Царёв А.Ю.
Лекция по муниципальному праву
для студентов заочного отделения юридического факультета МГПУ
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления (принята Советом Европы в 1990 г., ратифицирована РФ в 1998 г.) органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции страны – члена Совета Европы.
Под местным самоуправлением в Хартии понимается: право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону.
|
|
В соответствии с Конституцией РФ:
в РФ признается и гарантируется местное самоуправление;
установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ;
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения их населения;
местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления;
структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
граждане РФ имеют право избирать и избираться в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;
граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны;
в органах местного самоуправления, наряду с государственным языком РФ, употребляются государственные языки республик;
должностные лица и органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;
решения и действия (или бездействие) должностных лиц и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд;
|
|
местное самоуправление обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения, в т. ч. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; жилище из муниципальных фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату нуждающимся в нем малоимущим и иным указанным в законе гражданам;
в муниципальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь гражданам оказывается бесплатно;
в муниципальных образовательных учреждениях гарантируются общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование;
органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия – путем принятия закона с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству;
местное самоуправление гарантируется: правом на судебную защиту; компенсацией дополнительных местных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти; запретом на ограничение прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает населению решение вопросов местного значения:
самостоятельное и под свою ответственность;
непосредственно и через органы местного самоуправления;
исходя из интересов населения с учетом местных традиций;
в пределах, установленных законом.
В названном ФЗ содержатся правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления, наряду с вышеназванными правовыми актами,составляют содержащие муниципально-правовые нормы:
общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ;
федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ;
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
муниципальные правовые акты – уставы муниципальных образований, а также решения, которые приняты муниципальными органами власти, на местных референдумах и сходах граждан.
Территориальные основы местного самоуправления (система правовых норм о территориях, на которых осуществляется местное самоуправление).
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальными образованиями являются:
сельское поселение – сельский населенный пункт (поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и др.) или несколько таковых, объединенных общей территорией;
городское поселение – город или поселок;
муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, в которую могут входить и межселенные территории (территории вне границ поселений);
городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения.
Статусы и границы муниципальных образования устанавливаются законами субъектов РФ.
Изменение границы муниципального образования осуществляется в следующем порядке:
1) выдвижение инициативы изменения границы – населением (в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума) или любым органом власти (путем принятия соответствующего решения);
|
|
2) учет мнения населения – путем проведения голосования жителей или депутатов представительных органов соответствующих муниципальных образований (в зависимости от конкретных условий);
3) принятие закона субъекта РФ об изменении границы.
Преобразование муниципальных образований (их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения) осуществляется в таком же порядке, как и изменение их границ.
Упразднение поселения допускается на территории с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступной местности, если численность его населения составляет не более 100 человек и решение о его упразднении принято на сходе его граждан.
Упразднение поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения или любого органа власти, с учетом мнения населения соответствующего муниципального района, выраженного его представительным органом.
Территория упраздненного поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Создание вновь образованного поселения на межселенной территории осуществляется законом субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, или любого органа власти, а также с согласия населения соответствующего муниципального района, выраженного его представительным органом.
Организационные основы местного самоуправления (система правовых норм об организации местного самоуправления).
Структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования.
|
|
Первые три органа являются обязательными (кроме случаев, предусмотренных ФЗ). Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций.
Структура органов местного самоуправления нового муниципального образования определяется на местном референдуме (сходе граждан, если в муниципальном образовании не более 100 избирателей) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Но в поселении, где не более 100 жителей, обладающих избирательным правом, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан.
Представительный орган муниципального района может быть:
1) избранными – избираться на муниципальных выборах (при этом число депутатов от одного поселения, не может превышать две пятые от общего числа депутатов);
2) сформированным – состоять из глав поселений района и депутатов их представительных органов, избираемых этими органами по равной норме представительства (независимо от числа жителей поселения).
Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть менее:
7 человек – в поселении с населением менее 1 тыс. чел.;
10 человек – в поселении с населением от 1 до 10 тыс. чел.;
15 человек – в поселении с населением от 10 до 30 тыс. чел.;
20 человек – в поселении с населением от 30 до 100 тыс. чел.;
25 человек – в поселении с населением от 100 до 500 тыс. чел.;
35 человек – в поселении с населением свыше 500 тыс. чел.;
15 человек – в муниципальном районе;
10 человек – во внутригородской территории города федерального значения.
В исключительной компетенции представительного органа находятся:
принятие устава муниципального образования и его изменение;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление местных налогов и сборов, их изменение и отмена;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением должностными лицами и органами местного самоуправления их полномочий;
заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования и главы местной администрации о результатах их деятельности и деятельности подведомственных им органов, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом;
удаление главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительного органа определяются законом и уставом муниципального образования.
Проекты решений представительного органа о налогах и о расходах местного бюджета вносятся только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Решения представительного органа подписываются и опубликовываются главой муниципального образования. Если последний исполняет полномочия главы местной администрации, то он вправе отклонять их. Отклоненное решение, но одобренное в ранее принятой редакции не менее двумя третями депутатов, подлежит подписанию и опубликованию в 7–дневный срок.
Деятельность представительного органа организует глава муниципального образования, а если он исполняет полномочия главы местной администрации – председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.
Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в случае:
его роспуска (путем принятия закона субъекта РФ);
принятия им решения о самороспуске;
решения суда субъекта РФ о неправомочности его состава, в т. ч., в связи со сложением депутатами своих полномочий;
преобразования муниципального образования;
утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения его границ или объединения поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий его представительного органа в случае нарушения им срока издания правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
С прекращением полномочий представительного органа прекращаются полномочия его депутатов.
Если досрочно прекращены полномочия избранного представительного органа, то выборы в этот орган проводятся в сроки, установленные ФЗ, а в случае досрочного прекращения полномочий сформированного – представительные органы соответствующих поселений обязаны избрать его новый состав в месячный срок.
Главамуниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с его уставом либо избирается представительным органом из числа его депутатов, либо – на муниципальных выборах.
В первом случае является председателем представительного органа, а во втором – либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. В сформированном представительном органе всегда является его председателем.
Совмещение названных должностей допускается в сельском поселении, если об этом сказано в его уставе.
Глава муниципального образования:
представляет муниципальное образование и без доверенности действует от его имени;
подписывает и опубликовывает решения представительного органа;
издает правовые акты в пределах своих полномочий;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа;
обеспечивает осуществление органами местного самоуправления их полномочий;
подконтролен и подотчетен населению и представительному органу.
представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом.
Его полномочия прекращаются досрочно в случае:
отставки по собственному желанию;
удаления в отставку представительным органом;
отрешения от должности главой субъекта РФ;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда его за пределы РФ на постоянное место жительства;
прекращения гражданства РФ, или приобретения иностранного гражданства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание в иностранном государстве (кроме случаев, предусмотренных в ФЗ);
отзыва избирателями;
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, установленной судом;
досрочного прекращения полномочий представительного органа, из состава которого он был избран;
перехода от избрания депутатов представительного органа муниципального района к формированию этого органа из глав поселений и депутатов представительных органов поселений района;
преобразования муниципального образования;
утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения его границ или объединения его с городским округом.
Досрочно прекратившиеся полномочия главы муниципального образования временно переходят к должностному лицу в соответствии с уставом муниципального образования до избрания нового главы.
Местная администрация осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, указанных в уставе муниципального образования, и государственные полномочия, переданные ей по ФЗ или по закону субъекта РФ.
Ее структура утверждается представительным органом по представлению ее главы. В структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы.
Руководит местной администрацией ее глава, каковым является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
Условия контракта утверждаются представительным органом, а в муниципальном районе и городском округе, кроме того, законом субъекта РФ – в части, касающейся переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Порядок проведения конкурса и численность конкурсной комиссии устанавливается представительным органом.
В поселении члены комиссии назначаются представительным органом, а в муниципальном районе и городском округе 2/3 членов – представительным органом, а одна 1/3 – законодательным органом субъекта РФ по представлению главы субъекта РФ.
Глава местной администрации назначается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, а контракт заключает с главой муниципального образования (на срок до окончания полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении, но не менее чем на 2 года.
Назначенный глава местной администрации:
подконтролен и подотчетен представительному органу;
представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом;
обеспечивает осуществление местной администрацией ее полномочий.
Глава местной администрации не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью и входить в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, кроме случаев, допускаемых законом.
Полномочия назначенного главы администрации прекращаются досрочно примерно таких же случаях, как и главы муниципального образования, а также в случае:
призыва (направления) на военную (альтернативную) службу;
расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке по причине нарушения контракта одной из сторон.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия или др.) образуется в целях контроля:
за исполнением местного бюджета (а также за соблюдением правил его подготовки и рассмотрения, отчета о его исполнении);
за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Контрольный орган формируется представительным органом или на муниципальных выборах.
По его требованию должностные лица и органы местного самоуправления обязаны представлять информацию и документы по вопросам их компетенции. Результаты проверок контрольного органа подлежат опубликованию.
Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления. Она организует муниципальные выборы, местные референдумы и голосования по вопросам местного значения.
Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии устанавливаются законом и уставом муниципального образования.
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество и средства местных бюджетов.
В собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для:
решения его вопросов местного значения;
осуществления переданных его органам местного самоуправления государственных полномочий и вопросов местного значения других муниципальных образований;
обеспечения деятельности его органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений.
Пользование и распоряжение имуществом муниципального образования осуществляют его органы местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов его поселений, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают, исполняют местный бюджет и контроль за его исполнением. Все бюджетные полномочия администрации поселения, кроме утверждения бюджета, могут полностью или частично осуществляться администрацией соответствующего муниципального района на договорной основе.
Проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе его исполнения и о численности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их денежное содержание подлежат опубликованию, а при отсутствии в поселении такой возможности представляются жителям для ознакомления.
Отчеты об исполнении местного бюджета представляются в федеральные органы власти и (или) органы власти субъекта РФ.
Расходы местного бюджета осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ в целях:
решения вопросов местного значения:
осуществления соответствующих государственных полномочий;
обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений.
В бюджете муниципального района могут быть предусмотрены расходы на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
Все муниципальные заказы осуществляются в соответствии с ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Доходы местного бюджета.
К собственным доходам местного бюджета относятся:
1) доходы от местных налогов и сборов;
2) доходы от региональных налогов и сборов;
3) доходы от федеральных налогов и сборов;
4) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
5) доходы от муниципального имущества;
6) часть прибыли муниципальных предприятий;
7) часть доходов от оказания платных муниципальных услуг;
8) суммы, взысканные как штрафы (местные);
9) средства самообложения граждан – разовые платежи граждан на решение вопросов местного значения, установленные местным референдумом (сходом граждан);
10) добровольные пожертвования;
11) иные поступления в соответствии с законом.
В доходы местного бюджета зачисляются субвенции на осуществление государственных полномочий (эти субвенции не относятся к собственным доходам местного бюджета).
Муниципальное образование вправе привлекать заемные средства, в т. ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.
Вопросы местного значения осуществляются поселениями в их границах и муниципальными районами в их границах, как правило, на территориях между населенными пунктами и вне поселений.
К вопросам местного значения и тех и других относятся:
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
пользование и распоряжение муниципальным имуществом;
организация электро- и газоснабжения населения;
дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий их проявления;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания населения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;
создание условий для развития местного народного творчества, участие в сохранении народных художественных промыслов;
обеспечение условий для развития физкультуры и массового спорта, организация спортивных мероприятий;
утверждение генпланов поселения (схем территориального планирования муниципального района);
резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
содействие развитию сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям;
осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Только к ведению поселений относятся вопросы:
организация тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
сохранение, использование, популяризация и охрана муниципальных объектов культурного наследия;
создание условий для массового отдыха жителей и обустройства мест массового отдыха;
формирование архивных фондов поселения;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
организация благоустройства территории;
утверждение правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительства, осуществление земельного контроля за использованием земель;
присвоение наименований улицам, площадям и т. п., установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов;
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и формирований;
создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Только к ведению муниципальных районов относятся вопросы:
организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (после принятия соответствующего ФЗ);
организация начального, основного и полного (среднего) общего образования и организация отдыха детей в каникулярное время;
организация медицинской помощи населению;
выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
организация переработки бытовых и промышленных отходов;
организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
выдача разрешений на установку рекламных конструкций;
осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений на его территории;
формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.
Органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления входящего в него поселения вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий за счет соответствующих межбюджетных трансфертов.
На межселенных территориях органы местного самоуправления муниципального района обладают полномочиями органов местного самоуправления поселения.
К вопросам местного значения городского округа относятся вопросы, как поселения, так и муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального образования вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти и не исключенные из их компетенции законом, за счет собственных доходов местного бюджета.
Органам местного самоуправления (как правило, муниципальных районов и городских округов) могут передаваться отдельные государственные полномочия:
полномочия РФ передаются путем принятия ФЗ, а полномочия субъекта РФ – закона субъекта РФ;
переданные полномочия осуществляется за счет субвенций, выделяемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов.
Участие населения в местном самоуправлении осуществляется непосредственно и в иных формах.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
1) местный референдум;
2) муниципальные выборы;
3) голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления;
4) голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования;
5) сход граждан.
Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:
1) правотворческая инициатива граждан (ПИГ);
2) территориальное общественное самоуправление (ТОС);
3) публичные слушания;
4) собрание граждан;
5) конференция граждан (собрание делегатов);
6) опрос граждан;
7) обращение граждан в органы местного самоуправления.
Граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих закону.
Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления (в случае нарушения ими закона и в других установленных законом случаях) наступает:
1) перед населением муниципального образования (население вправе отозвать депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления);
2) перед государством (представительный орган может быть распущен путем принятия закона субъекта РФ, а глава муниципального образования и глава местной администрации – отрешен от должности главой субъекта РФ);
3) перед физическими и юридическими лицами (наступает в порядке, установленном ФЗ).