Некоторые проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования

Как отмечается в Федеральной программе развития образования[166], средства бюджетов всех уровней, выделяемые на образование в настоящий период, не позволяют полностью финансировать расходы на социально защищенные статьи (выплата заработной платы) и не обеспечивают покрытие значительной части затрат на питание, оплату коммунальных услуг, текущее содержание зданий и сооружений, принадлежащих образовательным учреждениям. Средств на развитие образовательных учреждений, укрепление их учебно-материальной базы в бюджете практически не предусмотрено. Выделяемое финансирование не позволяет выполнять положения законодательства в области образования по обеспечению образовательного процесса на уровне современных требований, реализации социальных норм и нормативов, предоставлению государственных гарантий педагогическим и другим работникам системы образования, обучающимся.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование расходов на организацию предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования детей как составная часть соответствующих вопросов местного значения относится к компетенции органов местного самоуправления и, соответственно, осуществляется за счет местных бюджетов. Исключение в этом Законе сделано для полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса при предоставлении общего образования, которые отнесены законодательством к компетенции субъектов РФ.

Полномочия субъектов РФ по финансовому обеспечению образовательного процесса конкретизируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законе РФ «Об образовании», где предусмотрено, что субъекты РФ осуществляют обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Таким образом, во-первых, на субъекты РФ возложено финансовое обеспечение следующих расходов по обеспечению образовательного процесса:

- расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений[167];

- расходов на учебники и учебные пособия;

- расходов на технические средства обучения;

- расходов на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Особое место в механизме правового регулирования финансовой деятельности в сфере образования занимает региональное и местное законодательство. Как известно, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации (ст. 71) финансовое, валютное и кредитное регулирование. Вопросы общих принципов налогообложения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). В соответствии с Законом РФ «Об образовании» к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие направления финансовой деятельности в сфере образования:

- определение особенностей порядка финансирования образовательных учреждений (п. 3 ст. 29);

- финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 4 ст. 29);

- формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования (п. 9 ст. 29);

- установление местных налогов и сборов на цели образования (п. 10 ст. 29);

- установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования (п. 11 ст. 29);

- организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально - технического обеспечения (п. 12 ст. 29);

- установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных категорий лиц (п. 14 ст. 29).

Реализуя на практике полномочия, субъекты Российской Федерации принимают многочисленные нормативные правовые акты, которые, с известной долей условности, могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям:

- акты регионального законодательства, учреждающие налоги и сборы на нужды образования[168];

- акты регионального законодательства, устанавливающие налоговые и иные финансово-экономические льготы образовательным учреждениям, а также организациям, оказывающим поддержку сфере образования[169];

- акты регионального законодательства, которые устанавливают минимальные нормы и финансовые нормативы, применяемые в сфере образования[170].

Эти и другие предметы финансово-правового регулирования на региональном уровне находят свое отражение и в общих законах субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Саратовской области от 15 июня 1999 г. № 30-ЗСО «Об образовании» этим вопросам посвящена статья 19 «Финансирование системы образования области», а в Законе Магаданской области от 18 февраля 1998 г. № 40-ОЗ «Об образовании в Магаданской области» финансово-экономическим проблемам образования посвящена отдельная глава (глава V «Экономика системы образования», ст. 20 - 24).

При этом субъекты РФ самостоятельно устанавливают нормативы финансирования. Письмом Минобрнауки России от 29 июня 2006 года № АФ-157/02 утверждены Методические рекомендации для субъектов РФ по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ[171]. При установлении нормативов субъекты РФ не вправе исключать какие-либо категории работников образовательных учреждений из числа лиц, оплата труда которых финансируется за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ[172].

Во-вторых, установлено, что это осуществляется за счет субвенций, выделяемых местным бюджетам.

В-третьих, в названных нормах предусмотрено, что субъекты РФ обязаны финансировать перечисленные расходы не только применительно к предоставлению общего образования (как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но и применительно к дошкольному и дополнительному образованию, если эти виды образования предоставляются в общеобразовательных учреждениях.

Данное разночтение между Федеральными законами возникло в результате внесения в 2005 года изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закон РФ «Об образовании» (Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ), в то время как соответствующие положения ст. ст. 14, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» остались в прежней редакции. Соответственно, в данном случае должны применяться положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании», как более новые редакции аналогичных норм, при том что все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу.

Таким образом, следует прийти к выводу, что финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования детей, относится к компетенции субъектов РФ и должно осуществляться путем предоставления субвенций местным бюджетам[173].

Следует обратить внимание, что речь идет о предоставлении дошкольного и дополнительного образования детей только в общеобразовательных учреждениях. Дошкольные образовательные учреждения и учреждения дополнительного образования детей не относятся к числу общеобразовательных учреждений, а представляют собой самостоятельные типы образовательных учреждений. Соответственно, финансовое обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного и дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей является полномочием органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и подлежит финансированию из местного бюджета[174].

Таким образом, распределение полномочий по финансированию дошкольного и дополнительного образования детей зависит от типа образовательного учреждения: в отношении специализированных образовательных учреждений (дошкольных и дополнительного образования детей) финансовое обеспечение целиком ложится на местный бюджет, в отношении общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования, часть расходов возлагается на бюджет субъекта РФ. В последнем случае субъекты РФ должны финансировать, как и в случае общего образования, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Следует обратить также внимание, что субъекты РФ обязаны финансировать муниципальные образовательные учреждения лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ, т.е. финансируются расходы, во-первых, только на воспитание и обучение, но не расходы на содержание детей, и во-вторых, только в тех объемах, которые предписаны федеральными стандартами и федеральными требованиями. Реализация дополнительных образовательных программ не подлежит финансированию за счет субвенций из региональных бюджетов.

То же самое относится и к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. Закон, как указывалось выше, разделяет понятия образование и содержание детей, а также различает основные и дополнительные общеобразовательные программы. Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение, включая финансирование расходов на это (с учетом сказанного выше об отнесении ряда расходов к обязательствам субъектов РФ). При этом речь идет лишь об услугах, предоставляемых в рамках реализации основных образовательных программ. К расходным обязательствам муниципальных образований не относится финансовое обеспечение предоставления дополнительных образовательных услуг. Таковые оказываются за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую с родителей по договору об оказании дополнительных образовательных услуг.

То же самое касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и прочих сопутствующих образовательному процессу услуг - оказание таковых не относится к вопросам местного значения и, соответственно, их финансирование не относится к расходным обязательствам муниципального образования. Эти расходы могут финансироваться за счет внебюджетных источников (средств, остающихся в распоряжении образовательного учреждения, платы, взимаемой с родителей, пожертвований и т.п.). При этом п. 2 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» специально предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ дополнительно финансировать мероприятия по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях. Но это является именно их правом, а не обязанностью.

Судебная практика признает также допустимым принятие субъектами РФ на себя финансирования расходов по оказанию дополнительных услуг (по содержанию, транспортировке детей и т.п.)[175].

Финансирование соответствующих расходов из местных бюджетов возможно в рамках осуществления полномочий, не отнесенных к компетенции РФ, субъектов РФ, других муниципальных образований и не изъятых из их компетенции (части вторые ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также в рамках оказания мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан (абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В настоящее время, как правило, из местных бюджетов выделяются средства на организацию питания в основном только для детей из малообеспеченных и многодетных семей (Калининградская, Саратовская, Тамбовская, Ярославская, Самарская области и др.).

Практически на всех территориях практикуется использование средств родителей для оплаты горячего питания учащихся (Еврейская АО, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Амурская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Самарская области и др.)[176].

Медицинское обслуживание обеспечивают муниципальные учреждения здравоохранения в рамках оказания амбулаторно-поликлинической первичной медико-санитарной медицинской помощи[177]. Соответственно, это финансируется за счет средств местных бюджетов. Предоставление медицинских услуг за рамками содержания первичной медико-санитарной помощи должно финансироваться за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую по договору с родителями обучающихся.

Статьей 52.1 Закона РФ «Об образовании» регулируется плата за содержание детей в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования (т.е. это касается как дошкольных учреждений, так и общеобразовательных учреждений, реализующих дошкольные программы). Родительская плата в таких учреждениях ограничена - она не может превышать 20% всех реальных затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении (а для родителей (законных представителей), имеющих 3 и более несовершеннолетних детей, 10% указанных затрат). От родительской платы полностью освобождаются родители (законные представители) в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья, с туберкулезной интоксикацией. Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 849. Данный перечень очень широк, включает в себя в т.ч. расходы на хозяйственные нужды образовательных учреждений, включая те, которые изъяты из числа финансируемых за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ (на содержание зданий, коммунальные расходы, на приобретение транспортных услуг, услуг связи и т.д.), таким образом, общеобразовательные учреждения с дошкольными отделениями могут компенсировать до 20% расходов на эти нужды. В этот перечень включены и расходы на оплату труда персонала, т.е. дошкольные учреждения могут компенсировать до 20% расходов на оплату труда персонала за счет родительской платы (в общеобразовательных учреждениях с дошкольными отделениями эти расходы, напомним, финансируют субъекты РФ). Вообще, перечень расходов, учитываемых при расчете родительской платы, не является жестким, в нем есть пункты как расходы на «прочие услуги» и «прочие расходы».

Следует различать родительскую плату и различные сборы денежных средств с обучающихся и их родителей (законных представителей) в связи с недостаточным бюджетным финансированием - на хозяйственные нужды, проведение ремонтов, доплаты обслуживающему персоналу. Такие сборы должны осуществляться исключительно на добровольных началах. Оформлять их целесообразно в виде пожертвований образовательному учреждению.

Одновременно нужно иметь в виду, во-первых, положения ст. 5 Закона РФ «Об образовании», согласно которым государство (в лице РФ или субъектов РФ) должно обеспечивать гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, полную или частичную компенсацию расходов на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления в отношении муниципальных образовательных учреждений должны быть установлены законами субъектов РФ.

Во-вторых, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» у РФ и субъектов РФ существует обязанность оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (это, по смыслу Постановления, касается не только дошкольного образования). «Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований, - указал Суд, - влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование» (п. 4.2 мотивировочной части); «расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке» (там же); положения законов, регулирующие порядок финансирования образования, «предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях» (п. 1 резолютивной части).

При недостаточности средств необходимо заблаговременно, до утверждения бюджета на следующий финансовый год, направлять обращения в адрес органов государственной власти субъектов РФ с просьбой о выделении субсидий, сопровождая их соответствующими обоснованиями и расчетами.

Согласно Закону, расходы на содержание зданий и коммунальные расходы при предоставлении всех видов образования в общеобразовательных учреждениях осуществляются из местных бюджетов, т.е. это является расходным обязательством муниципальных образований и не может перекладываться, например, на родителей. В то же время, как видно из изложенного выше, применительно к дошкольному образованию Правительство РФ включило эти расходы в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка. При этом размер родительской платы ограничен 20 процентами, т.е. основные расходы несет местный бюджет. Применительно к общему образованию размер родительской платы не ограничен, и родители в полной мере несут все расходы на содержание ребенка, за исключением тех, которые финансируются из федерального, регионального или местного бюджетов. Поэтому органы местного самоуправления не вправе по своей воле включать расходы на содержание зданий и коммунальные услуги в расходы, покрываемые за счет родительской платы в учреждениях, реализующих программы общего и дополнительного образования.

Финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществляется по нормативам, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (в части расходов, финансируемых субъектами РФ) и органами местного самоуправления (в остальной части) (ст. 41 Закона РФ «Об образовании»).

В пределах своих полномочий органы местного самоуправления осуществляют финансирование муниципальной сферы образования.

В соответствии со ст. 41 Закона об образовании[178] муниципальное образовательное учреждение финансируется учредителем, в том числе органами местного самоуправления.

При этом финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1 статьи 29 Закона об образовании, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Закона об образовании).

Следует отметить, что на региональном уровне нормы о финансировании муниципальной сферы образования практически повторяют федеральное законодательство. Так, например Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 года № 1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области»[179] в ст. 10 устанавливает, что финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе областных нормативов финансирования общеобразовательных учреждений. Указанные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. При этом областные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ рассчитываются на одного обучающегося и используются для расчета размера субвенций из областного бюджета муниципальным образованиям на реализацию общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из областного бюджета на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования).

По мнению А.К. Куранова, в число учреждений образования, деятельность которых целесообразно полностью или частично финансировать за счет средств местного бюджета, можно включать, в принципе, любые объекты, которые орган местного самоуправления считает необходимым поддерживать за счет своих финансовых ресурсов. При этом основная задача стоит в определении величины финансирования. Проблема осложняется тем, что нужно определить еще и пропорцию между самофинансированием этих организаций и выделением им средств из бюджета муниципального образования[180].

Непосредственно особенности финансирования определяются в договоре между образовательным учреждением и учредителем. В этом договоре целесообразно указать принципы и нормативы финансирования, возможность из изменения, сроки финансирования, ответственность, в том числе и материальную, учредителя за задержку финансирования[181].

В соответствии со ст. 43 Закона об образовании муниципальное образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, может иметь самостоятельный баланс и лицевой счет. Финансовые и материальные средства муниципального образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем, используются им в соответствии с уставом образовательного учреждения и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Муниципальные образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом муниципального образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц.

Статья 45 Закона об образовании устанавливает правила, регламентирующие предоставление муниципальными образовательными учреждениями платных образовательных услуг. Следует согласиться с мнением, высказываемым в литературе, что при рассмотрении вопросов финансирования муниципальной системы образования особое место должно быть уделено анализу платных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями[182]. При этом в качестве организационно-правовой основы оказания платных услуг должен приниматься локальный нормативный акт – Положение о платных образовательных услугах.

Дополнительное финансирование должно выделяться на образование некоторых категорий обучающихся и воспитанников. В частности, ст. 7 Закона Волгоградской области от 11 августа 2006 года № 1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области»[183] устанавливает, что финансирование расходов на питание и обмундирование обучающихся и воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в образовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального образования, обучающихся в средних и высших учреждениях профессионального образования, должно быть своевременным и полностью обеспечивать обучающихся питанием и обмундированием в соответствии с натуральными нормами, утвержденными главой администрации Волгоградской области. А для инвалидов I - III групп, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях размер стипендии увеличивается на 50 процентов от размера стипендии, установленной для обучающихся в соответствующем образовательном учреждении.

Отдельно осуществляется финансирование дополнительных выплат педагогам муниципальных образовательных учреждений. Педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений (в том числу руководящим работникам, деятельность которых связана с образовательным процессом) в целях содействия их обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями выплачивается ежемесячная денежная компенсация в размере, устанавливаемом органом местного самоуправления. Так, например, в Волгограде действует Решение Волгоградской городской Думы от 18 мая 2006 года № 30/639 «Об установлении ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей Волгограда»[184], в соответствии с которым педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений Волгограда (в том числе руководящим работникам, деятельность которых связана с образовательным процессом), за исключением находящихся на финансировании субъекта Российской Федерации, для обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями установлена ежемесячная денежная компенсация в размере 100 рублей. К сожалению, на примере данного решения, следует отметить, что уровень компенсации является очень низким, и, учитывая стоимость современной литературы, указанная сумма явно не достаточна для покрытия расходов на литературу, затрачиваемых педагогическими работниками.

Выходом из данной ситуации может стать установление размера индексации данной суммы или закрепление в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления обязанности по ежегодному увеличению компенсации.

Для обеспечения равных возможностей получения общего образования городскими и сельскими школьниками, целесообразно закрепить в Законе РФ «Об образовании» положение о том, что объем затрат на одного учащегося в сельском образовательном учреждении должен утверждаться в размере не ниже норматива, установленного для городских школьников, а также положение о том, что нормативы финансирования должны быть достаточными для покрытия средних текущих расходов, связанных с образовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений, школьного оборудования и обеспечения штатами сельских образовательных учреждений[185].

Особое внимание следует уделить вопросу оказания муниципальными образовательными учреждениями платных дополнительных образовательных услуг.

В соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об образовании» муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и федеральными государственными образовательными стандартами.

Платная деятельность муниципальных образовательных организаций, регулируется п. 10 ст. 41 и ст. ст. 45, 46 Закона об образовании, ст. 29 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»; письмом Министерства образования Российской Федерации от 1 октября 2002 года № 31ю-31нн-40/31-09 «О Методических рекомендациях по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования»; Приказом Министерства образования Российской Федерации от 10 июля 2003 года № 2994 «Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования»[186]; Приказом Министерства образования Российской Федерации от 28 июля 2003 года № 3177 «Об утверждении Примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования»[187], другими нормативными правовыми актами и документами.

Требования к оказанию образовательных услуг, в том числе к содержанию образовательных программ, специальных курсов, определяются по соглашению образовательной организации и потребителя и могут быть выше, чем это предусмотрено государственными образовательными стандартами[188].

Согласно п. п. 4, 6 Правил оказания платных образовательных услуг к платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, не относятся: снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ; реализация основных общеобразовательных программ, общеобразовательных программ повышенного уровня и направленности общеобразовательными учреждениями (классами) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями, дошкольными образовательными учреждениями в соответствии с их статусом; факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору. Привлечение на эти цели средств потребителей не допускается.

В силу п. 3 ст. 45 Закона об образовании платные дополнительные образовательные услуги государственных (муниципальных) образовательных учреждений не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Государственное (муниципальное) образовательное учреждение вправе обжаловать указанное действие учредителя в суд.

Образовательные учреждения представляют платные дополнительные образовательные услуги в следующих целях:

- насыщение рынка образовательными услугами;

- повышение качества жизни;

- повышение профессионального мастерства педагогов;

- более полное обеспечение права человека на образования;

- получение дополнительного дохода[189].

От платы за дополнительные образовательные услуги следует отличать сборы денежных средств с обучающихся (их родителей, законных представителей) на обеспечение хозяйственных нужд образовательной организации, проведение ремонтных работ, доплату обслуживающему персоналу и учителям-предметникам за проведение уроков в рамках основной образовательной деятельности[190]. Не относится к плате за дополнительные образовательные услуги и плата за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях, которая взимается с родителей (законных представителей) дошкольников на основании п. 31 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 июля 1995 года № 677; п. п. 53 и 54 Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204[191].

Анализ правовых актов муниципальных образований позволяет выявить различный подход органов местного самоуправления к установлению платы за дополнительные образовательные услуги:

- одним правовым актом устанавливаются цены на дополнительные услуги во всех образовательных учреждениях. Например, Решение Думы муниципального образования города Кропоткина Краснодарского края «Об утверждении цен на дополнительные услуги, оказываемые за плату муниципальными учреждениями управления общего и профессионального образования и комитета физической культуры и спорта на территории города Кропоткина[192]; Постановление Мэра г. Ростова н/Д от 31 октября 2008 года № 1171 «Об утверждении цен на дополнительные услуги, предоставляемые муниципальными образовательными учреждениями Советского района города Ростова-на-Дону»[193].

- по каждому образовательному учреждению устанавливается плата за дополнительные услуги отдельным правовым актом. Например, Постановление главы МО город Краснодар от 31 декабря 2008 года № 4807 «Об утверждении тарифов на платные дополнительные образовательные услуги, оказываемые муниципальным дошкольным образовательным учреждением «Центр развития ребенка - детский сад № 233» Города Краснодара»[194]; Постановление главы МО город Краснодар от 16 декабря 2008 года № 4551 «Об утверждении тарифов на платные дополнительные образовательные услуги, оказываемые муниципальным общеобразовательным учреждением средняя общеобразовательная школа № 24 г. Краснодара»[195]; Решение Совета городского округа г. Стерлитамак РБ от 09 декабря 2008 года № 2-14/12з «Об утверждении тарифов на платные образовательные услуги, оказываемые муниципальным бюджетным общеобразовательным учреждением «средняя общеобразовательная школа № 31» Городского округа город Стерлитамак республики Башкортостан»[196].

При этом тарифы могут быть установлены на неопределенный срок или на учебный год. При этом утверждение тарифов на учебный год, к сожалению, не всегда совпадает с началом учебного года, а может происходить позже. Как представляется, установление тарифов на учебный год должно предшествовать началу учебного года, или же устанавливаться на календарный год.

Следует отметить, что правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие тарифы на дополнительные услуги, не отличаются особой информативностью: указывается только вид образовательной услуг и тариф за 1 человека в час. Наиболее полно, на наш взгляд, представлена информация в Решении Совета городского округа г. Стерлитамак РБ от 09 декабря 2008 года № 2-14/12з, в котором не только подробно расписывается информация об образовательной услуге (наименование курса, класс, в котором он проходит, количество занятий, продолжительность одного занятия), но также указывается стоимость одного занятия на одного потребителя (стоимость всего курса) с учетом наполняемости группы.

В некоторых случаях тарифы устанавливаются представительным органом власти, в некоторых случаях – главой муниципального образования. Встречаются и совсем необычные акты: например, муниципальный нормативный правовой акт Каширского муниципального района МО от 27 декабря 2007 года № 36/2007-НА «Прейскурант на оказание платных услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями дополнительного образования Каширского муниципального района, по проведению репетиции единого государственного экзамена в 2008 году»[197].

В целях надлежащего правового регулирования оказания платных услуг муниципальными образовательными учреждениями представляется целесообразным разработать на уровне учреждений локальные нормативно-правовые акты – положения о платных образовательных услугах. В положении должны содержаться следующие сведения: перечень дополнительных услуг и цели их оказания, порядок определения цены услуги, определение количества услуг, распределение полученного дохода, права, обязанности и ответственность сторон и др.

В настоящее время в муниципальных образованиях активно внедряется новая система оплаты труда, предусматривающая установление стимулирующих[198] и компенсационных[199] выплат, а также устанавливающих критерии для начисления таких выплат.

Система оплаты труда, как правило, устанавливается отдельно для педагогических работников:

- общеобразовательных учреждений[200];

- дошкольных образовательных учреждений[201];

- учреждений дополнительного образования[202].

В ряде муниципальных образований система оплаты труда устанавливается для всех работников образовательных учреждений разного вида, как для педагогов, так и для административного, технического персонала и т.д.[203]

Отдельно может устанавливаться система оплаты труда, а также стимулирующие выплаты для работников органов образования, осуществляющих функции опеки и попечительства. Так, в целях улучшения качества предоставляемых услуг по защите прав и законных интересов несовершеннолетних и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, стимулирования оплаты труда работников, осуществляющих функции в данной сфере, и во исполнение постановления правительства Белгородской области от 11 февраля 2008 года № 24-пп «О мерах по стимулированию оплаты труда работников, осуществляющих функции опеки и попечительства, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов» муниципальным советом Краснояружского района Белгородской области утверждено положение о стимулировании оплаты труда работников управления образования администрации Краснояружского района, осуществляющих функции опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[204].

Как представляется, более целесообразным устанавливать системы оплаты труда для разных видов образовательных учреждений отдельно, поскольку оказание образовательных услуг в сфере дошкольного, общего, дополнительного образования имеет свою специфику, которую необходимо учитывать при установлении стимулирующих и компенсационных выплат.

Рассмотрим новую систему оплаты труда педагогических работников в общеобразовательных учреждениях муниципальных образований на примере Старополтавского района Волгоградской области. С 1 сентября 2008 года в общеобразовательных учреждениях Старополтавского района введена новая система оплаты труда педагогических работников и административно-управленческого состава, направленную на повышение качества и результативности образовательной деятельности. Постановлением администрации Старополтавского муниципального района Волгоградской обл. от 29 декабря 2008 года № 1089 «О введении новой системы оплаты труда педагогических работников и административно-управленческого состава в общеобразовательных учреждениях Старополтавского района»[205] утверждены:

- Перечень общеобразовательных учреждений, участвующих в апробации новых механизмов оплаты труда.

- Методические рекомендации по формированию фонда оплаты труда работников общеобразовательных учреждений Старополтавского района, участвующих в апробации новых механизмов оплаты труда.

- Перечень выплат компенсационного характера работникам общеобразовательных учреждений Старополтавского района, участвующих в апробации новых механизмов оплаты труда.

- Показатели проявления компетентности для распределения стимулирующих выплат педагогическим работникам общеобразовательных учреждений (учителям, педагогам-организаторам, педагогам-психологам и другим категориям педагогических работников) и административно-управленческому составу общеобразовательного учреждения.

- Порядок определения показателей проявления компетентности педагогического работника общеобразовательного учреждения, результативности и качества труда административно-управленческого состава общеобразовательного учреждения.

В соответствии с постановлением фонд оплаты труда работников общеобразовательных учреждений формируется из:

1. Средств на оплату ставок (окладов) заработной платы, которые определяются на предстоящий финансовый год (из расчета на 12 месяцев), исходя из штатного расписания и тарификационных списков образовательного учреждения по состоянию на 1 сентября соответствующего учебного года.

2. Средств на выплаты компенсационного и стимулирующего характера (надтарифного фонда) в размере 40 процентов фонда оплаты труда, в том числе:

- 40 процентов средств надтарифного фонда, предусмотренного в фонде оплаты труда для общеобразовательного учреждения, направляются на выплаты компенсационного характера;

- 60 процентов средств надтарифного фонда, предусмотренного в фонде оплаты труда для общеобразовательного учреждения, направляются на стимулирующие выплаты.

Стимулирующая часть фонда оплаты труда включает стимулирующие выплаты педагогическим работникам общеобразовательного учреждения и стимулирующие выплаты другим категориям работников общеобразовательного учреждения за результативность и качество труда. Решение о стимулирующих выплатах работникам принимается директором общеобразовательного учреждения на основании положения, разработанного в общеобразовательном учреждении, и в соответствии с разделом 6 Модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников общеобразовательных учреждений Волгоградской области, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

Ключевым параметром для определения размера стимулирующих выплат за проявленные способности и личностные качества, высокий профессионализм, результативность и качество труда педагогического работника является суммарная оценка показателей проявления компетентности педагогического работника, отражающая динамику и результаты обучения обучающихся (усвоение ими государственных образовательных стандартов, развитие ключевых компетентностей, социализацию, достижения в социально-личностной сфере), а также показатели здоровья обучающихся.

При всем региональном многообразии форм социальной поддержки и льгот работников образования наиболее типичными являются:

доплаты и надбавки стимулирующего характера за работу, не входящую в круг основных обязанностей (классное руководство, руководство кружками, методическими и другими комиссиями и др.);

доплаты молодым специалистам и специалистам, имеющим диплом с отличием;

надбавки к должностным окладам руководящим работникам государственных образовательных учреждений;

выделение премий лауреатам региональных профессиональных конкурсов;

учреждение региональных почетных званий и введение надбавок к заработной плате имеющим эти звания;

повышение ставок педагогическим работникам, реализующим программы углубленного обучения;

введение льгот по оплате труда работников сельских образовательных учреждений;

льготы, связанные с улучшением пенсионного обеспечения педагогических работников;

льготы по улучшению жилищных условий и оплате коммунальных услуг педагогических работников, работающих в сельской местности, и молодых специалистов, а также ветеранов труда;

льготы, связанные с пользованием транспортом;

доплаты работникам библиотек, научным работникам, медицинским работникам системы образования;

доплаты педагогическим работникам за выслугу лет.

Конкретные размеры доплат, вознаграждений, единовременных пособий заметно колеблются в зависимости от региона и отражают социально-экономические возможности различных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в современных условиях финансовое обеспечение системы образования необходимо осуществлять по двум основным направлениям:

- увеличение бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным учреждениям и другим организациям системы образования бюджетных средств;

- создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

В свою очередь привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться как через предпринимательскую деятельность самого образовательного учреждения, так и путем взаимодействия с юридическими и физическими лицами, способными выступать спонсорами в пользу образовательного учреждения.

Кроме дополнительных платных образовательных услуг, формами привлечения внебюджетных средств могут быть:

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала сверх государственного заказа по договорам с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями и организациями всех форм собственности, другими юридическими и физическими лицами;

- научно - исследовательская, производственная, консалтинговая, сертификационная деятельность, оказание экспертных, информационных и иных услуг;

- формирование эффективной и доходной системы обучения иностранных студентов, аспирантов и стажеров;

- поэтапный переход к платному пользованию объектами социальной инфраструктуры учебных заведений[206].

К числу долговременных источников внебюджетного финансирования следует отнести доходы от сдачи в аренду свободных помещений. Как уже отмечалось, сдача в аренду государственным или муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе (п. 11 ст. 39 Закона РФ «Об образовании»). При этом необходимыми условиями для заключения арендного договора должны быть подтверждение платежеспособности арендатора, а также неухудшение условий для осуществления образовательной деятельности.

Известные проблемы с дефицитом финансовых ресурсов порождают нетрадиционные способы финансирования образовательных учреждений - передача учреждениям в счет финансирования векселей, осуществление взаимных зачетов по налоговым платежам и ассигнованиям из бюджета.

В этой связи все чаще раздаются требования законодательно закрепить само понятие «целевое расходование» для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить реализацию прав, предоставленных образовательным учреждениям действующим законодательством, а с другой - оградить от субъективизма при проверке их финансовой деятельности. Необходимо найти рациональное сочетание централизованного управления и самостоятельности образовательных учреждений в финансовой сфере[207].

Знакомство с механизмом правового регулирования финансовых отношений, возникающих в образовательной сфере, позволяет сразу же заметить такой его существенный недостаток, как отсутствие каких-либо закономерностей в выборе конкретной формы нормативного правового акта.

Аналогичная ситуация складывается и на муниципальном уровне. Решение одного и того же вопроса на территории одного субъекта Российской Федерации, но в границах разных муниципалитетов получает различное правовое оформление: Постановление Главы Чагодошенского района Вологодской области от 31 декабря 1999 года № 396 «О размере родительской платы за содержание детей в дошкольных учреждениях района» и решение Совета самоуправления г. Вологды (городской Думы) от 16 февраля 1995 года № 15 «Об изменении платы за содержание детей в музыкальных и художественных школах».

Для того чтобы упорядочить региональную и муниципальную составляющие финансового образовательного права, необходимы, во-первых, корректировка федерального законодательства по вопросу о распределении нормотворческих полномочий в субъектах Российской Федерации, а во-вторых, приведение локальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями, произошедшими в федеральном финансовом законодательстве.