Парижский договор, образование ЕОУС, первые шаги по формированию европейского права

Парижский договор, положивший начало созданию перво­го интеграционного объединения в Западной Европе, был подписан 18 апреля 1951 г. и вступил в силу 1 января 1952 г. Шесть государств-участников — Франция, Италия, страны Бенилюкса и ФРГ — создали Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Объединение ставило перед собой сравнительно узкие цели.

Согласно Договору основной задачей Объединения было способствовать экономическому развитию, росту занятости и повышению жизненного уровня в государствах-членах путем создания общего рынка угледобывающей и сталелитейной промышленности и их производных. Институты ЕОУС должны были обеспечить упорядоченное снабжение общего рынка, равный доступ к источникам производства для всех потребителей, установление максимально низких цен, поддержание условий, стимулирующих наращивание производства и улучшение качества производимой продукции, рациональное использование природных ресурсов, улучшение условий труда; способствовать росту международной торговли и упорядоченному наращиванию и модернизации производства. Цели ЕОУС свидетельствовали о том, что объединение носит чисто функциональный характер и решает специальный круг задач и проблем, связанных с развитием сталелитейной и угольной промышленности, созданием общего рынка товаров и услуг в этой сфере на базе принципов, определенных Договором.

Парижский договор сам по себе ничего не говорит о природе интеграционного объединения, об уровне и степени интеграции, о восприятии концепций наднационального сотрудничества или межнационального объединения. О том, каким образом должно действовать это Объединение, в самом Договоре говорится достаточно неопределенно. Согласно ст. 5 Договора ЕОУС должно осуществлять свои задачи «с ограниченной степенью вмешательства». Формула достаточно туманная, и если в Договоре в той или иной мере определялась сфера вмешательства, то указание на порядок этого вмешательства практически отсутствовало.

ЕОУС наделяется качествами юридического лица. Объединение обладает правоспособностью, необходимой для достижения поставленных целей и осуществления своих функций, за ним признается международная правоспособность, а в каждом из государств-членов оно обладает наибольшей правоспобностью, предоставляемой юридическим лицам в этом государстве. ЕОУС может приобретать и отчуждать движимую и недвижимую собственность и выступать стороной в суде. Сами по себе приведенные положения имеют весьма важное значение, они определяют условия, характер и пределы правоспособности ЕОУС. Однако специфики и особенностей интеграционного объединения это не раскрывает, поскольку практически почти каждая международная организация обладает примерно теми же качествами юридического лица и в общих чертах тем же объемом правоспособности. О природе и особенностях интеграционного объединения скорее можно судить не по этим формулам, а выявляя структуру и характер полномочий институтов. Объединения, а равно его права в деле установления общеобязательных правовых предписаний, с которыми и связано в первую очередь начало формирования европейского права.

К числу институтов ЕОУС были отнесены Высший руководящий орган, Общая ассамблея, специальный Совет министров и Суд ЕОУС. Договор определил порядок их формирования, принципы функционирования и условия взаимоотношений между этими институтами. Для раскрытия природы интеграционного объединения чрезвычайно важно было определить, на каких началах формируются отдельные институты, каков объем их полномочий и каков порядок их взаимодействия.

Центральное место в системе институтов ЕОУС занял Высший руководящий орган. На него возлагалось обеспечение достижения целей ЕОУС и решение практических задач, связанных с созданием общего рынка угля и стали. Этот Высший руководящий орган наделялся правом законодательной иницитивы, именно он инициировал принятие важнейших решений. Одновременно он являлся и основным законодательным органом ЕОУС, принимая обязательные по своей юридической силе акты и обращая их к исполнению, Учитывая место и роль Высшего руководящего органа, особо важное значение приобретал порядок его формирования и деятельности. Согласно договору Высший руководящий орган состоял из представителей, назначаемых государствами-членами из числа своих соб­ственных граждан. Однако по своему статусу члены этого органа не являлись полномочными представителями своих правительств. Напротив, это были международные чиновники, одним из главных условий назначения и деятельности которых являлась их независимость по отношению к национальным правительствам. Они не должны были получать или исполнять инструкции и указания правительств своих стран, а действовать исключительно на основе учредительного договора и во исполнение его положений. Таким образом, Высший руководящий орган выступал преимущественно как воплощение идеи наднационального сотрудничества и руководства. Федералистское начало оказалось доминирующим.

Конечно, Высший руководящий орган не мог действовать бесконтрольно, он не мог не учитывать национальные интересы государств-членов. В определенной мере функции контроля за его деятельностью осуществлял специальный Совет министров, состоявший из представителей правительств государств-членов ЕОУС. Тем не менее, важно подчеркнуть, что Совет министров оставался преимущественно контрольным органом, хотя и наделялся правом вмешательства в процесс принятия решений, затрагивавших жизненно важные интересы государств-членов.

Практически совещательно-консультативным органом являлась Общая ассамблея. Формально это был институт, осуществляющий представительные функции, нечто вроде парламентского учреждения. Однако Общая ассамблея обладала весьма незначительными правами. Возможность самостоятельного инициирования и принятия ею обязательных решений исключалась, а порядок формирования Ассамблеи за счет делегирования представителей от национальных парламентов обеспечивал доминирование в рамках этого, института преимущественно национальных интересов.

Наднациональным по своей природе органом становился Суд ЕОУС. Он формировался путем, единогласного назначения судей, государствами-членами, но сами судьи при исполнении своих обязанностей были полностью независимы и руководствовались в своей деятельности предписаниями учредительного договора, действующими нормативно-правовыми актами. Суд ЕОУС изначально выступал воплощением идеи наднационального сотрудничества. Он был одним из важнейших институтов, обеспечивающих соблюдение юридически обязательных предписаний как Договора, так и актов, издаваемых институтами ЕОУС.

В этой связи весьма важное значение приобретали порядок принятия, характер и степень обязательности для государств-членов нормативно-правовых актов, издаваемых институтами ЕОУС. В соответствии со ст. 14 высший руководящий орган ЕОУС принимает решения, дает рекомендации или заключения. Решение является нормативно-правовым актом общего характера, обязательным во всех своих частях и подлежащим применению во всех государствах-членах ЕОУС (в последующем с созданием Европейского экономического сообщества и Евратома аналогичные по характеру нормативно-правовые акты получили наименование регламента). Рекомендации, будучи также обязательными нормативно-правовыми актами, определяют преследуемые данным актом цели, но оставляют выбор методов и средств реализации за теми, кому эти нормативно-правовые акты непосредственно адресованы (в последующем аналогичные акты в рамках ЕЭС и Евратома получили наименование директивы). Заключения, принимаемые Высшим руководящим органом, носят рекомендательный характер и обязательной силы не имеют.

Следовательно, вся система институтов ЕОУС была сконструирована таким образом, что обеспечивала превалирующее значение институтов, воплощающих идеи наднациональности. Вполне естественно, что сами по себе эти принципы, воплощенные, прежде всего в структуре и полномочиях Высшего руководящего органа и Суда ЕОУС, применялись в сравнительно узкой сфере функционального сотрудничества государств, участвующих в Объединении. Необходимо, однако, принять во внимание, что Парижский договор решал не только узкую и чисто функциональную проблему, сотрудничества за­падноевропейских государств в одной определенной сфере развития и упорядочения производства.

Европейское объединение угля и стали стало своеобразным опытным полем, где проходили практическую проверку многие концептуальные построения и прежде всего, решалась задача соотношения наднационального и межнационального в западноевропейской интеграции. Кроме того, решалась одновременно еще одна напрямую не связанная со сталелитейной промышленностью, но весьма важная политическая проблема. Это проблема интеграции Западной Германии в западноевропейскую экономическую систему. Участники ЕОУС, легитимируя возвращение Западной Германии в систему западных государств, одновременно использовали создание наднационального объединения для того, чтобы сохранить свой контроль над тяжелой промышленностью Германии, которая в прошлом во многом способствовала утверждению национал-социалистического режима и развязыванию немецкой агрессии. Опыт, накопленный ЕОУС, оказал несомненное воздействие на последующее развитие интеграционных процессов в Западной Европе. И хотя созданная в рамках ЕОУС модель не была полностью воспринята, накопленный опыт сыграл, несомненно, позитивную роль. С учетом практики ЕОУС была скорректирована модель построения других экономических интеграционных объединений и разработаны новые учредительные акты.

3. Римские договоры, Образование ЕЭС и Евроатома.

Два договора, подписанные в Риме 25 марта 1957 г. и вступившие в силу с 1 января 1958 г., оформили создание Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатом). Договор о Евратоме учреждал сравнительно узкое по своему характеру и по функциональному назначению интеграционное объединение. В этом отношении он во многом схож с Договором, оформившим создание ЕОУС. При всей важности проблемы мирного использования атомной энергии и установления меж­дународного контроля в этой области сфера применения учредительного акта в данном случае ограничена четкими функ­циональными рамками. В то же время Договор о Евратоме в том, что касается формирования институциональной структуры и определения места и роли наднационального и межнационального сотрудничества, воспроизводит схему, присущую не ЕОУС, а ЕЭС.

Безусловно, важнейшее и решающее значение для раз­вития всего процесса интеграции в Западной Европе имело создание Европейского экономического сообщества. ЕЭС представляло собой объединение общего, в значительной мере универсального характера, которое охватывало такие важ­нейшие сферы жизнедеятельности государств, как экономика и социальное развитие.

Именно Договор о ЕЭС определяет сущность и направленность европейской интеграции. В нем изложены общие цели и принципы, которые характеризуют деятельность всех трех Европейских сообществ. Особенно важно значение этого учредительного акта для формирования европейского права. Если Договоры о ЕОУС и Евратоме создают основу для издания и применения правовых предписаний в сравнительно узкой сфере сотрудничества государств, то Договор о Европейском экономическом сообществе закладывает основы нового правопорядка, основные начала правовой системы, регулирующей взаимоотношения ее субъектов как внутри этих объединений, так и отношения Сообщества с внешним миром. В этом смысле можно говорить о том, что европейское право, это и есть, прежде всего, право Европейского Сообщества. Право, применяемое в рамках ЕОУС и в рамках Евратома, — это скорее частное конкретное проявление и применение тех общих правовых начал, которые формируются и формализуются в рамках Европейского экономического сообщества.

Договор о Европейском экономическом сообществе сравнительно детально и обстоятельно регулирует задачи и цели ЕЭС. Сообщество призвано обеспечить гармоничное экономическое развитие, неуклонный, сбалансированный и стабильный экономический рост, ускоренное повышение уровня жизни и укрепление связей между объединившимися государствами (ст. 2 Договора о ЕЭС). В ходе последующего развития миссия, возлагаемая на Европейское Сообщество, была существенно расширена (см. ст. 2 консолидированного текста Договора о ЕС ). Решающим средством достижения этих целей должно было служить создание «общего рынка» и реализация четырех свобод, обеспечивающих его формирование и функционирование. К их числу отнесены свобода движения капиталов, товаров, услуг и рабочей силы. Договор уточняет меры, необходимые для построения «общего рынка» и реализации четырех свобод, а равно определяет основные этапы такого строительства. В течение трех этапов — каждый по четыре года с возможностью продления отдельных этапов, но при условии, что в целом переходный период не превысит пятнадцати лет — надлежало создать Таможенный союз, введя, таким образом, общую внешнюю таможенную границу и ликвидировав таможенные границы и барьеры внутри Сообщества. Достижению поставленных целей были подчинены также общая политика, осуществляемая в рамках Сообществ, а равно система институтов Сообщества, условия и порядок их деятельности. Этим же целям и задачам должно было отвечать формирование и развитие европейского права.

Путем заключения специальных соглашений была создана единая система институтов, охватывающая все три Сообщества. На основе Конвенции об общих институтах, подписанной одновременно с Римскими договорами в 1957 г., были созданы общие для всех Сообществ Парламентская Ассамблея и единый Суд. Значительно больше времени понадобилось для решения вопроса об объединении таких ведущих институтов, как Совет и Комиссия. Соответствующий Договор о слиянии был подписан в 1965 г. и вступил в силу в 1967 г. Начиная с этого периода, в ранках Сообществ функционирует единая система институтов.

В рамках ЕЭС соотношение начал межнационального и наднационального в построении и функционировании ведущих институтов претерпевает определенные изменения. Создается весьма своеобразная структура сбалансирования двух взаимодополняющих начал, что сказывается на роли и месте ведущих институтов в руководстве делами Сообществ. Совет, состоящий из официальных представителей государств-членов на уровне министров и воплощающий в себе, безусловно, и прежде всего, начало межнационального сотрудничества, превращается в главный законодательный орган. Именно Совет принимает наиболее важные нормативно-правовые акты.

Комиссия, глава и члены которой назначаются с общего согласия государствами-членами Сообществ, воплощающая в себе идею наднационального сотрудничества, становится институтом, осуществляющим преимущественно управление делами Сообществ. Она почти монополизирует право законодательной инициативы. Складывается как бы своеобразная система сдержек и противовесов. Совет принимает решение, но принять решение в форме нормативно-правового акта он в большинстве случаев не может без проявления инициативы со стороны Комиссии. Конечно, в целом эта схема знает и целый ряд исключений, в последующем в нее были внесены существенные изменения и дополнения.

Суд ЕС использовал свою преюдициальную практику для истолкования многих положений учредительных договоров и для выработки концептуальных положений, обосновывающих как особенности права Сообществ, так и сферу его применения. Так, Суд ЕС определил, что следует понимать под общими принципами права Сообществ задолго до того, как соответствующая формула нашла свое отражение и закрепление в последующих учредительных актах. Показательно, что в одном из протоколов, приложенных к Амстердамскому договору, специально оговорено и подтверждено сохранение юридической значимости и обязательности принципов, на которых строятся отношения между правом Сообществ и национальным правом государств-членов в том виде, как они были выработаны и сформулированы Судом ЕС.

Реализация целей и задач, сформулированных в учредительных актах, создавших Европейские сообщества, оказалась делом чрезвычайно трудным и сложным. Уже примерно в 1968 г. рамках ЕС было завершено создание Таможенного союза, введен в действие общий таможенный тариф и в определенной степени смягчены внутренние барьеры в рамках общего рынка на пути свободного движения товаров. Однако последовавшие вскоре за этим серьезные потрясения в валютно-финансовой сфере, вызванные, в частности, отменой золотого паритета доллара, разразившийся в 70-е годы острый энергети­ческий кризис резко затормозили развитие интеграционных процессов. Правда, трудности, возникшие в 60-е годы на институциональном уровне, грозившие полностью парализовать деятельность институтов ЕС, удалось преодолеть посредством выработки так называемого Люксембургского компромисса.

Суть возникшего спора заключалась в сопротивлении некоторых государств-членов введению в действие процедур, предусмотренных Договором и предполагавших возможность принятия отдельных решений в Совете не на основе принципа единогласия, а квалифицированным большинством. Дело дошло до того, что представители Франции даже отказались принимать участие в работе Совета и других институтов. И лишь достигнутый в 1966 г. Люксембургский компромисс позволил выйти из тупиковой ситуации. Тем не менее, последствия этого кризиса сказываются и по настоящее время, так как его разрешение сопровождалось введением существенных оговорок относительно расширения действия принципа квалифицированного большинства в Совете ЕС.

Не менее сложной оказалась задача преодоления экономической стагнации. Правда, опыт показал, что за счет коллективных усилий возникшие экономические и финансовые трудности удалось решить со значительно меньшими затратами и более эффективно, чем в других странах. Это в значительной мере сказалось на притягательности Европейских сообществ для других западноевропейских государств и наряду с прочим стало одним из стимулов расширения Европейских сообществ. В 1972 г. было подписано соглашение о вступлении в ЕС Англии, Ирландии и Дании, в 1979 г. — о вступлении Греции, в 1986 г. — Испании и Португалии. Безусловно, расширение численного состава ЕС повысило удельный вес, роль и влияние Сообществ в современном мире. Объединение усилий способствовало в определенной степени преодолению экономических трудностей.

Вместе с тем вступление в состав Сообщества неодинаковых по уровню экономического развития государств породило и новые весьма сложные проблемы, связанные, в частности, с выравниванием уровней экономического развития, с необходимостью оказания дополнительной помощи и поддержки отсталым регионам в рамках Европейских сообществ.

Уже в первой половине 70-х годов Европейским сообществам удалось в основном выйти из полосы стагнации и поставить вопрос о перспективах дальнейшего развития европейской интеграции. В определенной мере вехой на пути к формулированию новых целей и задач стала «белая книга», подготовленная Европейской Комиссией и опубликованная 14 мая 1985 г. В ней была сформулирована идея перехода от создания общего к единому внутреннему рынку. «Белая книга» излагала триста конкретных мер и предложений, которые надлежало осуществить в этой области.

Развитие Европейских сообществ выявило также необходимость дополнения нарастающего экономического сотрудничества более тесным сотрудничеством и в других областях. В рамках учредительного акта 1957 г. были приняты меры по распространению юрисдикции Европейских сообществ на такие важные области, как социальная политика и создание Европейского социального фонда, региональное развитие и создание соответствующих структур, совместная политика в области исследований, программа сотрудничества по охране окружающей среды. Все больше и больше ощущалась необходимость более тесного сотрудничества государств-членов ЕС в политической сфере, в утверждении самобытности и идентичности Европейских сообществ на международной арене. Все эти побудительные причины сыграли свою роль в решении онеобходимости внесения существенных изменений в Римские учредительные акты и в подготовке к созданию Европейского Союза. Созванная в этих целях межправительственная конференция подготовила проект нового учредительного акта, который получил, название Единого европейского акта. Он был подписан представителями всех государств-членов в феврале 1986 г.