Допоміжний апарат парламенту

Не менш важливим, а можливо, і головним, завданням при вивченні парламентів є – вивчення та аналіз органів народного представництва під кутом зору їхньої внутрішньої організації.

Класичний парламент складається з двох основних частин: офіційної та партійної. До першої відносяться керівні органи і парламентські комітети (комісії); до другої – партійні структури (партійні лідери більшості та меншості; їх помічники і «батоги», політичні комітети, кокуси). Як орган державної влади, парламент володіє складною горизонтально-вертикальною структурою. Саме вказані компоненти своєю діяльністю забезпечують функціонування парламенту та реалізацію завдань, які стоять перед ним.

Світова практика майже не знає будь-яких органів для всього парламенту, якщо не врахувати всілякого роду узгоджувальних комісій, покликаних примирити розбіжності між палатами. Тому нижче ми розглянемо елементи побудови палат, звісна річ, в однопалатному парламенті вони є одночасно й органами палати і всього вищого представницького органу в цілому.

Внутрішня організація палат парламентів, незважаючи на певні відмінності, має чимало спільного, що дозволяє здійснити її загальний аналіз.

1. Парламентські фракції (групи, клуби) – це угрупування політичної партії в парламенті. Утворюються вони, за загальним правилом, із числа депутатів вищого представницького органу, які належать до тієї чи іншої партії, або дотримуються одних і тих же поглядів. Об’єднання депутатів за іншими принципами забороняється, хоча існують країни, де, крім фракцій, у палатах (парламентах) функціонують об’єднання парламентаріїв на основі спільних професійних інтересів, належності до певного географічного регіону тощо.

Доречно підкреслити, що практично немає такого аспекту парламентської діяльності, який би випадав з поля зору фракцій: від них залежить формування і зміст порядку денного пленарних засідань, характер дебатів, ефективність законодавчої процедури (внесення законопроектів, поправок до них, голосування по них), а також, організаційно-правові форми впливу на урядову політику (призначення слідчо-контрольних комісій, усні та письмові запити до міністрів, внесення проектів резолюцій про недовіру урядові тощо), вибори керівних органів палат і заміщення вакансій у парламентських комітетах (комісіях).

У найбільш повному обсязі такими можливостями володіють правлячі партії, стосовно ж впливу інших партій на роботу палат (парламентів), то він визначається тільки тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції вписуються у загальний курс домінуючих правлячих кіл.

Незважаючи на таку важливу роль парламентських фракцій у функціонуванні вищих представницьких органів, становище їх у парламентах різних країн неоднакове.

Новим моментом у порівнянні з минулими десятиріччями є визнання на конституційному рівні факту існування фракцій. У ряді новітніх конституцій, зокрема Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції, Югославії та інших країн містяться приписи, які регламентують питання утворення та функціонування парламентських фракцій.

А відповідно до конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї з парламентських фракцій.

У більшості країн ці питання регламентуються у парламентських регламентах. Наприклад, в Австрії Закон про регламент Національної Ради 1975 р. зафіксував норму, згідно з якою депутати, які представляють одну і ту ж партію, що брала участь у виборчій компанії, мають право об’єднатися в клуб.

Підставами для формування парламентських фракцій є:

1) визнання законодавством даної країни права депутатів на утворення всередині палат об’єднань за ознакою партійної незалежності;

2) мінімальний кількісний склад депутатів, достатній для створення фракцій.

Що ж до мінімуму, то він до певної міри залежить від кількісного складу самих палат. Так, для утворення фракцій у нижніх палатах, відповідними Регламентами встановлено таку кількість депутатів: Австрія – 5; Румунія – 10; Україна – 25; Російська Федерація – 35 депутатів.

У деяких державах фракції мають особливий статус - «парламентських партій». У парламенті Великобританії єдиним офіційно визнаним є поділ на “уряд її Величності” та “опозиції її Величності” За традицією, лідер партії, яка отримала найбільшу кількість депутатських місць у Палаті громад, монархом призначається на посаду прем’єр-міністра, котрий і формує кабінет (уряд). Статус офіційної опозиції має партія, що знаходиться на другому місці за кількістю місць у парламенті, її лідер набуває статусу лідера опозиції, отримує за цю посаду платню на додаток до парламентської винагороди. Лідер опозиції формує з керівних кадрів фракції “тіньовий кабінет”, члени якого виступають у парламенті з певних питань державної політики.

Особливістю визначається практика створення депутатських об’єднань у США. Тут немає ніяких правових норм щодо цього, а окремі згадування про об’єднання депутатів у Конгресі зустрічаються в Правилах регламенту партійних фракцій демократів у палаті представників і республіканців у сенаті. Підставою для утворення і діяльності партійних фракцій в американському Конгресі є звичай, прецедент і деякі писані правила. За загальним правилом, у Конгресі представлені депутати тільки республіканської та демократичної партій, які відповідно до своєї партійної належності утворюють дві фракції.

Роль і вплив парламентських фракцій на всю діяльність палат вищого представницького органу тісно пов’язані з їхньою внутрішньою організацією. У Великобританії, наприклад, парламентська фракція і політична партія зливаються одна з одною: депутати керують партією, але в свою чергу підкоряються керівництву (лідерам) і «батогам», обраних із власного середовища. У Палаті громад партійні фракції мають парламентських організаторів партій — “батогів” (у консервативній партії вони призначаються лідером партії; в лейбористській — обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування). Урядова більшість має головний “батіг” уряду, його заступників і молодших “батогів”. Вони є міністрами й отримують платню з державної скарбниці. Опозиція має головний “батіг”, його заступників і помічників. Головний обов’язок “батогів” — налагодити співробітництво фракцій, скоординувати їхню взаємну діяльність.

У деяких країнах вироблені та запроваджені цікаві форми організації роботи партійних фракцій. У Швеції утворюється т.зв. довірча рада, що є виконавчим органом фракції, і яка домагається від депутатів голосування відповідно до партійних директив. У палатах парламентів Франції та ФРН проводяться щоденні засідання всіх членів парламентської фракції, на яких розглядається порядок денний пленарних засідань структурних підрозділів вищих представницьких установ цих країн.

У цілому ж можна констатувати, що в сучасних умовах майже в усіх країнах спостерігається тенденція до зміцнення парламентських фракцій. Не тільки в теорії, але і в конституційній практиці беззастережно панує думка, згідно з якою партійні угрупування в парламенті найкраще виконують завдання з’єднувальної ланки між урядом і громадською думкою.