И дисциплины в государственном управлении

23.1. Контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Контроль - это система наблюдения и проверки процес­са функционирования объекта с целью устранения отклоне­ний от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов испол­нительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполни­тельной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц ка­кие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушен­ные при этом права, привлекают виновных к ответственнос­ти, принимают меры по предотвращению нарушений закон­ности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характери­зуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должнос­тным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подве­домственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую ад­министративно-хозяйственную деятельность контролируе­мого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразнос­тью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирую­щий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнооб­разны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контро­лируемого (например, по вопросам государственной регист­рации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмот­рение жалоб и т. д. Особо значимы проверки, которые за­ключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Кон­троль, осуществляемый за органами исполнительной влас­ти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.

23.2. Виды и принципы контроля

Исходя из установленного Конституцией разделения власти на самостоятельные ветви, различаются следующие виды государственного контроля: 1) президентский конт­роль; 2) контроль органов законодательной (представитель­ной) власти; 3) контроль органов исполнительной власти; 4) судебный контроль. Основные цели контроля - соблюде­ние органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабиль­ности государственного устройства, повышение эффектив­ности государственного регулирования.

Основные принципы контроля: законность, объектив­ность, независимость, гласность, экономичность, сохране­ние государственной, коммерческой и иной охраняемой за­коном тайны.

23.3. Президентский контроль

Контрольные полномочия Президента Республики Бе­ларусь довольно широкие и определяются Конституцией, Законом Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» и иными нормативно-правовыми актами.

Основные направления контрольной деятельности Пре­зидента Республики Беларусь:

• контроль в процессе формирования органов управле­ния;

• контроль за содержанием деятельности аппарата госу­дарственного управления, фактическими результатами, за качеством руководства;

• контроль за системой, численностью и структурой ап­парата государственного управления, организационно-пра­вовыми формами, методами и стилем его работы;

• контроль за исполнением законов, декретов и указов Президента, соблюдением государственной дисциплины;

• контроль за обеспечением и охраной прав граждан и общественных организаций в области государственного уп­равления.

Наиболее четко урегулирован контроль, проводимый не­посредственно Президентом за Правительством (о нем гово­рилось при рассмотрении субъектов исполнительной влас­ти). Контроль Президента через создаваемые им органы, так называемый опосредованный контроль, осуществляется с помощью Администрации Президента, Управления делами Президента, Совета Безопасности Республики Беларусь и специально предназначенного для контроля Комитета госу­дарственного контроля. Данные органы осуществляют свои задачи и полномочия, обеспечивая Президента необходи­мой информацией.

23.4. Контроль Парламента и местных Советов депутатов

Палата представителей дает согласие Президенту Рес­публики Беларусь на назначение Премьер-министра; за­слушивает доклад Премьер-министра о программе деятель­ности Правительства и одобряет или отклоняет программу; рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству; по инициативе не менее одной тре­ти от полного состава Палаты представителей выражает не­доверие Правительству.

Палата представителей осуществляет контроль за де­ятельностью Правительства по разработке республиканс­кого бюджета, рассматривает проекты законов об утвержде­нии республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах социальной защиты, о принципах регулирования труда и занятости, об охране окружающей среды и рацио­нальном использовании природных ресурсов, о принципах осуществления отношений собственности и др.

Совет Республики дает согласие на назначение Прези­дентом Председателя и членов Правления Национального банка.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов де­путатов Палаты представителей и членов Совета Республи­ки и ответов Правительства.

Депутат Палаты Представителей, член Совета Республи­ки вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, чле­нам Правительства, руководителям государственных орга­нов, образуемых или избираемых Парламентом.

Местные Советы депутатов осуществляют значитель­ный объем контрольных полномочий в области государс­твенного управления. Исполнительные комитеты подот­четны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает отчет исполкома.

Местные советы депутатов осуществляют контроль за исполнительными комитетами. При этом сфера этого кон­троля более широкая, по сравнению с контролем Нацио­нального собрания. Так, они утверждают не только местные бюджеты и отчеты об их исполнении, но и программы эко­номического и социального развития, устанавливают мес­тные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью (ст. 121 Кон­ституции Республики Беларусь). В соответствии со ст. 41 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и са­моуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г., исполнительные комитеты разрабатывают и вносят для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан.

Особым методом контроля представительных органов государственной власти за субъектами административного права являются запросы депутатов, которые рассматрива­ются на сессиях Советов и по которым принимаются соот­ветствующие решения.

23.5. Контроль органов исполнительной власти

К числу органов исполнительной власти, осуществляю­щих функции государственного контроля, относятся: Пра­вительство, министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, местные админис­трации).

В системе исполнительной власти осуществляется об­щий, ведомственный, надведомственный контроль (некото­рые авторы выделяют еще и внутренний контроль).

Общий контроль осуществляется в связи с деятельнос­тью органов исполнительной власти общей компетенции. Так, Совет Министров Республики Беларусь объединяет и направляет работу подведомственных министерств, гос­комитетов, комитетов, местных органов управления; в по­рядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере.

Правительство Республики Беларусь имеет право отме­нять акты министерств, других республиканских органов государственного управления, ему подчиненных. За неис­полнение или ненадлежащее исполнение Конституции Рес­публики Беларусь, законов, актов Президента, постановле­ний Совета Министров, распоряжений премьер-министра, служебных обязанностей, Совет Министров налагает в ус­тановленном порядке на министров, руководителей других республиканских органов государственного управления, а также на их заместителей дисциплинарные взыскания.

Исполнительные комитеты осуществляют контроль за деятельностью нижестоящих исполкомов, а также за де­ятельностью подчиненных им отраслевых управлений (на­пример, управлений торговли, образования).

Ведомственный контроль осуществляется органами единой системы в пределах подведомственности. Иными словами, данный вид контроля осуществляется руководи­телями отраслевых органов государственного управления, а также учреждений и предприятий внутри этих органов собственными силами, обычно в форме проверок и реви­зий. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц, как правило, регламентируются в актах, определяющих компетенцию органа.

Формы и методы контроля зависят от масштаба де­ятельности каждого министерства. В зависимости от этого складывается система внутриведомственного контроля в системе министерств и их структурных подразделений и распределяются контрольные полномочия между звеньями их аппарата.

Ведомственный контроль позволяет органу, проводяще­му проверку, вмешиваться в деятельность подконтрольного объекта и оперативно устранять причины недостатков.

Надведомственный контроль осуществляется в основ - ном органами межотраслевой компетенции. Данный вид контроля осуществляют, например, Министерство эконо­мики, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров и т. д.

Все эти органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями и вправе производить проверки и обследования предприятий и организаций по вопросам, относящимся к их компетен­ции. По результатам проверок органы надведомственного контроля могут давать подконтрольным органам, предпри­ятиям, учреждениям и организациям обязательные указа­ния об устранении обнаруженных нарушений.

23.6. Судебный контроль за субъектами административного права

Основной функцией всей системы судебных органов яв­ляется реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроиз­водства.

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреж­дений, организаций, государственных и общественных ин­тересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятель­ности они осуществляют и другую функцию, в частности функцию судебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его пра­вовой оценке действий и решений органов исполнитель­ной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предпри­ятий, учреждений и организаций, условий и причин, их по­рождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конститу­ционный Суд, суды общей юрисдикции и хозяйственные суды.

Деятельность Конституционного Суда призвана слу­жить укреплению основ конституционного строя Респуб­лики Беларусь, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчес­тве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямо­го действия Конституции на всей территории страны.

В соответствии со ст. 116 Конституции, Конституцион­ный Суд дает заключения о соответствии законов, декретов, указов Президента, постановлений Совета Министров, ак­тов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Рес­публикой Беларусь, законам, декретам и указам.

Акты или их отдельные положения, признанные неконс­титуционными, утрачивают силу.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятель­ностью органов исполнительной власти имеют свои особен­ности. Понятно, основной задачей общих судов является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция ими осуществляется не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должност­ных преступлениях, суд исследует не только действия под­судимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекает­ся к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе орга­на исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, мо­жет быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа на факты нарушения закона, при­чины и условия, способствовавшие совершению преступле­ния и требующие предупредительных мер. Субъект, которо­му адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении гражданских дел также осуществля­ется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. По гражданским делам суды выносят решения, оп­ределения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незакон­ными, отменяет или изменяет их. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По делам об административных правонарушениях (мел­кое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет за­конность действий органа исполнительной власти по при­влечению лица к административной ответственности и при­меняет одну из возможных мер воздействия. При необхо­димости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные наруше­ния (например, прекращает административный процесс).

В специфической форме осуществляют свои контроль­ные полномочия хозяйственные суды.

Хозяйственный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоот­ношений (экономических споров). Задачами хозяйственно­го суда являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и интересов организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность; содействие правовы­ми средствами предупреждению правонарушений и укреп­ление законности в экономических отношениях.

Специфика обеспечения хозяйственным судом закон­ности в сфере исполнительной власти заключается в том, что суд признает полностью или частично недействитель­ным акт, не имеющий нормативного характера, и принимает решение на основании действующего законодательства.

Хозяйственные суды ведут также работу по предупреж­дению правонарушений и в этих целях направляют руково­дителям органов исполнительной власти и должностным лицам частные определения. Когда это необходимо, направ­ляются сообщения в органы прокуратуры.

23.7. Понятие и виды надзора

Надзор - одна из форм деятельности различных госу­дарственных органов по обеспечению законности. Надзор­ная деятельность в зависимости от субъектов, ее осущест­вляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид надзора - административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то госу­дарственными органами и должностными лицами за испол­нением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закреплен­ных в законах и подзаконных актах (правил дорожного дви­жения, норм санитарии и др.).

Второй вид связан с деятельностью органов прокурату­ры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор прокуратуры).

Прокурорский надзор в сфере управления - деятель­ность органов (должностных лиц) прокуратуры по надзору за исполнением министерствами и ведомствами, предста­вительными (законодательными) и исполнительными ор­ганами местного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами Конституции Республики Беларусь и законов, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Его сущность отражена в Законе Респуб­лики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007 г. (с изм. и доп.).