Глава 11. Метод правового регулирования экологического права

Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в российской правовой науке. Одни ученые считают, что каждой отрасли свойствен только один метод правового регулирования, другие - несколько методов, а третьи - что метод имеет характер универсальный, надотраслевой. Наиболее удачной представляется точка зрения о том, что каждая отрасль права имеет комбинацию методов. Такая комбинация методов составляет и метод экологического права. Данная позиция особенно удачна в свете того, что экологическая безопасность тесно вплетается в национальную безопасность.

Специфика метода обусловлена спецификой предмета экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, выражен в комбинации методов его правового регулирования. Несмотря на свою зависимость от предмета, он обладает определенной самостоятельностью, так как если не будет выявлена специфика метода, то отсутствует и основание выделения данной правовой общности в самостоятельную отрасль права.

Предмет и метод должны обладать определенным единством и общностью. Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования. В экологическом праве ведущим является метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и природы. Этот метод вводится как сочетание общеэкологического подхода с дифференцированным, пообъектным, когда в правовом регулировании использование каждого природного объекта осуществляется с позиций интересов сохранности данной системы, но в то же время учитываются и особенности данного объекта.

Метод экологизации порожден особенностями предмета экологического права, заключающегося в том, что любой вид экологопользования связан с применением законов природы, а для успешной его реализации необходимо подчиняться данным законам, т. е. экологизировать каждое действие, сопряженное с вторжением в природную среду. Например, собственник, землепользователь и арендатор, засеяв пахотный участок, тем самым задействовал природно-растениеводческие экологические процессы, на которые в дальнейшем он может лишь воздействовать (поливать, подкармливать растения, бороться с сорняками и т.п.), но он не в состоянии изменить их естественный ход.

Метод экологизации включает следующие элементы:

1. Закрепление в действующем законодательстве тех элементов экологической системы страны, которые экологически и экономически значимы и их использование либо воздействие на них нуждается в правовом регулировании и обеспечении. Однако преимущественно экономический (природоресурсовый) подход в правовом регулировании использования природных объектов оставит за пределами права многие элементы экосистемы. Так, необходимо придать правовой статус экологическим связям природных объектов, имеющим большую значимость; уровням плодородной силы земли; закрепить ландшафтный подход в отводе земель и формировании регионов и т. п. Только при этом природоресурсовые нормы превратятся в экологические и будет реализован первый элемент метода экологизации.

2. Закрепление в действующем законодательстве структуры тех органов, которые осуществляют конкретное регулирование использования природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экологической системы страны. Так, законодательно закреплена общероссийская служба охраны природы и управления природопользованием (Государственный комитет по окружающей среде и Министерство природных ресурсов РФ), межведомственные и ведомственные службы.

3. Закрепление в действующем законодательстве круга экологопользователей, а также лиц (физических и юридических), которые своими жизнеобеспечительными функциями неизбежно влияют на экосистему страны. Так, в законодательстве определены пользователи земли, недропользователи, лесопользователи, водопользователи, пользователи животного мира (ст. 27 Закона о недрах; ЛК РФ). Однако закрепляя круг ресурсопользователей, закон оставил за пределами правового регулирования попутные с ресурсовыми виды экологопользования (воздействие на окружающую среду, степень задействования экологических связей используемого объекта и т. п.), что не соответствует общему экологическому закону взаимосвязей.

Необходимо превращение статуса природопользователя, который фактически является ресурсопользователем, в статус экологопользователя, поскольку каждое использование объекта неизбежно связано с воздействием на его экосвязи с другими природными объектами. Например, гражданин, проехавший на моторной лодке по водоему в период нереста рыбы, губит значительное число рыбной молоди, а лица, собирающие грибы и ягоды в лесу, повреждают грибницы и дикий ягодник и т. п.

Представляется целесообразным использовать и правила, установленные в отношении общих и специальных пользователей природными объектами в водном законодательстве, в отношении всех экологопользователей, поскольку фактически статус общего и специального природопользования в практике имеется и позволяет дифференцировать права и обязанности общих и специальных экологопользователей. Специальные экологопользователи будут наделяться дополнительными правами и обязанностями.

4. Четкая регламентация правил экологопользования, которые, с одной стороны, обусловлены спецификой объекта экологопользования, а с другой - правовым статусом экологопользователя. Так, пользование дикой фауной (охота) регламентировано, с одной стороны, с учетом особенностей дикой фауны (дикие кабаны, лоси, куропатки и т. п.), а с другой, - уставной правоспособностью организации, которой выделены данные охотничьи угодья (промысловая, научно-исследовательская и т. п.).

5. Установление ответственности за нарушения правил экологопользования. Законом предусмотрена дисциплинарная, административная, уго -

ловная, материальная и специальная (лишение права пользования теми или иными объектами, изъятие объектов и т. п.) ответственность.

Перечисленные выше пять элементов составляют содержание метода экологического права.

Эколого-правовой метод регулирования проявляется через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношений.

Императивный подход в определении правомочий субъектов выражается в установлении обязательных предписаний и запретов. Интересы экологопользователей не всегда совпадают с общественными интересами в максимальном благоприятствовании экосистемы, поэтому экологопользователям устанавливаются точные обязанности по строго целевому, рациональному, комплексному использованию переданных им в пользование природных объектов.

Установление запретов применяется в тех элементах экологопользования, где происходит столкновение личных, групповых и т. п. интересов с государственными и общенародными, и без правового вмешательства проблему не решить. Обычно запреты бывают обеспечены к исполнению наличием ответственности за их нарушение. Так, запрещение выбросов в атмосферу вредных отходов, превышающих ПДВ, обеспечено к исполнению возможным применением административной или уголовной ответственности.

Диспозитивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых экологопользователями решений и разрешений.

Рекомендации как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов экологических правоотношений выражаются в виде примерных правил, в ходе применения которых экологопользователи вправе применять местное правотворчество.

Санкционирование как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов правоотношений выражается в том, что субъект наделяется правом принимать решения по установленному кругу общественных отношений, но при условии, что юридическая сила этих решений появится с момента утверждения их компетентным органом.

Разрешение как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов выражается в предоставлении неограниченного права принимать решения по определенному кругу вопросов.

Таким образом, метод правового регулирования экологического права можно определить как способ правового воздействия на экологические общественные отношения путем законодательного закрепления элементов экологической системы страны, значимых для правового регулирования, структуры органов управления и круга экологопользователей, а также установление четкой регламентации правил экологопользования и юридической ответственности за нарушение с помощью императивного или диспозитивного подхода к установлению правомочий субъектов экологических правоотношений.

Глава 12. Развитие и совершенствование российского
экологического законодательства

Российское экологическое законодательство представляет собой новую формирующуюся консолидированную отрасль российского законодательства, которая постепенно признается наукой, в учебном процессе и на практике. На данный момент имеется действующий Экологический кодекс Республики Башкортостан. Вносятся предложения о подготовке Экологического кодекса Российской Федерации [31].

В Общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства, одобренном Президентом Российской Федерации в декабре 1993 г., затем уточненном и опубликованном в январе 1995 г., в котором названы 45 отраслей законодательства, экологическое законодательство не значится. Здесь перечислены лишь следующие отрасли, имеющие отношение к охране природной среды и использованию природных ресурсов: об охране окружающей природной среды, о земле, о недрах, об охране вод, об охране лесов, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха.

Однако в теории и на практике все чаще отмечается усиливающаяся тенденция к объединению и обобщению этих отраслей. В результате вырисовывается консолидированная отрасль экологического законодательства, включающая в свое содержание законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, горное (о недрах), лесное (и о растительном мире), фаунистическое (о животном мире), воздушное и ряд специальных ответвлений законодательства.

Предметом регулирования данной отрасли законодательства являются внутригосударственные общественные отношения, возникающие и реализующиеся во всех аспектах взаимодействия общества (человека) с окружающей природной средой. К этой категории отношений, именуемых экологическими, принадлежат отношения между государством, гражданами и юридическими лицами, возникающие в связи с производственной и непроизводственной деятельностью, влияющей на природу, при использовании природных ресурсов, сохранении особо ценных природных объектов и комплексов, а также в процессе защиты человека от неблагоприятных изменений природной среды. Сюда включаются отношения, связанные с защитой прав человека на жизнь в благоприятной окружающей среде, отношения собственности на природные ресурсы, отношения по регулированию управленческой и контрольно-надзорной деятельностью в области природопользования и природоохранения, ведению учета ресурсов, мониторинга природной среды и т. п.

В Российской Федерации существует три уровня правового регулирования и управления: федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. Соответственно и законодательство развивается на трех уровнях.

На федеральном уровне действуют: Конституция РФ (1993 г.), федеральные законы и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 15 Конституции включены в правовую систему РФ, а также большое число подзаконных нормативных актов - президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

На уровне субъектов Федерации действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также иные правовые акты.

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Все эти законодательные и подзаконные нормативные правовые акты в идеале должны быть согласованы между собой и построены в определенной иерархии, где Конституция РФ, федеральные законы и международные договоры РФ обладают высшей юридической силой.

Российское экологическое законодательство переживает период, когда государство и право находятся в особом состоянии, характеризуются неустойчивостью, наличием одновременно действующих новых, торопливо возрождаемых капиталистических правовых и организационных институтов, методов, форм правового регулирования и самоуправления, и старых, уходящих в историю социалистических положений права и управления.

Развитие по новому пути началось в конце 1990 г. и усилилось после разрушения Союза ССР. Стартовыми законами следует считать законы РСФСР “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР” от 31 октября 1990 г., “О земельной реформе” от 23 ноября 1990 г., “О собственности в РСФСР” от 24 декабря 1990 г., “О предприятиях и предпринимательской деятельности” от 25 декабря 1990 г., а также “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г., “Земельный кодекс РСФСР” от 25 апреля 1991 г. и “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 г.

Закон “Об охране окружающей природной среды” оказался центральным актом экологического законодательства. Он определил те новые положения, которые являются характерными для современного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

В первую очередь в Законе определены основные принципы охраны окружающей природной среды, к числу которых относятся:

- приоритет охраны жизни и здоровья человека при осуществлении любых видов природопользования или антропогенных воздействий на природную среду;

- сочетание экологических и экономических интересов общества, которое в современной трактовке определяется как устойчивое развитие;

- рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы и ресурсных возможностей окружающей природной среды;

- строгое соблюдение экологических требований, выраженных в законодательстве;

- обеспечение гласности в вопросах экологии и доступа населения к процессам принятия экологически значимых политических, хозяйственно-технических и других решений.

Этими принципами должны руководствоваться государственные органы и должностные лица, предприятия, учреждения, организации и граждане.

Закон исходит из комплексного понимания окружающей природной среды, относя к ней все материальное окружение общества, за исключением предметов, которые добыты человеческим трудом из природной среды, переработаны и превращены в товарно-материальные ценности общества.

Вместе с тем Закон различает структурные элементы природной среды, каковыми являются: земля, ее недра, воды, атмосферный воздух, растительный мир, включая леса, животный мир, космическое пространство. Такая классификация отражена во всем содержании экологического права. По каждому из этих элементов природной среды изданы фундаментальные законы или кодексы, и сформировались подотрасли экологического права.

При этом Закон обращается и к таким категориям, как экологические системы, генетический фонд, природные ландшафты.

Весьма существенной частью Закона является раздел второй, провозгласивший, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью человека. В этом разделе подробно определены права и обязанности граждан в области взаимодействия с окружающей природой. Здесь имеются юридически жесткие записи, дающие гражданам возможности правовыми средствами воздействовать на государственные органы, контролировать их деятельность. Например, граждане вправе требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах ее охраны, в административном или судебном порядке требовать отмены решений о размещении экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека, ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате экологических правонарушений (ст. 12 Закона).

Определены полномочия общественных объединений в области охраны окружающей природной среды, в том числе указано, что они вправе предъявлять в суде или арбитражном суде иски в интересах граждан, которые понесли ущерб в результате экологических правонарушений и нуждаются в юридической защите.

Закон вводит в практику широкий круг юридических, экономических и организационных регулирующих мер, ориентированных на охрану окружающей природной среды. Среди них экологическая экспертиза и инспекционный экологический контроль, мониторинг окружающей природной среды, экономический механизм, система экологических требований, предъявляемых государственным органам, юридическим лицам и гражданам при проектировании, строительстве и эксплуатации хозяйственно-технических объектов, особый режим охраны природных комплексов и территорий, представляющих исключительную ценность для общества, введение в соответствующих случаях режима зон экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.

В развитии экологического законодательства важную роль сыграл Федеративный договор, заключенный в контексте конституционных реформ 31 марта 1992 г. По сути дела, он состоит из трех договоров:

- Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

- Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В Федеративном договоре определено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих субъектов Федерации. Вопросы разграничения собственности, регулирование природопользования, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, соответственно земельное, лесное, водное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения.

Эти положения в значительной мере перенесены в содержание Конституции Российской Федерации 1993 г.

Так, в соответствии со статьей 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, помимо прочего: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Однако в отличие от Федеративного договора, в Конституции РФ 1993 г. записано (в статье 9.2), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных (вероятно, родо-племенной, феодальной) формах собственности.

В Конституции РФ также записано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42). Вместе с тем каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).

В соответствии с указанными выше федеральными законами, Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации происходит дальнейшее развитие экологического законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

За последние годы на федеральном уровне приняты законы: “Об особо охраняемых природных территориях” от 15 февраля 1995 г., “О недрах” (в новой редакции) от 3 марта 1995 г., “О животном мире” от 24 апреля 1995 г., “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г., “Водный кодекс Российской Федерации” от 16 ноября 1995 г. Наряду с ними издано огромное число президентских указов, правительственных постановлений, подзаконных нормативных актов министерств и ведомств, касающихся в особенности земельных отношений, платности природопользования, распределения полномочий между министерствами и ведомствами.

Закон “Об особо охраняемых природных территориях” перечисляет семь категорий таких территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Закон “О недрах”, который по сути своей является главным актом одной из подотраслей экологического законодательства, регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением недр, их использованием и охраной. Он действует не только на территории Российской Федерации, но и в международных пространствах на российском континентальном шельфе. Его действие распространяется и на такие отношения, которые связаны с манипулированием добытой из недр продукцией. Закон защищает интересы государства и граждан Российской Федерации. Он содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр.

Закон объявляет недра государственной собственностью.

Используемые участки недр, представляющие собой геометризированные блоки, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своих полномочий, утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и окружающей природной среды.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством субъектов Российской Федерации они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента получения лицензии на пользование недрами. Между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии может быть заключен договор, устанавливающий конкретные условия, связанные с пользованием недрами. Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется, как правило, путем проведения конкурсов и аукционов.

Собственники, владельцы земельных участков имеют право осуществлять на этих участках добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, без применения взрывных работ, строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Закон “О животном мире”, являющийся заглавным актом соответствующей подотрасли экологического законодательства, регулирует отношения в области использования и охраны животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Закон определяет животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Домашние животные и дикие животные, содержащиеся в неволе, по этому Закону к животному миру не относятся.

Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. В отношении объектов животного мира, обитающих на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны, Российская Федерация обладает суверенными правами.

Объекты животного мира предоставляются в пользование на основании лицензий. Закон допускает следующие виды пользования животным миром: охота, рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других; изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

В целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки решения органа исполнительной власти Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Водный кодекс Российской Федерации, представляющий собой заглавный акт подотрасли водного законодательства в системе экологического законодательства, состоит из 148 статей, сгруппированных в шесть разделов в рамках общей, особенной и заключительной частей.

Подотрасль водного законодательства образуют данный Кодекс и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов, то есть сосредоточений воды на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющих границы, объем и черты водного режима. Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством Российской Федерации.

Использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование) может осуществляться гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.

Виды специального водопользования определяются в перечне, утверждаемом специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут представляться в особое пользование по решению Правительства Российской Федерации.

Использование отдельных водных объектов или их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов устанавливаются Правительством Российской Федерации или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, согласованному с государственным органом управления использованием и охраной недр, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и органом управления использования и охраной рыбных ресурсов.

Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов. Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. При этом обеспечивается дифференцированный подход к разнообразным видам источников загрязнения.

Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также для сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в пределах которых запрещается распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей и другая несовместимая с охраной вод деятельность. Но допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование.

Среди новых положений экологического законодательства важное место занимает экологическая экспертиза, которая представляет собой процедуру предварительного контроля соблюдения экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию хозяйственно технических объектов, а также других проектов, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

Закон “Об экологической экспертизе” исходит из того, что любая намечаемая хозяйственная и иная деятельность представляет потенциальную экологическую опасность, а потому должна подвергаться экологической экспертизе в обязательном порядке до принятия решений об ее осуществлении.

При проведении экспертизы должна обеспечиваться комплексная оценка вероятных воздействий проектируемого мероприятия на окружающую природную среду на базе полной и достоверной информации о проектируемом мероприятии, которая должна содержаться в представляемых на экспертизу материалах.

Государственная экологическая экспертиза проводится независимыми учеными и практическими специалистами, которые приглашаются для этой работы государственными органами, специально уполномоченными в области экологической экспертизы. В каждом случае проведения экспертизы эти органы выдают экспертам научно-технические задания, в которых перед экспертами ставятся вопросы, на которые по завершении экспертизы должны быть получены ответы. Экспертиза заканчивается составлением сводного заключения, которое подписывается руководителем экспертной комиссии, секретарем и всеми ее членами. Если кто-либо из них имеет особое мнение, оно прилагается к заключению. Заключение может быть положительным или отрицательным. Какие-либо предложения о доработке экспертируемого проекта Закон не предусматривает. Заключение экспертной комиссии после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы, которое, если оно положительное, является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экспертизы. В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки. Но при положительном заключении доработка материалов проекта недопустима - положительное заключение в этом случае теряет силу. Закон предусматривает возможность оспаривания заключений государственной экологической экспертизы в судебном порядке.

Наряду с указанными законами экологической ориентации, которые уже действуют, ведется работа над другими законопроектами.

Большая правотворческая работа проведена и проводится законодательными органами субъектов Российской Федерации. Некоторые субъекты Федерации приняли свои земельные и лесные кодексы, законы о недрах, о животном мире, о природопользовании в целом, об особо охраняемых территориях и другие.

28 октября 1992 г. принят Экологический кодекс Республики Башкортостан, в котором содержится 95 статей, объединенных в 15 разделов.

В Экологическом кодексе записано, что отношения в области охраны окружающей природной среды регулируются Конституцией Республики Башкортостан. Отдельные полномочия по изданию актов экологического законодательства Республика Башкортостан может передавать Российской Федерации по договору об основах межгосударственных отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Кодекс напоминает, что в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики являются исключительной собственностью многонационального народа Республики Башкортостан. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан и соответствующими соглашениями с федеральными органами власти и управления Российской Федерации, а также актами органов самоуправления. Природные ресурсы для федеральных нужд могут быть переданы Российской Федерации по решению высших органов государственной власти Республики Башкортостан на договорной основе. В этом случае по взаимной договоренности определяется статус федеральных природных ресурсов.

В соответствии с Кодексом охраны окружающей природной среды в Республике Башкортостан обеспечивается системой правовых, экономических, организационных, технических и иных мероприятий, направленных на создание благоприятных условий взаимодействия природы и общества. Она включает в себя научно-обоснованную организацию учета и экономической оценки природных объектов и ресурсов Республики, прогнозирование, планирование, материально-техническое обеспечение и финансирование природоохранных мероприятий, нормирование и регулирование природопользования, оценку воздействия народнохозяйственного комплекса Республики Башкортостан на окружающую природную среду, экологическое просвещение и образование, государственный и общественный контроль за выполнением экологических программ.

В принятом 9 сентября 1994 г. Законе Владимирской области “О природопользовании на территории области” определяется, что природопользовательские отношения во Владимирской области регулируются федеральным законодательством, данным Законом и разрабатываемыми в соответствии с ним правовыми актами органов государственного управления области. Земля, недра, воды, растительный и животный мир Владимирской области используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Все виды природопользования регулируются при помощи лицензий и договоров на природопользование. В договоре на использование природных ресурсов закрепляется право инициатора заказчика на рациональное неистощительное природопользование, устанавливаются размеры и порядок внесения платежей за природопользование, определяются природоохранные мероприятия, подлежащие выполнению природопользователем, и устанавливаются другие условия природопользования в соответствии с законодательством.

Законом Корякского автономного округа от 17 июля 1995 г. весь животный мир, населяющий внутренние воды, расположенные на территории Корякского автономного округа, а также прилегающие к Округу территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации, объявлен исключительной собственностью Корякского автономного округа. Плата за пользование этим животным миром поступает в федеральный бюджет (40%) и бюджет Корякского автономного округа (60%).

Администрация Корякского автономного округа, территориальные специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования животного мира осуществляют свои полномочия по государственному управлению в области рыболовства, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, в соответствии с федеральным Законом “О животном мире”, а также правовыми актами Российской Федерации в части, не противоречащей данному Закону Округа.

Как видно из всего изложенного, развивающееся российское экологическое законодательство является сложным и внутренне противоречивым. Оно нуждается в серьезном юридическом анализе и научно обоснованном упорядочении. В связи с этим разработка научной концепции российского экологического законодательства, инициированная Высшим экологическим советом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, является необходимым и срочным делом.

Глава 13. Система государственного управления
природопользованием
и охраной окружающей среды в Российской Федерации

Под государственным управлением в области природопользования и охраны окружающей среды понимается организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по осуществлению экологического законодательства, разработке и проведению в жизнь государственной экологической политики. Иначе говоря, это деятельность государственных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по реализации всех необходимых управленческих функций в области регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды заложена в Конституции Российской Федерации, которая в ряде статей фиксирует краеугольные положения организации и функционирования экологического управления.

Во-первых, это закрепленное в Конституции РФ (статьи 1, 5, 65) федеративное устройство государства, которое предопределяет два уровня государственного управления - федеральный и субъектов Федерации (субъектный). На этих уровнях образовались правительственные и другие административные структуры по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, которые должны действовать по принципам субординации, в духе сотрудничества, на основе целесообразного распределения административных полномочий и функций.

На федеральном уровне созданы и функционируют министерства и ведомства, наделенные экологической компетенцией. На уровне субъектов Федерации действуют соответствующие административные образования, которые иногда именуются территориальными органами федеральных министерств и ведомств. В свою очередь, в качестве структур территориальных органов могут создаваться местные субрегиональные и межрегиональные подразделения. В совокупности все это образует единую систему экологического управления. Однако следует помнить, что образуемые органами местного самоуправления административные структуры природоохранного назначения не входят в систему органов государственного экологического управления (статья 12 Конституции РФ).

Во-вторых, Конституция РФ, следуя идеологии разделения властей, поделила (в статье 10) государственную власть на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Экологическое управление как консолидированная в идеале система, охватывающая все стороны управления человеческим взаимодействием с окружающей природой, входит в блок исполнительной власти. И в этом качестве оно волей-неволей обязано сотрудничать с органами законодательной и судебной властей, поскольку и эти ветви государственной власти помимо прочего обладают определенной регулирующей, правоприменительной и контрольной компетенцией в области природопользования и охраны окружающей среды.

В-третьих, будучи звеном в общем блоке государственного управления (исполнительной власти), экологическое управление не может не сотрудничать с другими его звеньями, отвечающими за управление экономикой, наукой, образованием, здравоохранением и другими отраслями государственного управления на основе принципов устойчивого социально-экономического и экологического развития, приоритета охраны жизни и здоровья людей, разумного сочетания интересов экономики и экологии с должным вниманием к судьбе будущих поколений.

В-четвертых, исходя из единства природного комплекса, объективных взаимосвязей всех элементов природной среды, развивается сотрудничество между органами регулирования землепользования, пользования недрами земли, водопользования, лесопользования и другими органами регулирования природопользования и природоохранения.

Принцип взаимодействия государственных органов экологического управления закреплен в Постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. “О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды”. В соответствии с данным постановлением экологически ориентированные министерства и ведомства, выполняющие функции государственного управления применительно к отдельным областям охраны окружающей среды, и их территориальные органы образуют систему специально уполномоченных органов при координирующем воздействии Государственного комитета по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ.

Наконец, есть особенная черта государственного экологического управления, получившая отражение в законодательстве и административной практике, - это такое построение управленческих структур, при котором подразделения, выполняющие функции регулирования природопользования и контроля за соблюдением экологических требований, являются относительно независимыми от подразделений, отвечающих за коммерческую, производственную эксплуатацию природных ресурсов и инвестиционную деятельность.

В соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ от 2 февраля 1993 г., Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов.

Роскомзем в соответствии с возложенными на него задачами разрабатывает главные направления государственной политики в части регулирования земельных отношений, организует работу по ведению государственного земельного кадастра и мониторинга земель, проведению землеустройства и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов, проводит государственную землеустроительную экспертизу программ, схем и проектов в части использования земельных ресурсов, составляет ежегодно государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации, выдает лицензии на проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель, а также осуществляет множество других функций в области регулирования использования и охраны земель.

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Федерации, районов и городов, а также подведомственные Роскомзему организации и учреждения образуют взаимосвязанную структуру.

В соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ от 25 декабря 1992 г., Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Роскомнедра) являются центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также функции управления государственным фондом недр.

В соответствии со своими задачами Комитет подготавливает предложения о стратегии использования, темпах воспроизводства, дальнейшем расширении и качественном улучшении минерально-сырьевой базы, осуществляет лицензирование пользования недрами, определяет совместно с органами исполнительной власти и органами государственного горного надзора перечень общераспространенных полезных ископаемых, проводит государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, устанавливает порядок учета месторождений, принимает на государственный баланс ежегодный прирост запасов полезных ископаемых, осуществляет контроль за ведением работ по геологическому изучению недр территории суши, континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны, рациональным, комплексным, экологически безопасным использованием недр и их охраной и условиями пользования недрами, а также выполняет множество других функций управления в области охраны и рационального использования недр.

В систему Комитета входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, подведомственные предприятия, учреждения, организации.

Согласно Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1993 г., Комитет по водному хозяйству при Правительстве Российской Федерации (Роскомвод) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации государственное управление в области водного хозяйства, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов, а также координацию водохозяйственной деятельности и бассейновое регулирование использования водных ресурсов.

Роскомвод в соответствии с возложенными на него задачами разрабатывает проекты государственных целевых программ водообеспечения населения и народного хозяйства, рационального использования, воспроизводства и охраны водных ресурсов, проведения противопаводковых, берегозащитных и других водохозяйственных мероприятий, устанавливает лимиты водопотребления и водоотведения, организует и осуществляет выдачу лицензий на использование водными объектами, технических условий и разрешений на производство всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, организует на основе утвержденных программ и планов, бассейновых или иных соглашений межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, обеспечивает государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, техническим состоянием и эксплуатацией объектов водного хозяйства независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также осуществляет множество других функций в области регулирования водопользования и охраны вод.

Роскомвод, его бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством в субъектах Федерации являются специально уполномоченными органами государственного управления в области водного хозяйства, воспроизводства и охраны водных ресурсов.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1992 г., Федеральная служба лесного хозяйства России является центральным органом федеральной исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, осуществляющим государственное регулирование и контроль в области использования, охраны и воспроизводства лесов.

Федеральная служба лесного хозяйства России в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет руководство деятельностью органов управления лесами в субъектах Федерации, районными управлениями лесами, лесхозами, лесничествами, организует государственный контроль за использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, осуществляет контроль за соблюдением органами управления лесами лесного законодательства, утверждает возрасты рубок леса, нормы и правила лесопользования, расчетные лесосеки для заготовки древесины в порядке рубок главного пользования, осуществляет управление природными национальными парками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в ее ведении, а также осуществляет другие функции по управлению лесами.

Согласно Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г., Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и государственный контроль в области использования, воспроизводства и охраны водных биологических ресурсов (рыб и других водных животных, водных растений) и развития рыбного хозяйства.

Роскомрыболовство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет охрану рыбных запасов, меры по их воспроизводству, регулирование рыболовства, выдачу специальных разрешений (лицензий) на промысел, определяет объемы допустимых уловов, разрабатывает научно обоснованные режимы рыболовства и промысла рыб, других водных животных и растений, осуществляет ведение государственного кадастра и учета рыб, других водных животных и растений, проводит соответствующий государственный контроль, а также выполняет множество иных функций по управлению использованием и охраной рыбных запасов.

Определенные управленческие функции в области охраны животного мира и ведения охотничьего хозяйства приданы департаменту по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Как указано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 23 июня 1993 г., департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов уполномочен осуществлять надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в Российской Федерации.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства и мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексного фонового мониторинга состояния природных объектов, выполняет функции специального уполномоченного государственного органа по организации и осуществлению единой государственной службы наблюдения за гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения окружающей среды.

Росгидромет в соответствии с возложенными на него задачами организует и проводит наблюдения, оценку и прогноз состояния атмосферы, почв, поверхностных вод суши, морской среды, сельскохозяйственных культур и пастбищной растительности, околоземного космического пространства, трансграничного переноса загрязняющих веществ, сбор гидрометеорологической информации и ее обобщение, ведет государственный гидрометеорологический фонд данных и государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды, а также централизованный учет информации и предоставление ее потребителям, обеспечивает функционирование и развитие единой государственной системы мониторинга окружающей среды, а также выполняет другие управленческие функции, связанные с наблюдением за состоянием окружающей природной среды.

Определенные функции экологического управления присущи Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерству строительства, Министерству экономики, Государственному санитарно-эпидемиологическому надзору Российской Федерации, Федеральному горному и промышленному надзору России, Федеральному надзору России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральной службе геодезии и картографии России.

Таким образом, в Российской Федерации функционирует на федеральном уровне довольно сложная система государственного экологического управления, которая охватывает практически все стороны регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Она в определенной степени включает и систему территориальных органов, действующих в субъектах Федерации. Но в то же время субъекты Федерации имеют право и многие из них фактически создали органы по регулированию природопользования и охране окружающей среды, подчиненные непосредственно правительствам (администрациям) субъектов Федерации и не входящие в систему федеральных органов. Эти субъектные органы, хотя они юридически не подчинены федеральным органам, действуют в сотрудничестве с ними на основе целесообразного распределения компетенции и полномочий.