое в законодательстве ольготах, связанных с отношением к военной службе и военным действиям
2.3 Меры социальной поддержкиветеранов труда и инвалидов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
Введение
Гуманитарная направленностьмногих государств в формально-юридическом плане всегда отражала общиецивилизационные подходы. В практическом же плане наблюдались и наблюдаютсянемалые расхождения между социальной политикой и реальностью. Между тем,последние пятьдесят лет характеризуются небывалым расширением социальной сферыобщества и повышенным вниманием государств к обеспечению прав граждан ивысокого уровня их жизни. Обогащается содержание социальной функции государства,признаются конституционные приоритеты в данной сфере, интенсивно развиваютсяотрасли социального законодательства.
|
|
|
И для нашей страны характеренакцент на обеспечение прав граждан и укрепление их гарантий. Новые императивысоциального государства и социального партнерства побуждают действовать в этомнаправлении всех граждан, государственные и муниципальные органы, социальныеучреждения и организации и экономические структуры. В Посланиях Президента РФФедеральному собранию в 2004 г. и 2005 г. поставлена задача проведения реформ в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ и др., коренного улучшениякачества услуг, предоставляемых гражданам. Подчеркивалась при этомнеобходимость мотивировать к достижению эффективных результатов самиорганизации социальной сферы. Но это не означает «ухода» государстваиз социальной сферы под флагом ее депатернализации.
Выражением возрастающегозначения правового регулирования в этой сфере является выступление В.В. Путинана встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания ичленами президиума Государственного совета, при обсуждении проекта бюджета на2006 год. Он отметил, «что сегодняшние возможности России вполне позволяютдобиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа», «продолжитьсистемную модернизацию здравоохранения, образования, жилищной сферы» какприоритетных национальных проектов[1].
Все это обусловило потребность вкомплексном исследовании законодательства в социальной сфере. Дело в том, чтодо сих пор нельзя похвастаться вниманием юридической науки к данной сфере.Возможно, сплошная «экономизация» нашей жизни дает этому некотороеобъяснение.
|
|
|
Социальные реформы последних летсущественным образом повлияли на содержание правового регулирования всоциальной сфере. Меняются принципы и методы регулирования[2].
На передний план выдвигаютсяпорядок и качество оказания услуг гражданам и юридическим лицам, уменьшениебремени социальных функций государства с их «массовидным» характером,объема бюджетного финансирования и увеличение удельного веса адресных платныхуслуг, повышение самостоятельности социальных учреждений. Например, жилищнаяреформа рассчитана на развитие института частной собственности в этой сфере, наформирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственногожилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежейнаселения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адреснойзащиты малоимущих семей.
Количествозаконодательно закрепленных льгот в период переходной экономики России, с однойстороны, значительно расширилось, с другой — их реализация оказаласьзатруднительной, так как не были обеспечены экономические условия для ихпредоставления. Этим во многом объясняется обращение ученых — правоведов,социологов, экономистов, политологов — к исследованию вопросов предоставленияльгот. Льготы как самостоятельное правовое явление рассматривают не так многоученых, можно упомянуть следующих: А.В. Малько[3], И.С.Морозова[4], Д.Н.Бахрах[5], М.Н.Марченко[6].
Современные изменения всоциальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны спроведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенноеперераспределение полномочий между федеральным, региональным и местнымуровнями.
Кульминацией преобразованийстало принятие Закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ[7],внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в областиобразования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании[8]и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании[9].Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан[10],хотя остались пробелы и противоречия[11].
Подготовка названного Законавелась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения иобщественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели кострому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действияПравительства РФ, федеральных, региональных и местных органов. В течение 2004-2005 г.г. в результате всеобщего перехода к денежному наполнению мер социальной поддержки, пусть сопозданием, сбивчиво и противоречиво, все же сформировался определенныймеханизм финансирования социальных выплат. Как неоднократно происходило впореформенной России, многие шероховатости этого запущенного в работуфинансового механизма пришлось устранять уже «на марше». Однако и нынедействующие подходы к финансированию социальных льгот еще нельзя считатьсовершенными[12], а положенияэтого Закона до сих пор получают обоснованную критику[13].
Сказанным обусловленаактуальность предлагаемой работы и интерес к ней.
Цель дипломной работы –проанализировать и обобщить социально-юридические последствия реформы льгот вправе социального обеспечения, дать оценку современному правовому регулированиюсоциальных льгот и основных направлений его совершенствования.
В задачи работы входит:
— рассмотреть понятие льгот вправе социального обеспечения;
— охарактеризовать содержаниереформы социальных льгот;
— рассмотреть льгот, подлежащихи не подлежащих монетизации;
|
|
|
— рассмотреть основания, порядоки размеры выплат по льготам, подлежащим монетизации.
Объектом дипломной работыизбраны вопросы правового регулирования льгот в праве социального обеспечения.Предмет исследования составили социально-обеспечительные правоотношения, связанныес законодательным установлением и практической реализацией прав граждан на социальныельготы. Рассмотрены теоретические и практические вопросы совершенствованиязаконодательства о льготах.
Методологической основойпредлагаемого исследования являются общие положения логики, философии, теорииправа, гражданского, административного, финансового и налогового права России.При проведении исследования использованы общелогические методы (анализа,синтеза), диалектический, статистический, системно-структурный, исторический,логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и другиеметоды научного познания.
Структура дипломной работывключает введение, две главы, содержащих в общей сложности пять параграфов,заключение и перечень использованных источников.
Глава 1. Понятие и виды льгот в праве социального обеспечения
1.1 Понятие льгот в праве социального обеспечения
Понятиельготы как общенаучной категории изменялось по мере развития общества.Первоначально в период до XVIII в. на Руси под льготой понималось некотороеоблегчение жизни определенных категорий граждан. В XVIII — XIX вв. понятиельготы расширилось: под льготой стало пониматься удобство условий осуществленияэкономических отношений между различными категориями населения. Посредствомльгот государство стало решать крупные проблемы. В качестве примера можнопривести льготы по воинскому призыву, воинские льготы казакам и служилым людям[14].
В советскийпериод значение льгот, с одной стороны, укрепилось. Льготы устанавливаются нетолько в зависимости от категорий населения, появляются, например, льготные категориитоваров. С другой стороны, экономические отношения, существовавшие в то время,не способствовали нормальному механизму функционирования льгот. В частности,предоставлявшиеся на льготных условиях товары были низкого качества или онибыли в дефиците.
|
|
|
В настоящеевремя льготы являются одним из инструментов реализации государственной политикив социально-экономической жизни общества, потому что они затрагивают жизньшироких слоев населения.
Под льготами обычно понимаютпреимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориямграждан. Льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворенияжизненно важных потребностей. В этом случае льготы могут компенсировать это,выполняя таким образом важную социальную функцию, так как создают всемгражданам равные условия для индивидуального развития, реализации имиконституционных прав.
Вопрос отнесения льгот ксоциальному обслуживанию не является однозначным. При анализе данной проблемыследует учитывать, что сама система норм социального обеспечения как отраслиправа еще не сформирована полностью, нет однозначного подхода к определению ееструктуры.
В этой связи убедительнымпредставляется мнение Е.Г. Крылатых по вопросу структуры права социальногообеспечения как отрасли. «В теории права социального обеспечения – пишет она, — общепризнанным является, что исходным основанием для объединения норм винституты особенной части служит вид представляемого обеспечения. Группа норм,объединенных в институт, детально регламентирует основания, порядок и размерпредоставления конкретного вида обеспечения. Внутри института в определеннуюобщность могут быть выделены специальные нормы, устанавливающие особенности вусловиях и размерах предоставления данного вида обеспечения для различныхкатегорий субъектов. Как правило, эти нормы устанавливают более льготныеусловия предоставления вида обеспечения. Несмотря на свою относительнуюсамостоятельность, нормы-льготы как часть входят в соответствующий институт»[15].
Поскольку льготы регулируют несамостоятельное общественное отношение и даже не часть его, а являются лишьвозможным элементом этого отношения, связанного с видом обеспечения применительнок различным категориям субъектов, объединение этих норм не являетсясамостоятельным институтом права социального обеспечения. Выделение таких нормпроводится по иным критериям, нежели деление норм права социального обеспеченияна институты.
На сегодняшний день существуетогромное количество форм поддержки социально незащищенных слоев населения.Одних льгот около 430. Этими льготами охвачено почти две тысячи категорийнаселения[16]. Закон«О государственной социальной помощи»[17] делитвсе льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (например, пограничники,«силовики» бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги),льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание ГерояСоветского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы нуждающимся (они даютсякак форма социальной поддержки).
Провести классификацию льготдостаточно сложно. Они предусматриваются в законах, указах Президента РФ ипостановлениях Правительства РФ.
Возможно разграничение льгот поцелевой направленности, по условиям предоставления и субъектному составу ихполучателей. Думается, что можно согласиться с разграничением льгот по всемтрем показателям: целевой направленности, условиям предоставления, субъектномусоставу.
Вопрос об основанияхпредоставления льгот также является не однозначным: принято считать, что вформе льгот выступает компенсация повышенных затрат определенной группе лиц,имеющим в ней потребность. Допустимо сказать, что льготой следует назватькомпенсацию только повышенных затрат, связанных с удовлетворением личныхпотребностей. Если компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгуслужбы (оплата проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такаякомпенсация не является льготой.
В виде льготы выступает такжепреимущество одной группы лиц перед другими. Анализ законодательствапоказывает, что термин «преимущество» употребляется чаще тогда, когда речь идето наделении отдельных категорий граждан правом на первоочередное удовлетворениеих потребностей: внеочередное, первоочередное социальное обслуживание и др.
Социально-правовыми основаниямипредоставления льгот по социальному обеспечению является наступление объективносуществующих жизненных обстоятельств (инвалидность, старость,малообеспеченность и др.), которые порождают специфические потребности личности(в специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому и др.).Для их обеспечения нуждающиеся наделяются дополнительными правами-льготами.Если эти льготы не предоставить, эти лица не смогут в полной мере удовлетворитьсвои жизненно важные потребности на общественно необходимом уровне.
Другим основанием предоставленияльгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед обществом. Предоставлениельгот по этому основанию является не только потребностью лица в особых формахсоциальной защиты ввиду инвалидности, старости и др., но и служит формойпоощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды иучастники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий не территориидругих государств и др.). Эти льготы можно назвать привилегиями. Привилегииимеют смысл, когда существует дефицит услуг, большая очередь на предоставлениеуслуг. В будущем, когда социальные услуги не будут дефицитными, подобныепривилегии перестанут существовать.
Льготы-привилегии могутвыступать в виде правовых гарантий социальной защиты. Например, Федеральныйзакон «О ветеранах»[18]предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов РФ, котораяосуществляется путем предоставления компенсаций и льгот. В соответствии с этимЗаконом к мерам социальной защиты ветеранов относится предоставление им льготпо налогообложению, по получению, приобретению, строительству и содержаниюжилых помещений, по оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию,медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортномулечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения, пообеспечению транспортными средствами и оплате проезда, пользованию услугамиучреждений связи, трудоустройству, переподготовки кадров и условиям труда и др.
Льготой, по мнению законодателя,является освобождение от конституционной обязанности платить законноустановленные налоги, сборы, пошлины для определенного круга лиц. Например,такая льгота установлена Федеральным законом «О внесении изменений и дополненийв Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации наЧернобыльской АЭС» для определенного круга лиц (ст. 1)[19].
Законодательство предусматриваетзамену льгот компенсациями. Например, согласно Федеральному закону «Оветеранах» (ст. 14), неработающие инвалиды войны при наличии медицинскихпоказателей обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортныеорганизации. Для тех получателей путевок, которые по какой-либо причине невоспользовались своим правом, государство предусмотрело выплату денежнойкомпенсации в размере не менее четырехкратного минимального размера пенсии постарости. В социальном обслуживании система льгот должна быть болеориентирована на специфику потребностей, регион проживания, материального исемейного положения субъектов права социального обеспечения[20].Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда, держателемкоторого выступает общество в целом, поэтому вопрос об определенныхпредпочтениях, которые общество отдает тем или иным лицам, вызывает подчасострые эмоциональные реакции в массовом сознании.
Следует полагать, что льготы всоциальном обеспечении – это льготы «для соответствующих категорий граждан,выделенных по определенным признакам, которые дают основания для ихдополнительной социальной защиты»[21].
Большинство прав в социальномобслуживании выступает в форме льгот и привилегий для одиноких престарелых иинвалидов. Льготы заключаются в освобождении полностью или частично от оплатыбытовых услуг, предоставляемых другим гражданам за плату. В некоторых случаяхсамо предоставлении той или иной услуги для одиноких престарелых трактуется какльгота (доставка на дом горячих обедов, помощь в приготовлении пищи, уход вовремя болезни и др.), в то же время такие льготы являются долгом общества передпожилыми гражданами. «Возложение на общество обязанности содержать иподдерживать нетрудоспособных – это не акт доброй воли законодателя, аобъективная необходимость социального общества»[22].Но если речь идет об обязанностях общества, уместно ли говорить о льготах?
Льготы выгодны не тольколичности, но и обществу в целом. Если государство не будет оказывать социальнуюподдержку людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, то эта обязанностьляжет на плечи семьи, которая из своей зарплаты будет вынуждена оплачиватьсоциальные услуги. В настоящее время «семейная нагрузка» ощутима. Недооценкатех или иных потребностей личности, невозможность или неполнота ихудовлетворения неизбежно ведут к замедлению темпов общественного развития.
В соответствии с Законом№122-ФЗ, понятие «льготы» заменяется термином «меры социальной поддержки».Поскольку в 122-м законе не проводится институционализация правовых льгот, топроисходит взаимное отождествление этих терминов, а также их отождествление спонятиями «социальные гарантии», «компенсации», «субсидии». Поэтому в целяхустранения подобного недостатка необходимо дать определение указанным правовымкатегориям, ориентируя тем самым правоприменителя на более адекватное иэффективное использование соответствующих юридических средств.
Во-первых, «социальные гарантиипо существу представляют собой систему юридических, экономических,организационных, нравственных, политических условий, предпосылок, способов,средств, создающих равные возможности для субъектов в осуществлении ихинтересов, прав и свобод, и являются базовым, определяющим понятием поотношению к категориям «льготы», «компенсации», «мерысоциальной поддержки» и т.д.»[23].Являясь разновидностью социальных гарантий, правовые льготы включают в себяследующие разновидности: компенсации, юридические привилегии, иммунитеты,субсидии, субвенции, социальные пособия, преференции.
Меры социальной поддержкипредусматривают назначение денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций),оказание социальных услуг, предоставление «монетизированных» льгот.
Социальные пособия – это«денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либоединовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещенияутраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи. Вотличие от пенсий – постоянного и основного источника средств к существованию –пособия, как правило, являются помощью, временно заменяющей утраченныйзаработок или служащей дополнением к основному источнику средств ксуществованию (к заработку или пенсии)»[24]. Подругому определению, социальные пособия представляют собой меру государственнойсоциальной защиты, заключающейся в назначении и выплате денежных средств набезэквивалентной нормированной основе законодательно установленным категориямграждан[25].
Компенсация направлена навозмещение реального ущерба, расходов, причиненных субъекту, и представляетсобой одну из мер государственной социальной помощи (поддержки)[26].
Субсидия — разновидностьгосударственной социальной помощи, заключающаяся в выплате пособий в денежнойили натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственногоили местного бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам. Хотя в ФЗ«О государственной социальной помощи» впервые дано правовое определение такогопонятия, как «субсидия» (ст.1)[27], в тоже время следует остерегаться расширительного толкования норм Закона, действиекоторого не распространяется на правовое поле всех установленных весьмаобширным действующим в нашей стране законодательством социальных пособий,субсидий, компенсаций и других всевозможных выплат.Вчастности, основания и порядок предоставления жилищных субсидий целиком иполностью регулирует Жилищный кодекс РФ[28]. Жилищнаясубсидия — это адресная мера поддержки семей, нуждающихся в помощи, со стороныгосударства, позволяющая им реализовать конституционное право на жилище ивыполнить обязанность по его оплате. Она представляет собой способ уменьшениярасходов на оплату жилищно-коммунальных услуг тех граждан (семей), чей доход непозволяет делать им это самостоятельно. В этом смысле жилищные субсидии следуетотнести к числу видов государственной социальной помощи[29].
Неоправданно, какпредставляется, устраняется из терминологии 122-го закона понятие «льготы»,которое является устоявшимся и давно употребляемым в большинственормативно-правовых актов. Правовые льготы представляют собой юридическоесредство, с помощью которого создается режим благоприятствования дляудовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последнихкомпенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение. Устанавливаяопределенные изъятия, исключения из единых требований нормативного характера,они позволяют дифференцированно подходить к вопросам регламентации определенныхгрупп социальных связей, учитывать их специфические особенности в каждомконкретном случае, выделив положение отдельных категорий субъектов в той илииной области общественных отношений.
Как отмечают специалисты, «втеоретическом плане «льготы», как научная категория, введена для обозначенияправомерных изъятий, исключений из общего, стандартного порядка правовогорегулирования»[30], чтопозволяет четко разграничивать понятие «льготы» и смежные понятия — гарантии,меры социальной поддержки, компенсации и т.д. Неудачная замена терминов взаконе является нарушением важнейшего принципа правовой политики, а точнее,научной обоснованности.
Представляется нецелесообразнойи создающей опасность нарушения социальных прав концепция безальтернативногоперехода от льготной системы социальной поддержки к компенсационной. Думается,что каждому гражданину следует предоставить реальную возможность выбора тойформы социальной поддержки, которую он считает наиболее предпочтительной.
В законодательстведифференциация льгот осуществляется по контингентам граждан, которым онипредоставляются. Льготы в социальном обеспечении предоставляются ветеранам,инвалидам, детям, многодетным семьям, семьям, имеющим детей-инвалидов, жертвамполитических репрессий, бывшим несовершеннолетним узникам фашистскихконцлагерей, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации др.Содержание этих льгот неоднородно по их экономической и социальной значимости.
Существенные изменения в системульгот внес Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признанииутратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи спринятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон „Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации“ и „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
Многие ранее существовавшиельготы заменяются на денежные выплаты. Кроме того, закон разграничилкомпетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансированияпредоставляемых мер по социальной поддержке граждан.
Так, к компетенции РоссийскойФедерации отнесены меры по социальной поддержке инвалидов и участников ВеликойОтечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветерановбоевых действий, лиц, награжденных знаком «Житель блокадного Ленинграда», Лиц,проработавших в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушнойобороны, строительстве оборонительных сооружений и других военных объектах,членов семей умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны иветеранов боевых действий, всех категорий инвалидов, а также граждан,подвергшихся воздействию радиации.
Для указанных категорий граждан(по их выбору) предусматривается возможность получения ежемесячного«социального пакета», заменяющего бесплатный проезд, бесплатное обеспечениелекарственными средствами, а также санаторно-курортное лечение в размере 450 руб.Сохранены льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-ортопедической помощи,а также по предоставлению технических средств по реабилитации.
К компетенции субъектов отнесенофинансирование мер по социальной поддержке жертв политических репрессий, ветерановтруда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров,имеющих доход ниже прожиточного минимума. В этой связи представляетсяцелесообразным не только установить категории льготируемых граждан и видыпредоставляемых им льгот, но и разделить все льготы на федеральные ирегиональные.
Законодательство о социальномобеспечении предусматривает широкий спектр льгот для инвалидов, престарелых,семей, имеющих детей. К их числу относятся:
— бесплатный или льготный проездна городском транспорте; транспорте пригородного сообщения, а также нажелезнодорожном, воздушном и водном, междугородном автомобильном транспорте;
— льготы по оплате жилья,коммунальных услуг и топлива;
— бесплатная установка телефона;
— налоговые льготы;
— предоставление ежемесячныхденежных выплат;
— первоочередное бесплатноепредоставление жилья;
— льготы по предоставлениюпутевок на санаторно-курортное лечение;
— льготы по предоставлениюмедико-социальной помощи и обеспечению лекарственными препаратами;
— обеспечение транспортнымисредствами;
— льготы по протезированию ит.д.
Льготы можно классифицировать ипо категориям граждан, которым они предоставляются.
1.2 Принципы и содержание реформы (монетизации) социальных льгот всоциальном обеспечении России
Основные принципы реформыльготирования в Российской Федерации не связаны с принципами социальногообслуживания в целом, а напротив, устанавливают принципиально новые дляотечественной правовой системы положения. Эти принципы изложены в преамбуле ФЗ№122. Как отмечают специалисты, «практика принятия программных документовприносит свои результаты и является оправданной, если предполагается внесениенескольких законодательных актов, изменяющих и дополняющих отдельные нормыразличных законов на протяжении длительного периода времени. В случае жереформирования финансового или социального законодательства, суть которогосконцентрирована в одном законодательном акте, более эффективным являетсяустановление целей и задач непосредственно в тексте закона»[31].
В рассматриваемом случаеосновные положения реформы монетизации сформулированы в Преамбуле ФедеральногоЗакона №122. Так как в нем пересекаются социальные вопросы и вопросыиспользования бюджетных средств, его структура содержит многочисленныеразноплановые изменения в несколько законодательных актов одновременно. ДанныйЗакон сложен и по содержанию, поскольку оформляет, как уже отмечалось,непопулярный шаг государства. Толкование этого Закона было бы практическиневозможно, если бы не подробная преамбула, в которой четко определены целизаконодателя и общие принципы применения Закона.
Вопрос оконституционно-правовом истолковании Федерального закона №122-ФЗ был поставленглавой города Твери и Тверской городской Думой в их совместной жалобе передКонституционным Судом Российской Федерации. Причем вопрос касался бюджетныхправоотношений, а именно совокупного объема финансирования соответствующихльгот и выплат, который согласно Федеральному закону №122-ФЗ не может бытьуменьшен при изменении порядка реализации льгот и выплат после введения вдействие Закона. Решения судов всех инстанций при рассмотрении возникшего спораи правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в Постановленииот 15 мая 2006 г. №5-П во многом опирались на подробную преамбулу Федеральногозакона №122-ФЗ[32].
В преамбулеФедерального закона №122-ФЗ содержатся несколько принципов, которые предлагаютобщие ориентиры правового регулирования реформ и инициатив в финансовой исоциальной сферах. Эти принципы до принятия Закона о монетизации льгот уже былисформулированы в судебной практике, в частности в практике КонституционногоСуда РФ. ФЗ №122-ФЗ являет собой новый позитивный опыт, когда принципы,выработанные практикой, получили полноценное воплощение в преамбуле Закона.
ПреамбулаФедерального закона N 122-ФЗ устанавливает, что при переходе к системесоциальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федеральногозакона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:
— при заменельгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовыемеханизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутогоуровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового,имущественного положения, а также других обстоятельств. В частности, как указалв упомянутом Постановлении от 15 мая 2006 г. №5-П Конституционный Суд РФ, положения статьи 153 данного Федерального закона, предопределяющие развитиезаконодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а такжесодержание соответствующих правовых норм, конкретизируют приведенные положенияпреамбулы. По смыслу данной статьи, изменение механизма предоставлениясоциальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенномуснижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что темсамым пролонгируются федеральные гарантии общедоступности дошкольногообразования, которые содержались в Постановлении Верховного Совета РоссийскойФедерации от 6 марта 1992 года N 2464-1[33]. Такимобразом, в силу положения абзаца второго части 2 статьи 153 Федерального законаот 22 августа 2004 года N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местногосамоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержаниедетей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обеспечиватьпропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями имуниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией идействовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 года. Этим, однако, неисключается право федерального законодателя — в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 71, пункт “в») ис учетом настоящего Постановления — предусмотреть в дальнейшем иные формы испособы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатностидошкольного образования;
— реализовыватьпринцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путемсохранения стабильности правового регулирования;
— предоставлятьгражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться квносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установлениявременного регулирования общественных отношений. Такая проблема возниклаприменительно к оплате труда специалистов села. «Это, в частности, было закрепленоЗаконом РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 «О социальном развитиисела». Статья 22 указанного Закона гласила: «Установить специалистамсоциально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народногообразования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающимна селе, повышенные на 25 процентов оклады и тарифные ставки по сравнению составками специалистов, занимающихся этими видами деятельности в городскихусловиях»… Однако согласно ст. 156 закона N 122-ФЗ с 1 января 2005 годаЗакон РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 «О социальном развитиисела» признан утратившим силу… Означает ли это, что специалисты,работающие на селе, лишены права на повышение окладов (ставок)?»[34].Несмотря на то, что Ф.Н. Кадыров не находит правового решения этой проблемы,тем не менее представляется, что в целях адаптации условия действующих трудовыхдоговоров со специалистами села не могут быть изменены работодателями водностороннем порядке. Иначе говоря, в данном случае вопрос должен решатьсячерез трудовое, а не социальное законодательство, но на принципах,установленных последним.
Такого родапринципы актуальны для правового обеспечения особенно любых значимых шаговгосударства в сфере финансовых реформ, в том числе при реализации приоритетныхнациональных проектов. Названные выше ориентиры могут послужить гарантиейадекватного воплощения инициатив Президента и Правительства РоссийскойФедерации в жизнь.
Юридическое содержание реформымонетизации льгот сводится, по существу, к следующим положениям.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее — 122-й закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время системуправовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями — самоеболезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, накоторое решилось Правительство РФ за последний период.
Многие специалисты отмечаютсистемные недостатки 122-го закона, практика реализации положений котороговызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобнымнововведениям[35]. «Исполнениезнаменитого закона о льготных выплатах, — отмечается в прессе, — подобнодвижению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходуустанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляютсяновые проблемы»[36]. Ошибкипри проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, ноеще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системысоциальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итогеактуальная идея «монетизации» натуральных преимуществ была серьезнодискредитирована с самого начала.
Практика реализации 122-гозакона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапев Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики,в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначеныстратегические цели, этапы, временные рамки модернизации «льготного»юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства[37].На подобный факт обращается внимание в постановлении Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. «О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года»О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связис принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон „Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации“ и „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“[38], вДокладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год[39],в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ[40].
Нарушаются временные срокиобсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовыепреимущества. Как отмечается в докладе „О состоянии законодательства вРоссийской Федерации“, подготовленном в соответствии с решением СоветаФедерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющимна качество законодательства, является доминирование политической целесообразностискорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдениемзаконодательных процедур. Так, сложнейший 122-й закон был рассмотрен на всехстадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибкипри разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового актав значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировалинегативные социально-политические и экономические последствия. Совокупныеиздержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числекасающегося сферы „льготного“ регулирования, составляют порядка трехмлрд руб. Финансово-экономические обоснования „льготных“ законов, помнению многих экспертов, не выдерживают критики[41].
В целях оптимизации процессареализации 122-го закона необходимо, как представляется, осуществить следующиемеры:
1. Установить равнозначныекомпенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепитькритерии и основания, по которым происходит подобное подразделение»основных потребителей" преимуществ. Меры социальной поддержки должныпредоставляться не только в зависимости от места проживания, но и отфактической нуждаемости субъектов в «льготном» обеспечении. При этомпод нуждаемостью (принципом нуждаемости) понимается уровень дохода одинокопроживающего гражданина или среднедушевого дохода семьи, не превышающийвеличины прожиточного минимума[42]. Очевидно,что такая нуждаемость должна определяться исходя из принципа «потребительскойкорзины» для каждой категории населения. В этом смысле высоко следует оценитьряд региональных законов[43],определяющих предельно гибкие потребительские корзины для различныхсоциально-правовых статусов.
2. Обозначить критерии, исходяиз которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных илинатуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий значительноразличается у практически одинаковых групп субъектов (например, поддержкареабилитированных лиц и членов их семей осуществляется в значительно большемобъеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий).Установлены и разные условия предоставления социального проездного билетагражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходнымобязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержкикоторых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, чтовызывает социальную напряженность в обществе.
К таким критериям можно отнестикак упоминавшийся принцип потребительской корзины (для категорий, которымльготы предоставляются в связи с нуждаемостью), так и иные принципы (например,для категорий, заслуги которых требуют публичного поощрения). Перечень такихкритериев разработан и предложен в теоретической литературе[44].
3. Механизм реализациимонетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или иномрегионе. 122-й закон не определяет порядок компенсации из федерального бюджета(например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций,бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере«льготного» регулирования. Важно предусмотреть в процессельготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская,Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва,Ингушетия и т.п., особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержкинекоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченностибюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальноепространство страны. Некоторые политологи говорят уже «о новом витке развалаРоссии по территориальным льготным режимам. Мол, власти тех регионов, в которыхдоплачивают больше, — хорошие, те, кто обладают меньшими финансовымивозможностями, — плохие»[45].
4. Данный нормативно-правовойакт, по сути, устанавливает две системы преимуществ — натуральные льготы иденежные компенсации, обозначаемые как меры социальной поддержки. Вместе с темне обозначаются специфика использования данных юридических средств, их правовыережимы, не фиксируется четкий порядок их практического применения. Например, неотлажен механизм обеспечения бесплатными лекарственными средствами. В некоторыхсубъектах РФ число отказов в обслуживании уполномоченными аптечнымиучреждениями рецептов на получение бесплатных лекарственных средств составляетот 6 до 16 процентов. Стоимость лекарственных средств, предоставляемыхсоответствующим категориям граждан бесплатно, превышает стоимость тех желекарственных средств, отпускаемых в розничной сети аптечных учреждений покоммерческим ценам[46].
5. Необходимо установитьвременные сроки, этапы, стадии процесса льготирования, закрепить особыекомпенсационные механизмы (например, в денежном выражении) за неиспользованныесоциальные услуги. Должны быть нормативно зафиксированы меры контроля запредоставлением социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях вцелях ликвидации возможностей ведомственного усмотрения в процессельготирования, сокращения сферы существования дискреционных полномочийсоответствующих должностных лиц. К сожалению, правовое регулирование этихвопросов отдано «на откуп» субъектам Федерации, лишь немногие из которых вдостаточной мере оперативно отреагировали на изменившееся законодательство[47].
6. Остался не затронутым вопросо минимальном социальном стандарте, критериях его определения, соотношения свеличиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда. Вдальнейшем возможно принятие отдельного рамочного нормативного акта, посвященногоданной проблеме, где детально будет определен механизм установления социальныхпособий, компенсаций и льгот на основе единых для всех категорий субъектовнормативов минимальных социальных стандартов. Это позволит упорядочитьдействующие социальные гарантии, компенсации и льготы, привести их в единуюсистему, создать базовую нормативную основу для льготного регулирования вРоссийской Федерации.
Качество 122-го закона снижают имногочисленные погрешности технико-юридического характера, о чем уже говорилосьв литературе[48]. Крометого, данный нормативно-правовой акт был принят после формирования федеральногобюджета, что негативно сказалось на качестве его финансового обеспечения.
7. В анализируемом законе долженбыть детально разработан механизм реализации социальных гарантий,обеспечивающий практическое воплощение подобных правовых установлений. Важноучитывать, что на механизм действия нормы права, закрепляющей те или иные мерысоциальной поддержки, оказывают постоянное влияние факторы внешней социальнойсреды, которые могут вызвать неблагоприятные последствия и нарушить егонормальное функционирование. Поэтому возникает задача создания надежныхматериальных и юридических гарантий, способствующих наиболее эффективномувоплощению в жизнь подобных правовых установлений.
Важно учитывать, чтозначительная часть социальных обязательств в соответствии с законопроектомпереходит под ответственность субъектов Российской Федерации[49]и муниципалитетов. Вместе с тем источники и механизмы финансирования подобныхобязательств должным образом не обозначены. Известная же ограниченностьфинансовых возможностей многих российских регионов и муниципальных образованийне исключает опасность невыполнения названных обязательств. Кроме того,законодатель должен четко определить размер устанавливаемых юридических благ(льгот, субсидий, мер социальной поддержки), закрепив единые условия, критериии порядок их предоставления. Вполне логично «определить минимальные имаксимальные размеры льгот, компенсаций, субсидий, пособий»[50],которые должны устанавливаться не в фиксируемой сумме, а в процентном отношениик минимальному размеру оплаты труда. Целесообразно детально разработать условияи порядок индексации социальных пособий, компенсаций и льгот.
8. В 122-м законе следуетзакрепить разумную модель соотношения норм о юридической ответственности дляобязанных лиц и норм, предусматривающих те или иные гарантии для конкретныхсубъектов.
Особое значение необходимопридать адресной социальной поддержке, которая должна предоставлятьсядействительно нуждающимся слоям населения. Адресная социальная помощь можетоказываться в зависимости от соотношения величины прожиточного минимума исреднедушевого совокупного дохода.
На муниципальном уровне возможноустановление социальных пособий для определенных категорий граждан, чейсреднедушевой доход ниже городской нормы обеспеченности, котораяустанавливается ежеквартально на основании официальной величины бюджетапрожиточного минимума. С этой целью целесообразно создание единой информационнойбазы получателей социальных пособий, компенсаций и льгот, позволяющей точнееотслеживать именно тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума. Этопозволит устранить ситуацию, при которой немало социальных льгот идут наподдержку обеспеченных семей. Следует учитывать, что последовательнаяреализация принципа адресности была одной из целей принятия ФЗ №122[51].
9. Думается, следует расширитьобъем установленных социальных гарантий для граждан, проживающих в экологическинеблагополучных районах, с целью уменьшения влияния негативных факторовокружающей среды на их здоровье. Возможно предоставление дополнительных отпусков,денежных компенсаций, дополнительного медицинского обслуживания, льготногопорядка приобретения медицинских препаратов и т.д.
Не затронут вопроссовершенствования социальных гарантий, предоставляемых гражданам, проживающим врайонах расположения объектов использования атомной энергии.
Должны быть разработаны порядоки условия предоставления льгот пассажирам на авиатранспорте, определен механизмкомпенсации убытков перевозчикам.
10. В ряде случаев количествопредоставляемых социальных гарантий различается у практически одинаковых группсубъектов. Необходимо улучшить меры социальной поддержки для следующихкатегорий лиц: граждане, ежемесячная денежная надбавка которым установлена вразмере 600 руб.; военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания,трудового увечья, других причин; ветераны Великой Отечественной войны и т.д.Необходимо учитывать, что уровень социальной поддержки некоторых категорийграждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектовРоссийской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны.
11. К недостаткам Законанеобходимо отнести и отсутствие процессуального механизма реализацииматериально-правовых норм, устанавливающих новую систему социальных гарантий. Вданном случае нарушается неразрывное единство материальной и процессуальнойсоставляющей права. Необоснованно, как представляется, предлагается отстранитьзаконодательную ветвь власти от определения процессуального порядка реализациильготно-правовой политики, который, по сути дела, будет устанавливаться настадии правоприменения. Указанное положение отчасти нарушает систему«сдержек и противовесов», принцип разделения властей, что можетпривести к существенному снижению уровня гарантированности справедливого исвоевременного предоставления льгот населению. Целесообразно определить общиепроцессуальные положения, касающиеся механизма практической реализации льгот,социальных гарантий, мер государственной социальной поддержки.
Важно рассмотреть вопрос осоздании единой системы государственного учета всех категорий граждан, имеющихправо на получение ежемесячных выплат, набора социальных услуг, льгот,предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходнымиобязательствами РФ и расходными обязательствами субъектов Федерации. Нельзя неотметить, что данное предложение в науке существует достаточно давно[52].
12. Целесообразно разработатьпроект федерального закона, предусматривающего возможность предоставления черезтерриториальные органы Пенсионного фонда РФ ежемесячных денежных выплатгражданам, имеющим на них право в соответствии с нормативными правовыми актамисубъектов Российской Федерации. Возможно расширить Федеральный переченьреабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг,предоставляемых инвалидам; предпринять меры по повышению эффективностивзаимодействия с субъектами Российской Федерации в части дополнительногообеспечения лекарственными средствами отдельных категорий граждан.
Необходимо ускорить подготовку ипринятие всех необходимых законодательных и иных нормативно-правовых актов врамках исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, недопускающих снижения размеров всех видов социальных выплат, гарантий икомпенсаций по сравнению с ранее установленным уровнем.
Действующая система социальныхгарантий, преимуществ и льгот, закрепляемая многочисленныминормативно-правовыми актами, нуждается в систематизации, в упорядочивании вцелях достижения максимальной эффективности в процессе практической реализации.Целесообразно инкорпорировать нормативные акты, посвященные социальнымгарантиям, устанавливаемым для отдельных категорий субъектов, в единый сборник(например, «Собрание законодательства о льготах», «Социальныегарантии в Российской Федерации»). Можно также кодифицироватьсоответствующий нормативный материал, посвященный социальным гарантиям ипреимуществам, на основе субъектного подхода. Результатами подобной работы могутявиться такие крупные акты, как, например, Основы законодательства о социальныхгарантиях и льготах для ветеранов, инвалидов, военнослужащих и т.д., Социальныйкодекс Российской Федерации[53].
Сфера льготного регулированияявляется в Российской Федерации своеобразным «минным полем», где необходимодействовать крайне осторожно и продуманно. В стране, где бедные составляют однупятую часть населения (порядка 30 млн человек), занимающей по уровню жизни 60-еместо в мире[54], любыепросчеты законодателя приводят к социальному взрыву. Это и было подтвержденотеми негативными последствиями, которые наступили в результате«монетизации» льгот.
Монетизация льгот коснуласьнаиболее социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, ветеранов,инвалидов), в то время как огромный «пласт» преимуществ,установленных для чиновников, остался нетронутым.
Тем не менее, практикаприменения ФЗ №122 показывает его первые преимущества. Так, на сегодняшний день113000 приморских льготников отказались от соцпакета или одной из его частей.Это 68% от всех 68000 льготников края. Вместо «натуральных» льгот они будутполучить денежную компенсацию. Такие цифры озвучило Отделение Пенсионного фондаРоссии (ПФР) по Приморскому краю после подведения итогов работы территориальныхорганов ПФР края по приему заявлений об отказе от набора социальных услуг(социальной услуги) на 2008 г.[55] Крометого, как сообщила пресс-служба Приморского отделения ПФР, с 15 октябрятерриториальные органы ПФР начали выдавать справки, подтверждающие право насоциальные услуги в 2008 г. тем льготникам, которые решили получить услуги в«натуральном» виде. В справке, как и в прошлом году, указывается категорияльготника, срок назначения ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ), а также списоксоциальных услуг, которые он сможет получить с 1 января по 31 декабря 2008 г. Эта справка также даст возможность получить весь набор социальных услуг, если гражданинпереехал в другой регион страны.
Установление преимуществ должнобыть социально обоснованным, оправданным. Данный правовой механизм обязанадекватно реагировать на происходящие изменения в правовой действительностиРоссии, учитывать потребности, существующие в обществе, настроения«основных потребителей» льгот.
Глава 2. Основные виды льгот в праве социального обеспечения России
2.1 Новое в законодательстве ольготах, связанных с материнством и детством
В законодательстве о льготах,связанных с материнством и детством, особо выделяются новеллы, связанны спредоставлением льгот детям-сиротам и многодетным семьям.
На сегодняшний день основнымнормативным актом, регулирующим отношения по установлению льгот детям-сиротам,является Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[56].Этот закон устанавливает критерии, на основании которых граждане признаютсясиротами и оставшимися без попечения родителей, и соответственно приобретаютправо на специальные льготы и компенсации. Так, в соответствии со статьей 1указанного Закона:
дети-сироты — это лица ввозрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;
дети, оставшиеся без попеченияродителей, — лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попеченияединственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишениемих родительских прав, ограничением их в родительских правах, признаниемродителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченнодееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими,отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишениясвободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемыхв совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или отзащиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей извоспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения идругих аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся безпопечения родителей в установленном законом порядке;
лица из числа детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей, — лица в возрасте от 18 до 23 лет, укоторых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственныйродитель, а также которые остались без попечения единственного или обоихродителей и имеют право на дополнительные гарантии по социальной поддержке.
Все льготы предоставляютсяуказанным лицам по предъявлении свидетельств о смерти родителей либо опризнании ребенка оставшимся без попечения родителей.
В соответствии с названнымЗаконом, а также иными нормативными актами, посвященными рассматриваемомувопросу, дети-сироты имеют право на следующие льготы:
I)Льготы в сфере образования.
а) В первую очередь принимаютсяв дошкольное образовательное учреждение дети, находящиеся под опекой (п. 25Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утв. постановлениемПравительства РФ от 1 июля 1995 г. N 677 «Об утверждении типовогоположения о дошкольном образовательном учреждении»[57]).
б) Преимущественным правом призачислении в кадетскую школу и кадетскую школу-интернат пользуются дети-сироты(п. 24 Постановления Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1427 «Об утверждении Типового положения о кадетской школе (кадетскойшколе-интернате)»[58]).
Преимущественное право означает,что при наличии конкурса и одинаковом количестве баллов, набранных навступительных экзаменах, предпочтение в зачислении должно быть отданодетям-сиротам.
в) Принимаются вне конкурса приусловии успешной сдачи вступительных экзаменов дети-сироты, лица из числадетей-сирот: в государственные образовательные учреждения среднегопрофессионального образования, в государственные и муниципальныеобразовательные учреждения высшего профессионального образования (ч. 3 ст. 16Закона РФ «Об образовании»). Данное право позволяет указанным лицамбыть зачисленными в учебное заведение при получении минимальных положительныхоценок на вступительных экзаменах.
г) Право на бесплатное обучениена курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшегопрофессионального образования имеют дети-сироты, получившие основное общее илисреднее (полное) общее образование (ч. 1 ст. 6 ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ).
д) Право на бесплатное получениепервого и второго начального профессионального образования имеют лица из числадетей-сирот (ч. 2 ст. 6 ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ).
е) Обучающимся в федеральныхгосударственных образовательных учреждений из числа детей-сирот гарантируется:
увеличение стипендии не менеечем на 50% по сравнению с размером стипендии, установленной в данномобразовательном учреждении;
ежегодное пособие наприобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размеретрехмесячной стипендии (выплачивается в учреждениях начального, среднего ивысшего профессионального образования);
сто процентов заработной платы,начисленной в период производственного обучения и производственной практики (ч.5 ст. 6 ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ).
Размер и порядок увеличениястипендии, выплаты указанного пособия, а также заработной платы, лицам,обучающимся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органовисполнительной власти субъектов РФ, и в муниципальных образовательныхучреждениях, устанавливаются законами субъектов РФ и (или) нормативнымиправовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ. Финансовой базойтаких мероприятий мог бы стать Фонд стабилизации и развития субъектов Федерации[59],аккумулирующий средства, направляемые на обеспечение стабильного финансированиятекущих бюджетных расходов субъектов Федерации и расходов на нуждырегионального развития;
ж) Сохранение полногогосударственного обеспечения и выплаты стипендии на весь период академическогоотпуска по медицинским показаниям, предоставленного обучающимся из числадетей-сирот. Образовательное учреждение содействует организации их лечения (ч.9 ст. 6 ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ).
II) Транспортные льготы.
Дети-сироты, обучающиеся вфедеральных государственных образовательных учреждениях, обеспечиваютсябесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности навнутрирайонном транспорте (кроме такси), а также бесплатным проездом один раз вгод к месту жительства и обратно к месту учебы (ч. 10 ст. 6 Федерального законаот 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ). Проезд осуществляется по предъявлениисправки, подтверждающей указанный статус, либо данным лицам выдается льготныйпроездной билет в соответствующих транспортных организациях.
Порядок проезда детей-сирот,обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальныхобразовательных учреждениях, определяется нормативными правовыми актамисубъектов Российской Федерации.
III)Льготы по медицинскому обслуживанию.
а) бесплатное медицинское обслуживаниеи оперативное лечение в государственном и муниципальномлечебно-профилактическом учреждении, в том числе проведение диспансеризации,оздоровления, регулярных медицинских осмотров предоставляется детям-сиротам илицам из числа детей-сирот (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ).
б) могут предоставляться путевкив школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда иотдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, атакже оплачивается проезд к месту лечения и обратно (ч. 2 ст. 7 ФЗ от 21декабря 1996 г. №159-ФЗ). В этих целях указанные лица подают заявление вадминистрацию учебного заведения либо в выборный орган соответствующегопрофсоюза.
IV.Жилищные льготы.
а) Дети-сироты, имевшиезакрепленное жилое помещение (п. 1 ч. 1 ст. 8 ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ), сохраняют на него право на весь период пребывания: в образовательномучреждении; в учреждении социального обслуживания населения; в учреждениях всехвидов профессионального образования независимо от форм собственности; службы врядах Вооруженных Сил РФ; нахождения в учреждениях, исполняющих наказание ввиде лишения свободы. В соответствии с Письмом Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. №244/26-5 «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних»[60]рассмотрение всех вопросов, связанных с отчуждением жилой площади,затрагивающих права этой категории несовершеннолетних, следует проводитьколлегиально с учетом мнения законных представителей, самих несовершеннолетнихна заседаниях комиссий (советов) по охране прав детей, а также других органов,на которые возложены функции по заботе в отношении несовершеннолетних.
Обязательное предварительноеразрешение органов опеки и попечительства на совершение сделок по отчуждению(продаже, дарению, обмену и др.) указанной жилой площади оформляется только вформе постановления (распоряжения) органа местного самоуправления иподписывается руководителем данного органа[61].
Продажа жилых помещений,принадлежащих несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот,выпускников в возрасте до 18 лет либо проживающих в семьях опекунов(попечителей) не рекомендуется.
б) Если в жилом помещенииостались проживать исключительно несовершеннолетние, лишившиеся родителей,органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот, опекуны(попечители), приемные родители или иные законные представителинесовершеннолетних обязаны в течение трех месяцев оформить договор передачижилого помещения в собственность детям-сиротам (приватизировать) (ст. 2 ЗаконаРФ от 4 июля 1991 г. №1541-I «О приватизации жилищного фонда в РоссийскойФедерации»[62]).
Договоры передачи жилыхпомещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет,оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительногоразрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативетаких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими возраста 14лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органовопеки и попечительства.
В случае длительного отсутствиянесовершеннолетнего в таком помещении указанные органы и лица должны принятьмеры для его использования в интересах ребенка (например, сдать в аренду)(Письмо Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. №244/26-5).
в) Не имеющие закрепленногожилого помещения, обеспечиваются органами исполнительной власти по местужительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм (п.2 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ). Жилые помещения предоставляются по договору социального найма на основании пункта 2части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ[63]органами местного самоуправления, ведущими учет таких лиц в соответствии сзаконодательством.
г) Снятие детей-сирот и детей,оставшихся без попечения родителей, с регистрационного учета по местужительства или по месту пребывания осуществляется только с согласия органовопеки и попечительства (ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ).
д) Временное проживание можетпредоставляться:
— специализированнымиучреждениями социального обслуживания (ст. 11 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения вРоссийской Федерации»). К таким учреждениям относятсясоциально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты длядетей, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей.Несовершеннолетние находятся в подобных центрах в течение времени, необходимогодля оказания социальной помощи и (или) социальной реабилитации и решениявопросов их дальнейшего устройства в соответствии с законодательством исодержатся на полном государственном обеспечении[64].
— образовательными учреждениямидля детей-сирот в исключительных случаях (до одного года) выпускникам этихучреждений до их трудоустройства или дальнейшего обучения.
Администрация учреждения имеетправо разрешать временно бесплатно проживать и питаться в учреждении указаннымлицам (п. 35 Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей (утв. постановлением Правительства РФот 1 июля 1995 г. N 676).
Для приобретения правапользоваться определенными льготами многодетные семьи должны бытьзарегистрированы органами социальной защиты населения по месту жительства.Регистрация осуществляется на основании заявления, которое в указанный органподает одним из родителей (усыновителей).
Вместе с заявлением могутпредоставляться следующие документы:
документ, удостоверяющийличность;
копии свидетельств о рождениидетей либо документы, подтверждающие усыновление (удочерение);
справка с места жительства илииной документ, подтверждающий совместное проживание заявителя с детьми;
справка об обучении вобразовательных учреждениях по очной форме обучения детей в возрасте от 18 до23 лет[65].
После регистрации семьи вкачестве многодетной на имя одного из родителей (усыновителей) выдается документом,подтверждающим статус многодетной семьи, которым является удостоверениеустановленного образца.
Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»[66]этой категории граждан установлены следующие льготы:
1) скидка в размере не ниже 30процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией,газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющихцентрального отопления, — от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм,установленных для продажи населению на данной территории.
Для получения данной скидкинаниматель жилого помещения — многодетный гражданин обращается вжилищно-коммунальную организацию по месту жительства с приложением копиисоответствующего удостоверения, а также по необходимости других перечисленныхвыше документов.
2) бесплатная выдача лекарств,приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет.
По аналогии с другимикатегориями лиц, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение, даннаяльгота должна предоставляться аптечными учреждениями любых форм собственностипо предъявлении удостоверения.
3) бесплатный проезд навнутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобусгородских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонныхл
