Проблемы классификации государственных служащих

Переходя к вопросу классификации государственных служащих, надо отметить наличие широкого спектра мнений и подходов, что делает очень затруднительной систематизацию имеющегося материала. Постараемся проанализировать различные концепции, отмечая (по мере возможности) их точки соприкосновения, а также учитывая факт выхода большинства учёных за рамки законодательно-определённой формулы.

А.П.Коренев во главу угла ставит характер выполняемой работы, всвязи с чем делит государственных служащих на служащих государственных органов (осуществляющих задачи и функции государства) и служащих государственных предприятий, учреждений, организаций (деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности).[1] Служащие второй группы в свою очередь делятся по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (например, обучение детей в школе, лечение больных и т.д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и т.д.). Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных функций (например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность).[2]

Рассматривая государственных служащих государственных органов (чётко следуя действующему законодательству), можно исходить из следующих критериев. В зависимости от органов государственной власти (по масштабу деятельности этих органов) государственные служащие могут быть разделены на федеральных и служащих субъектов Российской Федерации. [3]

В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовки (соответственно в зависимости от задач, степени ответственности и оплаты труда), государственные служащие подразделяются на пять групп; соответственно этому делению различаются группы государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие) и группы по оплате труда. От полученного образования и профессиональной подготовки зависит также вид прохождения государственной службы.[4]

Далее, в соответствии с принципом разделения государственной власти различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органах представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно выделить и государственных служащих, занимающих должности в органах прокуратуры, в Счётной палате, Центральной избирательной комиссии и т.д.[5] (В.М.Манохин и его коллеги называют всех названных лиц служащими государственного аппарата [6]).

Многие учёные при проведении классификации используют такой критерий, как специальные профессиональные обязанности и характер государственной службы. В связи с этим можно выделить гражданских и милитаризованных государственных служащих.[7] Первых Д.Н.Бахрах делит на общих и специальных, понимая под последними лиц, служащих, например, на железнодорожном транспорте, находящихся на дипломатической, судейской службе и т.д.[8] Данный подход неверен, поскольку не укладывается в рамки действующего законодательства. Более адекватен подход В.М.Манохина, делящего всех государственных служащих на служащих в государственном аппарате и военнослужащих. Однако и он не совсем точен, т.к. среди служащих первой группы (служащих в органах представительной власти, органах исполнительной власти и т.д.) называет и судей,[9] которые отнесены законом к категории “А” и государственными служащими не являются.[10]

Рассмотрев категорию гражданских государственных служащих, перейдём к категории служащих милитаризованных. К их числу относятся военнослужащие, сотрудники милиции, налоговой полиции, а также лица, несущие службу во внешней разведке, в военнизированной охране МПС, горноспасатели, пограничники и др. Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” не регулирует вопросы милитаризованной государственной службы. “Законодатель, вероятно, полагал, что статус этой категории служащих уже установлен (или будет устанавливаться) в специальных нормативных актах”.[11] Действительно, часть специальных нормативных правовых актов действует. В их числе Закон РФ от 22 января 1993 г. “О статусе военнослужащих”, Закон РФ от 11 февраля 1993 г. “О воинской обязанности и военной службе”, Закон РФ от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции” и др. Несмотря на то, что большинство теоретиков единодушно считает военнослужащих (и приравненных к ним лиц) государственными служащими “специфических”, “особых” видов службы,[12] есть и другие мнения. А.П.Алёхин и его коллеги считают, что данный вопрос во многом является проблемным. Это обусловлено “...неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них - профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, а также на военных предприятиях и в учреждениях, где они выполняют трудовые функции, которые выполняются рабочими и служащими гражданских (невоенных) органов, предприятий и учреждений. Вместе с тем их статус обременён рядом существенных правил, обусловленных спецификой военной службы”.[13] Поэтому, считает А.П.Алёхин, к государственным служащим следует отнести военнослужащих, занимающих должности в органах военного управления, в других военных организациях и учреждениях.[14] С другой стороны, дискуссионным остаётся ещё один вопрос. Признавая военную службу особым видом федеральной государственной службы, Д.М.Овсянко даёт перечень военнослужащих (следовательно, государственных служащих): “...офицеры, прапорщики, мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту или проходящие её по призыву, а также курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения контракта”.[15] Другие авторы считают, что признание государственными служащими всех военнослужащих является ошибочным. Ими не являются рядовые военнослужащие срочной службы и курсанты военных учебных заведений.[16] Заканчивая разговор о военнослужащих, отметим ещё некоторые критерии их классификации. Все военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.).[17] Сотрудники органов внутренних дел делятся на рядовой и начальствующий состав.[18]

Следующий критерий классификации государственных служащих - характер осуществляемых должностных функций. В связи с этим Н.М.Конин выделял пять групп государственных служащих: руководители, ответственные специалисты, исполнители, технический персонал (технические исполнители) и вспомогательно-обслуживающий персонал.[19] Подобной классификации придерживается А.П.Коренев, выделяя руководителей, специалистов, технических исполнителей и вспомогательно-обслуживающий персонал.[20] Манохин В.М. и его коллеги оставляют лишь три группы государственных служащих: руководители, специалисты (основной состав) и вспомогательный персонал. При этом к первой группе, по их мнению, относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит как непосредственое осуществление функций данного органа, так и организовать работу других двух групп. Ко второй группе относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи и т.д. В третью группу входят служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа (организации), но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и др.[21]

Как можно заметить приведенные классификации перекликаются, с одной стороны, с классификацией служащих государственных предприятий, учреждений, организаций (см. выше), а с другой стороны базируются на нормативно закрепленной классификации советских государственных служащих: руководители - специалисты - технические исполнители (об этом подробнее также см. выше). Но так или иначе, приводимые концепции исходят из широкого понимания государственного служащего (отвергнутого российским законодателем).

Не имеет законодательного закрепления и деление государственных служащих по характеру (объёму) должностных полномочий. По этому критерию Д.Н.Бахрах выделяет должностных лиц и иных служащих; А.П.Коренев - должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав; В.М.Манохин говорит о служащих, наделенных полномочиями распорядительного свойства, т.е. полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д. и служащих, таковыми полномочиями не наделённых.[22]

В свою очередь, имеются различные мнения относительно состава должностных лиц. А.П.Коренев выделяет такие категории должностных лиц как представители административной (исполнительной) власти и функциональные работники (специалисты).[23] Ю.Н.Старилов делит должностных лиц на руководителей и представителей власти.[24] Д.Н.Бахрах также говорит об особой разновидности должностных лиц - представителях власти, понимая под ними работников, которые наделены властными полномочиями публичного характера, т.е. распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подотчётных. [25] Руководители же (однозначно влючаемые многими учёными в состав должностных лиц) являются носителями линейной власти по отношению к подчинённым им работникам. При этом руководящие работники часто выполняют функции представителей власти (начальники и заместители начальников органов внутренних дел, государственных инспекций, других контрольно-надзорных органов).[26]

Завершая рассмотрение вопроса о классификации государственных служащих, хотелось бы отдельно сказать о новой концепции Ю.Н.Старилова, предполагающей особый подход к нашему вопросу. Учёный-юрист предлагает выделить две основные категории государственных служащих: 1) публичные государственные служащие; 2) служащие и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе. Модели правового урегулирования этих категорий различны: служебно-правовые отношения первых (чиновников, должностных лиц) устанавливается специальными законами, а отношения вторых регулируются трудовым правом и трудовым договором (контрактом). Далее, в зависимости от “работодателя” публичные государственные служащие подразделяются на федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов РФ, органов местного самоуправления (муниципальных служащих), а также на государственных служащих других государственно-правовых образований, учреждений и организаций. Кроме этого, новым в подходе Ю.Н.Старилова является деление государственных служащих в зависимости от длительности государственно-служебного правоотношения. По этому признаку выделяются государственные служащие:

назначаемые на государственную должность пожизненно;

назначаемые на государственную должность на определённое время, которое может устанавливаться особыми правовыми предписаниями;

назначаемые на неопределённый срок. Эта группа государственных служащих может быть наименее защищённой в правовом отношении, поэтому в законодательных актах необходимо предусмотреть гарантии её социально-правовой защиты (стажёры, референты, научные ассистенты и т.д.);

назначаемые на государственные должности с установлением испытательного срока. Испытательный срок назначается прежде всего для лиц, окончивших учебное заведение и получивших профессиональное образование. Как правило, государственные служащие, назначаемые на должность на определённое время, фактически являются служащими, которым установлен испытательный срок. После его успешного окончания государственный служащий назначается на должность пожизненно (если для этого имеются установленные в законе правовые предпосылки).[27]

[1] См.: Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Ч.I - М.: МЮИ МВД России, 1996. С.112; см. также: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993. С.109

[2] См.: Коренев А.П. Указ. соч. С.112; Алёхин А.П. Указ. соч. С.118

[3] См.: п.3 ст.2, п.2 ст.3 ФЗ РФ “Об основах...”; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.345; Коренев А.П. Указ. соч. С.112

[4] Ст.6 ФЗ “Об основах...”; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.351

[5] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.345; Коренев А.П. Указ. соч. С.112

[6] См.: Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.112

[7] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.345; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.112

[8] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.112

[9] См.: Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.112

[10] См.: Комментарии... С.5

[11] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.345

[12] См.: Комментарии... С.22; Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие для студентов юридических факультетов и институтов / Отв. ред. Г.А.Туманов - М.: Юристъ, 1995. С.60

[13] Алёхин А.П. и др. Указ. соч. С.188

[14] См.: там же. С.188

[15] Овсянко Д.М. Указ. соч. С.60

[16] См.: Алёхин А.П. и др. Указ. соч. С.188, Комментарии... С.22

[17] См.: Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.112

[18] См.: Коренев А.П. Указ. соч. С.114

[19] См.: Конин Н.М. Классификация советских государственных служащих // Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988. С.35

[20] См. Коренев А.П. Указ. соч. С.112

[21] См.: Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.113

[22] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.110; Коренев А.П. Указ. соч. С.113; Алёхин А.П. и др. Указ. соч. С.189; Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.113; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.346

[23] См.: Коренев А.П. Указ. соч. С.113

[24] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.346

[25] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.111

[26] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.346; Алёхин А.П. и др. Указ. соч. С.189; Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.113-114

[27] См. подробнее: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. С.253-258; СтариловЮ.Н. Указ. соч. С.346-351